اصلاح ساختاری بودجه فراموش شد؟

«در جلسه سه‌شنبه شب ستاد هماهنگی اقتصادی دولت به ریاست آیت‌الله دکتر سید ابراهیم رییسی، کلیات طرح دولت برای اصلاح ساختار بودجه کشور شامل رویکردها، شیوه برطرف کردن چالش‌های نظام بودجه‌ریزی و انجام نظارت دقیق مطرح و نظرات و پیشنهادها بررسی شد.» این بخشی از خبری است که از یکی از جلسات اخیر تیم اقتصادی دولت سیزدهم منتشر شد، جلسه‌ای که نشان می‌دهد که همچنان بحث بر سر اصلاحات ساختاری در بودجه به عنوان یک اولویت مهم در دستور کار تیم دولت قرار دارد. البته موضوع اصلاحات ساختاری بحث تازه‌ای نیست و تقریبا در تمامی دولت‌های ایران بارها به آن اشاره شده و یکی از اصلی‌ترین وعده‌هایی که دولت سیزدهم می‌داد نیز ورود به این مبحث بود. با این وجود اما با گذشت بیش از یک سال و نیم از آغاز به کار دولت جدید، هنوز مشخص نیست که این تاکید بر اصلاح ساختاری بودجه، در چه حوزه و زمانی خود را نشان خواهد داد. به عبارت دیگر تقریبا تمامی دستگاه‌های تصمیم‌گیر در اقتصاد ایران بر لزوم این اصلاحات تاکید دارند اما مشخص نیست مسوولیت اجرایی انجام آن را چه کسی بر عهده خواهد گرفت. دولت بزرگ ایران که موجب شده هر سال با افزایش قابل توجه هزینه‌ها، مجبور شود بودجه را نیز بزرگ‌تر کند، خود چالشی مهم در این چارچوب است. در واقع مدیران رده میانی دولت باید خود را آماده اصلاحاتی کنند که نتیجه آن کم‌تر کردن اختیارات آنها خواهد بود و به همین دلیل است که بسیاری از مقامات در سال‌های گذشته بارها بر این موضوع تاکید کرده‌اند که اصلاحات ساختاری در اقتصاد ایران حتی از سوی بخش‌هایی از بدنه دولت نیز مورد پذیرش قرار نگرفته و با مقاومت همراه می‌شود. سر و صدای فراوانی که در اجرای طرح مولدسازی شکل گرفته نیز تا حدی ریشه در این موضوع دارد. هرچند مخالفان معتقدند بحث دادن مصونیت قضایی به اعضای این کمیته در نهایت می‌تواند به عدم شفافیتی جدید در اقتصاد کشور دامن بزند اما موافقان نیز می‌گویند با توجه به همین مخالفت و مقاومت‌ها، عملا دولت چاره‌ای جز این نداشته که اختیاراتی به هیات مولدسازی بدهد که دیگر امکان توقف دستورات آن وجود نداشته باشد. جدای از تمام این بحث‌ها، فعلا بودجه سال آینده در اختیار مجلس است و به نظر می‌رسد لااقل بخش مهمی از خواسته‌ها برای اصلاحات ساختاری در آن به سال‌های بعد موکول شده، موضوعی که نمایندگان مجلس نیز بر آن تاکید دارند. رییس کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها تاکید کرد: اگر می‌خواهیم بودجه‌ای بنویسیم که بدون کسری عملیاتی شود، بایستی ساختار بودجه تغییر پیدا کرده و دست‌هایی که در طول سال بودجه را تغییر می‌دهند، قطع شود. محمدصالح جوکار با اشاره به ضرورت اصلاح ساختار بودجه سالانه، بیان کرد: مقام معظم رهبری در دیدار اخیری که با صنعت گران و کار آفرینان داشتند در حوزه ساختار بودجه نکاتی را مطرح کردند که هم برای مجلس و هم برای دولت قابل تامل است. ساختار بودجه فعلا غلط است. متاسفانه هنوز این ساختار غلط تغییری پیدا نکرده است. برخی از افراد از درون مجلس یا دولت در گزارش‌های خود اعلام می‌کنند که ساختار بودجه تغییر یافته است در حالی که اینگونه نیست. وی اظهار کرد: تا زمانی که این ساختار تغییر نکند مشکلات پابرجاست. همه دلشان می‌خواهد که ساختار بودجه را تغییر دهند اما این کار را انجام نمی‌دهند. در پیچ و خم این ساختار غلط بودجه واقعی بسته نمی‌شود. کسری بودجه نیز به همین علت است. هر استانی باید بودجه مستقل خود را داشته باشد. دست وزارتخانه‌ها از بودجه استان‌ها باید کوتاه شود. وزارتخانه‌های ما باید سبک شده و عمده کار به خود استان‌ها سپرده شود. نماینده مردم یزد در مجلس شورای اسلامی تصریح کرد: عملیات اجرایی پروژه‌ها و طرح‌ها باید به جامعه سپرده شود، اما امروز اینگونه نیست و بخشی از بودجه هدر می‌رود. از سوی دیگر هزینه برخی از دستگاه‌های دولتی بالا است و پروژه‌ها را گران اجرا می‌کنند. از طرف دیگر بهره وری نیز بسیار پایین است. این دو مولفه برای لایحه بودجه بسیار آزار‌دهنده است. ما تا جایی که می‌توانیم باید بخش خصوصی را فعال کرده و کار را به مردم واگذار کنیم. دولت باید نقش نظارت و راهبری را بر عهده داشته باشد. وی در ادامه تاکید کرد: تصدی‌گری دولت در این حوزه بسیار خطرناک بوده و می‌تواند عواقب بدی به دنبال داشته باشد. اگر بخواهیم واقعا بودجه را بدون کسری عملیاتی کنیم بایستی ساختار بودجه تغییر پیدا کرده و دست‌هایی که در طول سال بودجه را تغییر می‌دهند، قطع کنیم. باید اجازه داد تا بودجه به دست صاحبان اصلی خود برسد. بحث از خصوصی‌سازی در حالی مطرح شده که اتاق بازرگانی به عنوان پارلمان بخش خصوصی در هفته‌های گذشته هشدارهایی را درباره سرنوشت لایحه ارایه کرده و در این بین فشار مالیاتی بر فعالان اقتصادی بخش مهمی از این موضوع به شمار می‌رود. مرکز پژوهش‌های اتاق ایران در گزارشی به ارایه تصویر کلان از نظام ­های مالیات بر درآمد اشخاص (PIT) و بررسی تجربه کشورها پرداخته است. مالیات بر درآمد اشخاص حقیقی از منظر دستیابی به اهداف عدالت و بازتوزیع درآمدی، مهم‌ترین پایه مالیاتی در هر نظام مالیاتی است. به رغم آنکه در کشورهای پیشرفته بیش از ۳۴ درصد از درآمدهای مالیاتی به مالیات بر درآمد اشخاص حقیقی اختصاص یافته است، اما در ایران، یک روند ثابت حدود ۱۳ درصدی دارد. اندک بودن سهم مالیات بر درآمد اشخاص در ایران عمدتاً به دلیل کمبود آمار و اطلاعات مشاغل، عدم پیاده‌سازی نظام مالیات بر درآمد اشخاص و وجود معافیت‌های گسترده پایه‌های مالیاتی است که تداوم این روند می‌تواند به «تضعیف ادراک عدالت مالیاتی» و «تعمیق نابرابری» منجر گردد. این گزارش در پی بررسی چند مساله است: اول) چه اصولی در طراحی نظام مالیات بر درآمد اشخاص باید درنظر گرفته شود. دوم) مولفه ­ها و ویژگی ­های سه نوع نظام مالیات بر جمع درآمد چیست و سوم) کشورهای مجری چه نظامی را برگزیده­‌اند و آیا می‌­­توان یکسری قواعد کلی از رفتار مالیاتی در ۱۲۶ کشور مورد بررسی استخراج کرد؟ به‌طور کلی سه نوع نظام مالیات بر درآمد اشخاص در اکثر کشورها در حال پیاده‌سازی است: «نظام مالیات بر جمع درآمد»، «نظام مالیات بر درآمد دوگانه» و «نظام مالیات بر درآمد یکنواخت». انتخاب هر یک از این سه نوع مختلف، دلالت‌های متفاوتی بر عدالت و کارایی نظام مالیاتی خواهد داشت. تحت نظام مالیات بر جمع درآمد، بدهی مالیاتی تابعی از مجموع تمامی درآمدهای کسب شده است. در نسخه محض این نظام مالیاتی، اصل بر این است که مجموع درآمدها با نرخ‌های تصاعدی مشمول مالیات می‌شوند. این در حالی است که در نظام مالیات بر درآمد دوگانه، هریک از درآمدها طبق جدول مالیاتی مختص به آن درآمد، مشمول مالیات خواهند شد. در این نظام، درآمد به دو جزو «درآمد سرمایه» و «درآمد کار» تفکیک می‌‌شود و درآمد سرمایه در نرخی یکنواخت و درآمد کار در نرخ‌های ­تصاعدی مشمول مالیات می‌شوند. نرخ یکنواخت مالیات بر درآمد سرمایه غالبا با پایین‌ترین نرخ مالیات بر درآمد کار برابر است. در نظام مالیات بر درآمد یکنواخت نیز تمامی انواع درآمدها با نرخ مالیاتی یکنواخت مشمول مالیات می‌شوند، به عبارتی درآمد حاصل از کار و سرمایه با نرخ یکسانی مشمول مالیات می‌شوند.

 هر سه نظام مزایا و معایبی دارند که در این گزارش به تفصیل به آن پرداخته شده است. مالیات بر درآمد اشخاص همانند هر پایه مالیاتی دیگر بر رفتار اشخاص اثر می­‌گذارد و تصمیمات عرضه نیروی کار و پس‌انداز اشخاص را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد. بر اساس یافته ­های تجربی، وضع مالیات بر درآمد نیروی کار، هزینه کارایی قابل ملاحظه ­ای ندارد اما وضع مالیات بر درآمدهای سرمایه‌ای، ممکن است هزینه کارایی معنی‌داری به دلیل امکان خروج سرمایه به نظام اقتصادی تحمیل کند و در طول زمان تاثیرات نامطلوبی بر رشد اقتصادی بلندمدت کشور داشته باشد. از طرفی طرفداران نظام مالیات بر درآمد یکنواخت معتقدند که نظام مذکور بسیار ساده ­تر از دو نظام رقیب است. نسبت تشکیل سرمایه ثابت به تولید ناخالص داخلی به‌طور متوسط در کشورهای مجری نظام مالیات بر درآمد یکنواخت ۲۵.۱ درصد، در کشورهای با نظام مالیات بر درآمد دوگانه ۲۴.۱۵ درصد و در کشورهای مجری نظام مالیات بر مجموع درآمد ۱۹.۹ درصد بوده است. این بدان معناست که با ثبات سایر شرایط، اعمال نرخ­‌های مالیاتی پایین ­تر بر درآمدهای سرمایه­‌ای در کشورهای با نظام مالیات بر درآمد دوگانه، منجر به تجربه نسبت سرمایه­‌گذاری به تولید ناخالص داخلی بالاتری شده است. این چالش‌ها در حالی مطرح شده که هنوز مقامات دولتی حتی برنامه دقیقی درباره مالیات و حقوق در سال آینده ارایه نکرده‌اند. هرچند سازمان مالیاتی تاکید دارد که افزایش درآمد مالیاتی در سال آینده ممکن خواهد بود اما همچنان از بالا بودن میزان فرار مالیاتی در کشور می‌گوید. رییس سازمان امور مالیاتی کشور بیان کرد: یکی از راه‌های فرارهای مالیاتی مهم، شرکت‌های کاغذی و صوری است و این عمدتاً توسط کسانی که ذینفع اصلی هستند و می‌خواهند فعالیت خود را پنهان کنند بنا می‌شوند و به نام این اشخاص کسب و کار صورت می‌گیرد.تلاش کردیم با شیوه‌های مختلف شرکت‌های صوری و ذی‌نفعان اصلی را شناسایی کنیم، در مجموع طی سال‌های مختلف تاکنون ۷۰۰۰ شرکت صوری و در ماه‌های اخیر نیز ۱۰۰ شرکت دیگر شناسایی شده است. منظور افزود: یک شرکت صوری و کد فروش را در آذربایجان شرقی شناسایی کردیم که میزان فاکتورهای صوری صادره این شرکت بالغ‌بر ۵ هزار میلیارد تومان بود، یک شرکت مشابه در یزد هم که اقدام به تولید اعتبار مالیاتی کاذب می‌کرد با ۳ هزار میلیارد تومان اعتبار شناسایی و برخورد شده است. وی با اشاره به اینکه امیدواریم با اشراف اطلاعاتی نظام مالیاتی کشور به‌تدریج گریزگاه‌های فرار مالیاتی بسته شود، اذعان کرد: یکی دیگر از راه‌های جلوگیری از فرار مالیاتی شناسایی مودیان جدید است. رییس سازمان امور مالیاتی کشور خاطرنشان کرد: پارسال ۲ میلیون مودی جدید و از ابتدای امسال تاکنون یک میلیون نفر مودی جدید شناسایی شده است، در مجموع با هر شیوه‌ای فرار مالیاتی صورت گیرد شناسایی می‌شوند. از سوی دیگر در حالی که دولت‌ها تا هفته قبل از افزایش 20 درصدی حقوق می‌گفتند، حالا وزیر کار حرفی جدید مطرح کرده است. صولت مرتضوی درباره میزان افزایش حقوق در سال ۱۴۰۲ بیان کرد: حقوق کارمندان دولت به‌طور میانگین با ۲۵ درصد افزایش حقوق همراه خواهد بود. در خصوص افزایش حقوق کارگران هنوز تصمیمی گرفته نشده است چرا که این تصمیم باید به صورت سه‌جانبه از سوی نمایندگان دولت، نمایندگانِ کارفرمایان و نمایندگان کارگران اتخاذ شود. اکنون میزان افزایش حقوق کارگران در حال کارشناسی است. امیدواریم که به یک افزایش حقوق مطلوبی برسند. به این ترتیب نه تنها بحث اصلاحات ساختاری در بودجه‌نویسی فعلا سرنوشتی نامعلوم دارد که حتی به نظر می‌رسد، در زمینه سیاست‌های اجرایی ابتدایی نیز هنوز جمع‌بندی صورت نگرفته و این موضوع خود می‌تواند به چالشی در برنامه اقتصادی کشور در 1402 تبدیل شود.