مشکلات کلیشه‌ای بودجه‌ها

محمدرضا منجذب

برای درک پدیده‌های مختلف، باید بستر تحقق آنها را در طول تاریخ بررسی کرد. بدون مقایسه تطبیقی مسیر تحول و تحقق پدیده‌های مختلف اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و... نمی‌توان چالش‌های پیش روی آنها را بررسی و چرایی بروز مشکلات را درک کرد. در حوزه اقتصاد نیز ایران بیش از نیم قرن است که با بودجه‌ریزی به شکل نوین آن مواجه شده است. طی این دهه‌ها، اما مشکلاتی مشابه و کلیشه‌ای در نظام بودجه‌ریزی ایران ظهور و بروز پیدا کرده است. به‌رغم سابقه 70 ساله در برنامه و 100 ساله در بودجه‌ریزی، این سابقه طولانی نتوانسته تاثیر مطلوبی را در اقتصاد داشته باشد. مشکلاتی که ردپای آنها طی 70 سال گذشته در بستر اقتصاد کشور  نهادینه شده تا جایی که امروز اکثریت قریب به اتفاق کارشناسان از ضرورت اصلاح ساختار بودجه سخن می‌گویند. اما این مشکلات کلیشه‌ای در اقتصاد ایران چه مواردی را شامل می‌شود؟ در جریان این یادداشت تحلیلی از طریق تحلیل تارخی نظام بودجه‌ریزی ایران تلاش می‌کنیم، نوری به ابعاد پنهان این مشکلات بتابانیم تا تصویری از بایدها و نبایدهای پیش رو نمایان شود. موارد زیر نشان‌دهنده نکته مزبور است و لازم است نگرشی اصولی بر بودجه ایجاد و اعمال شود تا از این بن‌بست فعلی عبور کنیم.

کسری بودجه: یکی از چالش‌های کلیشه‌ای پیش روی اقتصاد ایران در 70 سال گذشته، معضل کسری بودجه است. اولین بودجه ایران کسری داشته است، همان‌طور که آخرین نمونه بودجه‌های سنواتی کشور در سال 1401 نیز دارای کسری حداقل 300 هزار میلیارد تومانی است.

بودجه‌های تورم‌زا: یکی دیگر از مشکلات پیش روی بودجه‌های سنواتی کشور آن است که بودجه‌های ایران، همواره تورم‌زا بوده و هستند. زمانی که بودجه‌ای با کسری مواجه شود، برای جبران آن دولت‌ها ناچار به اتخاذ رفتارهایی می‌شوند که نتیجه آن بروز تورم در اقتصاد است. استقراض، بی‌انضباطی‌های مالی، کاهش پروژه‌های عمرانی و... ازجمله مواردی هستند که باعث رشد نقدینگی، توسعه پایه پولی و نهایتا بروز تورم در کشور می‌شود.

 فقدان هماهنگی با برنامه‌های بالادستی: فرآیند تحقق توسعه در هر جامعه در یک روند مستمر و تدریجی محقق شده است. یعنی در اغلب کشورها الگوهای کلان توسعه، طراحی و تصویب می‌شود و در آخر سال در جهت دستیابی به اهداف توسعه‌ای، حرکت می‌شود. اما در اقتصاد ایران بودجه، هرگز هماهنگی با اهداف کلان و اسناد بالادستی نداشته‌اند. بودجه‌ها در ایران در مسیر توسعه حرکت نکرده‌اند. ضمن اینکه بودجه‌های سالانه هم در مسیر برنامه‌های پنج ساله نبوده است.

 بودجه‌های انبساطی: بودجه‌های سنواتی در طول 70 سال گذشته انبساطی بوده‌اند، چه در حالت کسری بدون نفت، که برای جبران کسری فشار بر نقدینگی تحمیل شده است و چه در حالت با درآمدهای نفتی که به‌طور جاه‌طلبانه، تصمیم‌سازان با هدف رشد بالا به‌ صورت اورلپ، انبساطی عمل کرده‌اند که هم در سال‌های قبل و هم در سال‌های پس از انقلاب تکرار شده‌اند. دولت (حاکمیت) خود را متولی یکه‌تاز اقتصاد در تمامی مشکلات و در فرآیند رشد می‌داند، این خود بودجه را تورم‌زا تربیت کرده است. 

معضل بودجه‌های دولتی: یکی از چالش‌های مهم بودجه‌های سنواتی که در طول تاریخ تکرار شده است، معضل بودجه شرکت‌های دولتی است. در ایران بودجه شرکت‌های دولتی از بودجه خود دولت بیشتر بوده و نظارت دقیقی بر ابعاد و زوایای گوناگون آن نیست. عدم شفافیت در هزینه‌کرد شرکت‌های دولتی وجود دارد و این موضوع باعث شده تا بودجه از شفافیت و کارایی برخوردار نباشند. 

فقدان برنامه‌ریزی و هدف‌گذاری: در گشایش‌های ارزی در بودجه، گرایش به واردات کالاهای مصرفی بوده، تا کالاهای واسطه‌ای و سرمایه‌ای، و فناوری و انتقال تکنولوژی مناسب برای فرآیند توسعه اقتصادی. نهادهای عمومی شبه‌خصوصی، دارای درآمد و هزینه‌های بالایی هستند. اینها بودجه هیچ نظارتی منابع وسیعی از درآمدها و هزینه‌ها را در اختیار دارند و بنا به صلاحدید خود هزینه می‌کنند. این رویه در در چارچوب فرآیند توسعه و نه در مسیر تعریف برنامه‌ها قدم برمی‌دارند. 

مشکلات ساختاری بودجه: هرچند طی سال‌های متمادی، همواره از ضرورت اصلاح ساختار بودجه سخن گفته شده، اما ساختار کلی بودجه‌ها در ایران اشکالات اساسی دارد. در این خصوص به این موارد اشاره می‌شود: عدم تطابق بودجه مصوب با عملکرد، عدم شفافیت در هزینه‌کرد بودجه، عدم مدیریت بهینه دارایی‌ها و بدهی‌های دولت، نداشتن مبنای سیاست‌گذاری و استراتژیک برای بودجه، عدم تسلط مجلس بر بودجه‌ریز یعنی سازمان مدیریت که رییس آن از طرف رییس‌جمهور بدون دخالت مجلس تعیین می‌شود، مجری بودجه وزارت اقتصاد است و لذا بودجه‌ریز، سازمانی دیگر و مجری آن وزارتخانه‌ای دیگر است. 

وابستگی بودجه‌ها به نفت: وابستگی بالای بودجه‌های ایران در نفت یکی دیگر از مشکلات جدی بودجه‌ها در ایران است. سهم نفت در بودجه بالاست و سهم مالیات پایین؛ این گزاره، موجب می‌شود که دولت پاسخگو و توسعه‌مدار نباشد، ضمن اینکه درآمدهای مالیاتی پایدار هستند، اما درآمدهای نفتی ممکن است به دلیل تحریم‌ها، کاهش قیمت نفت و... کاهش پیدا کنند.