بررسی کلیات لایحه بودجه سال 1402 در بخش صنعت

مصطفی طاهری*| جهت‌گیری کلی لایحه بودجه سال 1402 در حمایت از تولید مشابه سال قبل بهره‌گیری از دو ابزار تامین منابع مالی و معافیت مالیاتی است. همچنین بررسی لایحه بودجه سال 1402 نشان از عدم تغییر رویکرد لایحه نسبت به سازمان‌های توسعه‌ای به‌عنوان یکی از نهادهای تسهیلگر فضای کسب‌ و کار بخش تولید است. از طرفی، لغو معافیت حقوق ورودی (از 4 به 1 درصد) که در سال گذشته به واردات کالاهای سرمایه‌ای و مواد اولیه صنعتی اعطا شد نیز یکی از تغییراتی است که نیاز است با دقت‌نظر بیشتری در خصوص آن بحث شود که در ادامه اهم نکات مدنظر در خصوص موارد پیش‌گفته ارائه می‌شود: 

1- مجوز به دولت برای اعطای معافیت مالیاتی به واحدهای تولیدی و دائمی کردن آن 

در لایحه بودجه 1402، به دولت اجازه داده شده است که به اشخاص حقوقی (شرکت‌ها)، برای حمایت از تولید و متناسب با شرایط اقتصادی، تا 7 درصد معافیت حقوق ورودی اعطا شده و مالیات آنها از 25 درصد موضوع ماده (105) قانون امور گمرکی به 18 درصد کاهش یابد. همچنین با توجه به اینکه حکم مذکور قرار است در قالب قانون دائمی قرار بگیرد، بررسی آثار و پیامدهای میان‌مدت و بلندمدت این حکم ضروری به نظر می‌رسد. درباره این ماده نکات زیر قابل ذکر است: 

اگرچه بند مذکور با هدف حمایت از تولید نگارش شده است اما ابهامات موجود در نگارش و به ویژه عبارت «متناسب با پیش‌بینی شرایط اقتصادی کشور» اختیارات سیاستگذاری را کاملا تابع تصمیمات سازمان مالیاتی و نه بنا بر مقتضیات سیاستگذاری صنعتی می‌سازد. علاوه بر این، درحالی که سیاستگذاری مالیاتی در دنیا معمولا با منطق مخالف چرخه‌ای صورت می‌گیرد. به این معنی که دولت در شرایط وقوع رکود اقتصادی با کاهش نرخ مالیاتی شرکت‌ها تلاش می‌کند تا خروج از رکود را تسریع کند، تاثیرپذیری کسر بودجه دولت در ایران از رکود (که معمولا براساس نوسان و سقوط درآمدهای نفتی رخ می‌دهد)، نرخ‌گذاری مالیاتی را در ایران دچار رویه‌ای موافق چرخه‌ای کرده و معمولا در دوره‌های رکود، دولت برای افزایش درآمدهای مالیاتی خود به افزایش نرخ‌های مالیاتی روی می‌آورد.

اگر چه در سال‌های اخیر بر افزایش و تنوع پایه‌های مالیاتی برای افزایش درآمد مالیاتی بدون ضربه به تولید بحث شده است، اما ابهام موجود در این بند، می‌تواند زمینه‌ای برای افزایش نرخ مالیات در دوره‌های رکود بوده و به جای حمایت از تولید، مانع آن شود. 

مساله بعدی اینکه تنظیم نرخ مالیات متفاوت یا یکسان برای رشته فعالیت‌های مختلف تولیدی می‌تواند آثار و پیامدهای متفاوتی داشته باشد. نرخ یکسان، قابلیت اجرایی آسان‌تری دارد اما نرخ متفاوت می‌تواند ابزار بهتری برای تشویق فعالیت‌های اولویت‌دار باشد. بنابراین جایگزینی میان سهولت اجرا و حمایت موثرتر در اینجا وجود دارد.

به نظر می‌رسد مجوز به دولت برای اعمال معافیت «تا 7 درصد» به معنی مجوز برای استفاده از نرخ‌گذاری متفاوت جهت تشویق فعالیت‌های اولویت‌دار باشد اما مرجع تنظیم مالیات برای «حمایت از تولید» مشخص نیست، عبارت کلی «دولت» مشخص نمی‌سازد که آیا وزارت صمت و سازمان برنامه‌ هم به عنوان دو سازمان متولی و مجری سیاست‌های صنعتی در تنظیم این سیاست‌های مالیاتی نقش خواهند داشت یا خیر؟ به نظر می‌رسد تصریح نحوه تنظیم سیاست‌ها (به‌طور مثال در قالب تصریح کمیته متولی اعطای معافیت مالیاتی) می‌تواند در تنظیم بهتر این سیاست موثر باشد. 

2- لغو معافیت حقوق ورودی (از 4 به 1 درصد) که در سال گذشته به واردات کالاهای سرمایه‌ای و مواد اولیه صنعتی اعطا شد

در سال گذشته، تغییر نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی از نرخ مرجع به نرخ ETS موجب فشار تورمی و اختلالاتی شد که از جمله پیامدهای آن، درخواست تولیدکنندگان از دولت برای لغو ماده (3) قانون جهش تولید دانش‌بنیان (مشمول حقوق گمرکی شدن واردات ماشین‌آلات خط تولید) را در پی داشت.

با توجه به اینکه از سال گذشته تاکنون نرخ ارز ETS افزایش یافته است، افزایش حقوق گمرکی پایه از 1 به 4 درصد در سال 1402 آثار و تبعات تورمی و رکودی در پی خواهد داشت. بنابراین اگرچه افزایش حقوق گمرکی می‌تواند موجب افزایش درآمدهای مالیاتی دولت و نیز حمایت از تولید داخل شود، اما با توجه به میزان وابستگی وارداتی متفاوت در رشته فعالیت‌های مختلف تولیدی و به تبع آثار تورمی و رکودی آن، این بند نیازمند بررسی دقیق‌تر (محاسبه آثار و پیامدهای آن) به تفکیک رشته فعالیت‌هاست.  

لذا این تغییر رویکرد با ملاحظه برخی رشته فعالیت‌ها که امکان ساخت داخل بالایی ندارند با ارایه لیستی که وزارت صمت تهیه و تدوین می‌کند باید مدنظر قرار بگیرد.

3- تغییر ساختار حمایت‌های مالی از تولید در قالب منابع تبصره 18 

در لایحه 1401 دولت کوشید تا با تغییر حمایت‌های تبصره 18 و ایجاد «صندوق عدالت و پیشرفت» به‌ جای «صندوق کارآفرینی امید» منابع این تبصره را صرف فعالیت‌های تولیدی کند. ابهاماتی که در زمینه حمایت از اشتغالزایی وجود داشت موجب شد تا تبصره لایحه دولت کنارگذاشته شده و قانون با مشابهت بسیار نسبت به قانون بودجه 1400 تصویب شود.

مطابق روال گذشته، سیاست لایحه بودجه سال1402در حمایت از بخش تولید بر منابع تبصره (18) متمرکز است که با هدف تکمیل طرح‌های تولیدی نیمه تمام و احیای واحدهای تولیدی راکد، بازسازی و نوسازی واحدهای تولیدی موجود، استفاده از ظرفیت‌های خالی بنگاه‌های تولید، تکمیل زنجیره ارزش تولید، با اولویت طرح‌های تولید دانش بنیان و پیشران و ایجاد اشتغال در مناطق مرزی (این اولویت در لایحه بودجه سال 1402 اضافه شده) تدوین شده است.

اهم نکات مرتبط با تبصره (18) لایحه بودجه سال 1402 به شرح زیر می‌تواند باشد: 

در این تبصره به «اولویت طرح‌های تولیدی دانش‌بنیان و پیشران» اشاره شده است اما مرجعی برای مشخص شدن این طرح‌ها مشخص نشده است. همچنین در بند ب تبصره، مبنای اعطای تسهیلات «پیشنهادهای دستگاه‌های اجرایی» (تا 30 درصد منابع جزء 1 و 2 بند الف)، «برنامه‌های حمایت از تولید و اشتغال در سطح استانی با محوریت شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان» (تا 70 درصد منابع قبلی، همچنین منابع جزء 5 و 6) ؛ کمک بلاعوض جهت انجام اقدامات نهادی و اجرای سیاست‌های فعال بازار کار (تا 10 درصد منابع جزء 1 بند الف)، «تامین زیرساخت‌های تولید و اشتغال در مناطق محروم کشور» (بخشی از منابع مالی جزء 1 بند الف)، «توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری» (با استفاده از منابع مالی جزء 5 بند الف و منابع صندوق توسعه ملی)، و «اشتغال جوانان» (منابع جزء 7 بند الف) می‌شود. این نوع تخصیص منابع، اولویت‌بندی متفاوتی با صدر این تبصره ایجاد می‌کند و در کل اولویت‌های این تبصره برای حمایت از تولید را بسیار گسترده و نسبتا غیرهدفمند می‌سازد. 

تغییر «صندوق کارآفرینی امید» به «صندوق عدالت و پیشرفت» می‌تواند با حفظ ساختار قبلی موجب تسریع در پرداخت منابع شود، همچنین محوریت این صندوق برای ارتباط با بانک‌های عامل و تصریح نظارت سایر سازمان‌ها مانند سازمان برنامه و مجلس بر تخصیص منابع و طرح‌ها می‌تواند اصابت این منابع به اهداف سیاستی را تصریح کند. 

در مقابل، هر چند میزان دقیق منابع تبصره (18) مشخص نیست ولی ارقام اعلام شده نسبت به سال گذشته کاهش یافته است؛ به‌طوریکه منابع از ردیف‌های مشخص شده در بودجه از 850 هزار میلیارد ریال به 310 هزار میلیارد ریال کاهش یافته است. منابع تسهیلات تکلیفی تبصره (16) با اندکی افزایش و از یک میلیون و 20 هزار میلیارد ریال در سال 1401 به یک میلیون و 50 هزار ریال به عنوان منابع تبصره (18) لحاظ شده است. منابع جدیدی از منابع تبصره (14) اختصاصی از سازمان هدفمندی نیز برای بخش تولید در نظر گرفته نشده است.

به ‌طور کلی تحقق منابعی که برای اعطای تسهیلات در این تبصره در نظر گرفته شده با ابهام روبرو است زیرا بسیاری از منابع از محل ردیف‌های متفرقه تامین خواهد شد و همچنین انتقال منابع بند «ب» تبصره 16 به این محل انجام شده که تحقق این منابع به سادگی ممکن نخواهد بود. بنابراین بزرگ‌ترین مانع تحقق اهداف این تبصره، به جز تعیین اهداف، ساز و کار اجرا (استقرار صندوق) و ارزیابی طرح‌ها، تحقق منابع مالی مورد نیز برای اعطای حمایت‌ها است. 

4- عدم تغییر رویکرد لایحه در خصوص سازمان‌های توسعه‌ای

سازمان‌های توسعه‌ای یکی از نهادهای تسهیلگر فضای کسب‌ و کار بخش تولید هستند که  بررسی لایحه بودجه سال 1402 حاکی از آن است که رویکرد این لایحه در قبال سازمان‌های توسعه‌ای، با قوانین بودجه سال‌های گذشته تفاوتی ندارد و منابعی که طبق قانون باید در اختیار آنها قرار بگیرد، به‌ صورت قطره‌چکانی در قالب تهاتر با سود سهام و مالیات پرداخت می‌شود.

شایان ذکر است در قوانین بودجه سنواتی گذشته و در لایحه بودجه سال 1402 (بند (و) تبصره (2)) به سازمان‌های توسعه‌ای اجازه داده می‌شود از محل منابع داخلی خود برای برای کمک به سرمایه‌گذاری در برنامه‌های تحقق رشد و تولید, صادرات کالا و خدمات, حمایت از ساخت داخل و طرح (پروژه) های توسعه‌ای توسط بخش‌های خصوصی و تعاونی به صورت وجوه اداره شده، کمک‌های فنی و اعتباری و پرداخت مابه‌التفاوت نرخ سود اختصاص دهند، لکن به دلیل محدودیت منابع داخلی سازمان‌های توسعه‌ای ناشی از عدم اجرای صحیح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی، سازمان‌های توسعه‌ای در مشارکت با بخش خصوصی از حیث تسهیل در تامین منابع سرمایه‌گذاری موفق نبوده‌اند. 

*نماینده مردم شریف زنجان و طارم در مجلس شورای اسلامی