ضعف منطق در اندازه دولت
مردوخی: باید منطق تفکیک و ادغام‌ها را پیدا کرد
مالکی: همواره به جای حل مساله، سراغ تغییر ساختارها رفته‌ایم
گروه اقتصاد کلان الهام آبایی
موضوع تفکیک در سطح سه وزارتخانه راه و شهرسازی، وزارت صنعت، معدن و تجارت و وزارت ورزش و جوانان این روزها مورد توجه قرار گرفته است. این موضوع گرچه در حال حاضر با ابهامات زیادی مواجه است اما یکی از مهم‌ترین گزینه‌های مطرح شده در جریان تفکیک وزارتخانه‌ها، جدا شدن بخش تجارت از وزارتخانه متبوع خود و ایجاد وزارتخانه مستقل بازرگانی است. این موضوع با شائبه‌های زیادی مواجه است. به این جهت که سال‌ها پیش در راستای کوچک‌سازی دولت و کاهش هزینه‌ها، وزارت بازرگانی و وزارت صنایع و معادن کنار هم قرار گرفتند و وزارتخانه واحد صنعت، معدن و تجارت را تشکیل دادند. یکی از توجیهات این ادغام روان‌سازی رابطه میان سه بخش صنعت، معدن و تجارت بود اما شاید عملکرد ضعیف این وزارتخانه، دولت را بر آن داشته تا بار دیگر به فکر تشکیل وزارت بازرگانی بیفتد.
در این زمینه کارشناسان بر این باورند که تفکر اولیه که ادغام‌ها را شکل داده، کوچک‌سازی بدنه دولت و کاهش هزینه‌ها بود که این امر به تنهایی نمی‌تواند منطق خوبی برای ادغام وزارتخانه‌ها باشد، چراکه گذر زمان هم نشان داد در جریان این ادغام‌ها نه تنها دولت کوچک‌تر نشد، بلکه هر ساله شاهد افزایش هزینه‌های جاری دولت هستیم که به معنی ناکامی در کاهش هزینه‌هاست.
در عین حال، کارشناسان بر این عقیده‌اند که تجربه ناکام تفکیک و ادغام‌های متوالی در گذر زمان حاکی از آن است که نظریه دولت در ایران وجود نداشته است. به این معنا که وظایف و مسوولیت‌های دولت به صورت شفاف تعریف نشده است تا براساس آن الزامات، مسیر و ساختارها تعریف شود. این شرایط سبب شده تا با مواجهه با مسائل گوناگون، به جای حل مساله درصدد تغییر ساختار باشیم.
بازشناسی دلایل منطقی تفکیک
در این زمینه بایزید مردوخی اقتصاددان، بر این باور است که تفکیک وزارتخانه‌ها باید دلایل قانع‌کننده‌یی داشته باشد و تفکیک و ادغام‌ها منطق دیگری جز کوچک یا بزرگ شدن دولت، کاهش یا افزایش هزینه‌ها دارد.
مردوخی در گفت‌وگو با «تعادل» با بیان اینکه در مورد وزارت صنعت، معدن و تجارت این ادغام بر پایه منطق صحیحی بود، اظهار کرد: «این سه بخش یک وزارتخانه واحد را تشکیل دادند و منطق این بود که بازرگانی و تجارت باید در خدمت توسعه صنعتی و معدنی کشور قرار گیرد. وقتی این سه بخش با هم باشند، منطقا فرض بر این است که به اولویت‌های صنعت و معدن در بخش بازرگانی اهمیت داده می‌شود. بنابراین، هماهنگی در سطح یک وزیر و یک وزارتخانه راحت‌تر صورت می‌گیرد.»
وی افزود: «حالا که صحبت این است که وزارت بازرگانی دوباره تشکیل شود، باید دلایل قانع‌کننده‌یی ارائه شود. جدا شدن یا ادغام این سه بخش نه به معنای کوچک کردن و نه به معنای بزرگ کردن دولت است، بلکه این تفکیک منطق دیگری را دنبال می‌کند و آن منطق بسیار مهم‌تر از مساله کوچک شدن یا بزرگ شدن است.»
این اقتصاددان با بیان اینکه ادغام و تفکیک‌ها به دلایل منطقی‌تری نیاز دارد، اظهار کرد: «در اینکه هزینه‌های جاری دولت ایران بسیار بالاست، تردیدی نیست. در مقایسه با کشورهای پیشرفته یا کشورهای در حال توسعه دنیا وضعیت ما تقریبا بدتر از همه جا است. دلیل این است که در بخش‌هایی بیش از یک وزارتخانه و سازمان داریم. به عنوان مثال در بخش‌های دفاعی و امنیتی چندگانگی در کشور وجود دارد که این چندگانگی حتما توجیهی داشته است. البته باید در مورد این توجیه صحبت شود که هنوز هم برقرار است یا خیر. اما اگر آن توجیه دیگر وجود ندارد، باید بعضی وزارتخانه‌ها متحد شوند. تنها به این بهانه که هزینه‌ها بالا و دولت بسیار بزرگ است نمی‌توان دست به ادغام یا تفکیک زد.»
این حجم از دستگاه‌ها هیچ توجیهی ندارد
مردوخی افزود: «امیدوار بودم که این موضوع در جریان برنامه ششم توسعه مطرح می‌شد و کوچک شدن یا به عبارت بهتر منطقی شدن اندازه دولت پیش‌بینی می‌شد. در حال حاضر در 31 استان برای هر وزارتخانه چندین دستگاه در مراکز استان‌ها داریم که این حجم از دستگاه‌ها هیچ توجیهی ندارد. بنابراین برای این وضعیت باید فکری کرد.»
وی با انتقاد از تمرکز امور در پایتخت اظهار کرد: «تمرکز در تهران به حدی کشنده است که فقط هزینه دارد و هیچ خاصیت دیگری ندارد. این هزینه آن‌قدر بالاست که اگر بین مراکز استانی و تهران سفر کنید، متوجه می‌شوید که تعداد قابل‌توجهی از مقامات، کارمندان، کارشناسان و... به سمت تهران به ماموریت می‌آیند که این امر هزینه‌های خود را در پی دارد. تنها یکی از این هزینه‌ها پولی است که بابت این رفت و آمدها پرداخت می‌شود. هزینه اصلی این است که وقتی مسوولان در راه هستند، در شهرستان‌ها هم دیگر کاری انجام نمی‌شود.»
وی افزود: «جز وزارت صنعت، معدن و تجارت جای دیگری را سراغ ندارم که موضوع تفکیک در مورد آن حتی قابل طرح باشد. البته به نظر می‌رسد بخش بازرگانی در صورتی که با صنعت و معدن همراه باشد توجیه دارد. اما باید دید در پس ایده این تفکیک چه منطق و استدلالی نهفته است.»
حاصل ادغام‌ها تنها جمع جبری است
در همین حال، محمدرضا مالکی معاون دفتر اجتماعی مرکز پژوهش‌های مجلس، با بررسی سابقه تفکیک و ادغام در وزارتخانه‌ها، اظهار کرد: «در سال 1390 به موجب الزام قانونی که در ماده 53 برنامه پنجم توسعه آمده بود، قانون‌گذار دولت را مکلف به کاهش تعداد وزارتخانه‌ها کرد. این تکلیفی بود که از سوی قانون‌گذار بر دوش دولت سوار شد و دولت موظف بود این کار را انجام دهد. شاید اگر این وزارتخانه‌ها را ادغام نمی‌کرد، وزارتخانه‌های دیگری را ادغام می‌کرد.»
مالکی در گفت‌وگو با «تعادل» با بیان اینکه مهم‌ترین بحثی که در تقلیل نقش و اندازه دولت همواره مطرح بوده تعداد وزارتخانه‌هاست، تصریح کرد: «در اصلاحات اداری سایر کشورها هم این موضوع مطرح است. البته اینکه تا چه حد این ادغام‌ها می‌تواند به کوچک‌سازی دولت در کشور کمک کند، همواره مورد بحث بوده است. متاسفانه روند ادغام و تفکیک‌ها در کشور به‌گونه‌یی است که وقتی ادغام انجام می‌دهیم، تنها یک جمع جبری صورت می‌گیرد و در عمل کاهشی مشاهده نمی‌شود. بنابراین همان تعداد نیروی انسانی و همان معاونت‌های سابق وجود خواهد داشت و کوچک‌سازی اتفاق نمی‌ا‌فتد.»
وی افزود: «قانون‌گذار، ادغام‌ها را در قالب اصلاحات اداری و با هدف کوچک کردن دولت مطرح کرد اما اینکه چقدر در این زمینه توفیق داشته، بحث‌برانگیز است. به طور کلی به نظر می‌رسد در ایران از محل این سیاست نتوانسته‌ایم دولت را کوچک کنیم.»
وی به آخرین تجربه ادغام در سه وزارتخانه در کشور اشاره کرد و افزود: «یکی از سه ادغامی که در سال 1390 انجام شد، وزارتخانه‌های رفاه، تعاون و کار بود. همیشه این بحث در مورد آنها مطرح بود که قرابت زیادی با هم دارند و می‌توانند در هم ادغام شوند. ادغام دیگر، وزارت صنایع و معادن و وزارت بازرگانی بود که این وزارتخانه‌ها از قدیم دستخوش تغییرات متعدد قرار گرفته‌اند و در پی ادغام و تفکیک‌های متعدد در طول تاریخ، در نهایت در سال 1390، وزارت صنعت، معدن و تجارت شکل گرفت.»
فقدان نظریه دولت
مالکی با بیان اینکه ادغام‌ها و تفکیک‌های پیاپی در طول تاریخ نشان می‌دهد که نظریه دولت در ایران وجود نداشته است، تصریح کرد: «به‌طور کلی وظایف و مسوولیت‌های دولت باید مشخص باشد. به تبع آن ساختار مناسب هم باید مشخص شود و در ادامه باید این موضوع تعیین شود که رویکرد دولت در برابر نقش و وظایفش چیست. در این صورت است که می‌توان گفت که آیا حوزه بازرگانی باید در کنار صنعت و معدن قرار بگیرد یا خیر و با چه منطقی باید این اقدام انجام شود.»
مالکی با بیان اینکه سوالات بی‌پاسخ متعددی در حوزه ادغام و تفکیک‌ها مطرح بوده است، اظهار کرد: «بدون اینکه به این سولات و ابهامات پاسخ دهیم، همواره درصدد هستیم که دولت را کوچک کنیم و کیفیت خدمات، نظارت و هماهنگی‌ها را افزایش دهیم. اما وقتی این میزان تغییرات مجدد را شاهد هستیم، به این معنا است که نتوانسته‌ایم اهداف اولیه را عملیاتی کنیم، یا حداقل درست هدفگذاری نکردیم یا راهکار مناسبی برای این موضوع پیدا نکرده‌ایم.»
مظلومیت ساختار و قانون
معاون دفتر اجتماعی مرکز پژوهش‌های مجلس افزود: «دو چیز در کشور ما بسیار مظلوم هستند. نخست ساختارها و دیگری قانون. هر مساله‌یی که در کشور وجود دارد همواره روی دوش این دو حوزه گذاشته‌ایم.
وقتی با کوچک‌ترین مساله‌یی مواجه می‌شویم، نخستین راهکاری که به ذهنمان می‌رسد تغییر ساختار، تغییر یا تصویب قانون است.»
وی به تفکیک سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و سازمان اداری و استخدامی در سال گذشته اشاره کرد و افزود: «در مورد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور هم شاهد بودیم که وقتی مساله حقوق‌های نجومی مطرح شد، دوباره سازمان اداری و استخدامی را احیا کردیم.
در حالی که شاید یکی از راهکارهایی که به عنوان جایگزین می‌توانستیم مطرح کنیم تغییر مسوول آن سازمان بود. می‌توانستیم رییس آن سازمان را عوض کنیم و فردی توانمندتر و مسوولتر را در راس امور قرار دهیم. در این صورت نیازی نبود که ساختار را تغییر دهیم.»
مالکی افزود: «ادبیات این حوزه نشان می‌دهد که سازمان اداری و استخدامی بهتر است در کنار سازمان برنامه و بودجه قرار بگیرد. به این علت که وقتی در نظام اداری صحبت می‌کنیم، اغلب بحث‌ها از جنس هزینه است بنابراین باید در کنار بخشی باشد که برنامه‌ریزی در آنجا مطرح است. وقتی این دو مقوله از هم جدا می‌شوند، دوباره با مشکل جدیدی مواجه می‌شویم.»
راهکار ادغام جواب نداده است
وی با بیان اینکه ساختارهای سازمانی یکی از عناصر سازمان هستند، اظهار کرد: «مولفه‌های زیادی در سازمان مطرح است که در خروجی سازمان تاثیرگذار هستند. در حال حاضر پس از ادغامی که صورت گرفت، به‌دلیل اینکه تغییری در این سازمان‌ها ایجاد نشده، دولت دوباره مساله تفکیک را مطرح کرده است. البته شاید تفکیک مجدد با مطالعه کافی صورت گرفته باشد. اما اگر این تصمیمات کاملا انتزاعی صورت گرفته باشد، رویکرد دچار اشکال است و هیچ بعید نیست که این ساختار در آینده دوباره دستخوش تغییر شود.»
مالکی با بیان اینکه باید به هزینه‌های این ادغام و تفکیک‌ها توجه داشته باشیم، افزود: «وقتی دو دستگاه را در هم ادغام می‌کنیم، دو سازمان با دو فرهنگ سازمانی متفاوت را کنار هم قرار می‌دهیم که قطعا هزینه‌هایی خواهد داشت. پس از مدتی دولت به این نتیجه می‌رسد که ادغام اشتباه بوده است. در این شرایط تغییرات ساختارهای فیزیکی را چه کسی پرداخت خواهد کرد؟»
وی افزود: «اگر رویکرد و هدف اصلی کوچک کردن اندازه دولت باشد، یکی از راهکارها ادغام است. ولی ادغام الزاماتی دارد و تا زمانی که رعایت نشود، تنها یک جمع جبری صورت می‌گیرد و هزینه‌ها به قوت خود باقی خواهد بود. روند بودجه کشور باید مورد بررسی قرار گیرد که آیا هزینه دستگاه‌ها کاهش پیدا کرده است یا خیر. اگر کاهشی رخ داده باشد، این کاهش باید در هزینه‌های جاری دولت نمود داشته باشد. این در حالی است که هر ساله شاهد افزایش هزینه‌های عمومی کشور هستیم. بنابراین می‌توان دریافت که راهکار ادغام جواب نداده است.»
بیکاری نمی‌گذارد ادغام صورت گیرد
وی با بیان اینکه عملا در جریان ادغام‌ها کاهش منابع انسانی صورت نگرفته است، تصریح کرد: «در کشوری که غالباً مشکل بیکاری وجود دارد، دولت نمی‌تواند کوچک‌سازی انجام دهد. یکی از مولفه‌های کوچک‌سازی کاهش نیروی انسانی است. آیا در کشوری که با معضل بیکاری مواجه است، دولت می‌تواند از طریق تعدیل نیروهای درون خود، نیروی انسانی را کاهش دهد؟ مسلماً خیر. بنابراین کاهش نیروی انسانی و به تبع آن کاهش هزینه صورت نمی‌گیرد.»
مالکی با اشاره به تفکر غالب کوچک‌سازی دولت در ادغام وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها، اظهار کرد: «با این وجود، به دلیل اینکه بسترهای فرهنگی و اقتصادی لازم در کشور وجود ندارد، این کوچک‌سازی صورت نمی‌گیرد. این در حالی است که اگر یک کشور بخش خصوصی قوی داشته باشد، نیروی انسانی که از بخش دولتی خارج می‌شود در بخش خصوصی مشغول به فعالیت می‌شود. بنابراین دولت با هجمه‌یی از سوی جامعه مواجه نمی‌شود و به راحتی می‌تواند دست به تعدیل منابع انسانی مازاد خود بزند.»
موضوع تفکیک وزارتخانه‌ها در آستانه دولت دوازدهم در حالی مطرح شده است که هنوز جزییاتی از منطق و ساختار این تفکیک در اختیار نیست. این تصمیم دست‌کم در مورد تفکیک وزارت صنعت، معدن و بازرگانی می‌تواند متاثر از حجم بالای این وزارتخانه و عملکرد ضعیف در هر سه بخش باشد. در شرایطی که دولت در نظر دارد با رشد صنعتی، به اقتصاد رنگ و بوی بهتری ببخشد هیچ بعید نیست که با تفکیک صنعت و معدن از بازرگانی به دنبال تمرکز بیشتر روی حوزه صنعت باشد. باید دید موضوع تفکیک از ایده تا اجرا چگونه مطرح خواهد شد و آیا در نهایت کارکرد بهتر این سه بخش را در پی خواهد داشت یا خیر.
