بار سنگین صندوق‌های بازنشستگی بر دوش دولت

گروه اقتصاد کلان

در این گزارش بر فشارهای مالی ناشی از نظام بازنشستگی روی دوش دولت تاکید شده اما نقطه تناقض موضوع، ساختار سخاوتمندانه نظام بازنشستگی ایران در عین فشارهای مالی است که از این ناحیه ایجاد شده است. در عین حال برنامه‌های گسترده بازنشستگی زودرس و نیز پرداختی مستمری به بازماندگان از دیگر مواردی است که وضعیت نظام بازنشستگی ایران را بحرانی‌تر می‌کند. در عین حال در ایران تفاوت میان آنچه بسیاری از بیمه‌شدگان می‌پردازند و آنچه از نظام بازنشستگی دریافت می‌کنند بسیار زیاد است که همین امر سبب شده تا منابع مالی ناپایدار باشند.

در این گزارش، بانک جهانی علاوه بر برشمردن مشکلات و چالش‌های متعدد موجود در نظام بازنشستگی ایران، توجه به 3 رویکرد عمده یا در حقیقت ملاحظات سیاستی برای اصلاح نظام بازنشستگی را مورد تاکید قرار داده که نخستین راهکار اصلاحات پارامتری برای کاهش نابرابری، اختلالات و فشارهای مالی است. در گام دوم توجه به سایر گزینه‌های توزیع مجدد همچون مستمری‌های اجتماعی قرار دارد و سومین پیشنهاد ادغام طرح‌های متعدد بازنشستگی است که می‌تواند راه‌حلی برای اصلاح نظام چند پاره کنونی باشد.

بنابر این گزارش نظام موجود بازنشستگی ایران به‌شدت چند پاره و مرکب از 18طرح بازنشستگی است. مطابق آخرین اطلاعات موجود 76‌درصد جمعیت شاغل در یکی از این طرح‌ها عضو هستند. دو تشکیلات بزرگ در این مجموعه عبارتند از: سازمان تامین اجتماعی که پوشش بیمه‌یی برای بخش خصوصی فراهم می‌آورد و صندوق بازنشستگی کشوری به طوری که این دو سازمان روی هم حدود 90‌درصد کل بیمه‌شدگان را شامل می‌شوند. درحالی که سازمان تامین اجتماعی 83‌درصد و صندوق بازنشستگی کشوری تنها 7.1‌درصد را تحت پوشش دارند ولی از نظر تعداد مستمری‌بگیران، صندوق بازنشستگی کشوری بیش از 28‌درصد کل مستمری‌بگیران را تحت پوشش دارد. سازمان بازنشستگی نیروهای مسلح و سازمان بازنشستگی روستاییان دو تشکیلات نسبتا بزرگ دیگر هستند که به ترتیب 6‌ درصد و 3.3‌درصد کل بیمه‌شدگان را تحت پوشش دارند. امروزه حدود 50‌ درصد جمعیت سالمند در ایران هیچ گونه مقرری بازنشستگی از جایی دریافت نمی‌کنند و باید به منابع دیگری مانند خانواده، کمک‌های اجتماعی و... متکی باشند.

 چالش‌های نظام بازنشستگی ایران

گروه بانک جهانی در گزارش خود آورده است که نظام بازنشستگی ایران درحال حاضر با چالش‌های گوناگونی مواجه است. جدا از چالش‌های مربوط به پوشش بیمه‌یی از جنبه‌های اداری به ویژه اصلاح مدیریت ذخایر خود نیز با چالش‌های مهمی روبه‌رو است. سیاست‌های فعلی سرمایه‌گذاری آنها پیچیده است و لزوما در جهت بیشترین منافع برای اعضای آنها نیست. مقررات سرمایه‌گذاری مناسبی وجود ندارد. نظام بازنشستگی ایران همچنین درحال حاضر به سبب چند پاره بودن که مانعی برای تحرک نیروی کاراست از نظر اقتصادی ناکار است.

این نظام دارای مختصات گوناگونی است که نابرابری‌ها را تشدید می‌کند. همچنین با وجود سخاوتی که در ساختار آن نهفته است به نظر می‌رسد که در عمل، کفایت حمایت بیمه‌یی یکی دیگر از چالش‌های پیش روی آن باشد. مستمری دریافتی توسط 77‌درصد بازنشستگان از سازمان تامین اجتماعی و 23‌درصد بازنشستگان از صندوق بازنشستگی کشوری زیر خط فقر قرار می‌گیرد.

بنا بر این گزارش، نظام بازنشستگی ایران همچنین به ‌شدت تحت فشار مالی قرار دارد. درآمد حاصل از بیمه‌شدگان، هزینه‌های آنان را تامین نمی‌کند. بازده سرمایه‌گذاری‌های آنها بسیار پایین و ذخایرشان رو به اتمام است. کسری بودجه طرح‌های بازنشستگی در مجموع در سال 1393 بالغ بر 42هزار و 530 میلیارد تومان(حدود 4‌درصد تولید ناخالص داخلی) بود.

نظام بازنشستگی در ایران درحال حاضر جدا از مشکلات ناشی از خصوصیت به ‌شدت سخاوتمندانه آن با مشکل متعارف تغییرات جمعیتی مواجه است که در آن «نسبت حمایت» به ‌شدت درحال کاهش است. این نظام بازنشستگی با مشکل بازده پایین سرمایه‌گذاری‌های خود نیز روبه‌روست. در نتیجه کسری بودجه این طرح‌ها به‌شدت درحال افزایش است. نگرانی عمده سیاست‌گذاران ایران درحال حاضر امکان تداوم مالی این طرح‌هاست چراکه به ‌شدت وابسته به بودجه کشور هستند(به ویژه صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان بازنشستگی نیروهای مسلح).

 سنگینی بار بازنشستگی روی دوش دولت

کمک دولت به صندوق بازنشستگی کشور و نیروهای مسلح از 2.8‌درصد بودجه دولت در سال 1384 به 14‌درصد درسال 1393 افزایش یافته و انتظار می‌رود که تا 7سال بعد به 28‌درصد برسد. کل کسری بودجه این سازمان‌ها در سال 1393 به 42530هزار و530 میلیارد تومان رسید. همبستگی بالایی در همه جای جهان میان هزینه‌های بازنشستگی و‌ درصد جمعیت بالای 65 سال وجود دارد. اما ایران در مقایسه با سایر کشورهای جهان که ‌درصد جمعیت سالمند مشابه ایران دارند، هزینه‌های بیشتری دارد.

این حقیقت، دلایل متعددی ازجمله سخاوتمندی اغلب طرح‌های بازنشستگی(به خصوص صندوق بازنشستگی کشور و برخی طرح‌های دیگر)، برنامه‌های گسترده بازنشستگی زودرس و نیز پرداختی مستمری به بازماندگان دارد. مزایای بازنشستگی تعهد شده در طرح‌های فعلی در ایران با نرخ‌های بیمه پرداختی و سن بازنشستگی تناسبی ندارد. درحالی که متعادل کردن متغیرها برای دستیابی به پایداری مالی کلی نظام نه کاری ساده و نه کاری بی‌ابهام است، اصلاحات بالقوه برای بهبود توازن میان حق بیمه‌ها و مستمری بازنشستگی شامل افزایش سن بازنشستگی که عکس‌العمل در برابر افزایش طول عمر است و تجدید نظر در نحوه محاسبه و شرایط احراز بازنشستگی به ویژه با توجه به مستمری سخاوتمندانه در مورد بازنشستگی‌های زودرس است.

 ناپایداری منابع مالی در نظام بازنشستگی ایران

گزارش «ناظر اقتصادی ایران» در ادامه چالش‌های صندوق‌های بازنشستگی می‌نویسد: ‌به‌طور کلی طرح‌های بازنشستگی در ایران مشمول عدم تعادل اساسی میان نرخ بیمه‌های دریافتی و مستمری‌های پرداختی به گرو‌ه‌های سنی گوناگون هستند. یک متغیر کلیدی مزایای پرداختی در این طرح‌ها ضریب افزایش سنواتی یعنی نسبت عواید پرداختی برای هر سالی است که بیمه‌پرداز حق بیمه پرداخته است. ضریب افزایش سنواتی بازنشستگی در ایران، در مقایسه با کشورهای اروپایی و اعضای سازمان همکاری و توسعه اقتصادی اروپا، سخاوتمندانه است.

در ایران تفاوت میان آنچه بسیاری از بیمه‌شدگان می‌پردازند و آنچه از نظام بازنشستگی دریافت می‌کنند، بسیار زیاد است و همین امر منجر به بروز مشکل عدم پایداری منابع مالی موجود شده است. علاوه بر مشکلات مربوط به پایداری منابع مالی، چالش‌های مربوط به ارائه خدمات و نیز چالش‌های مربوط به انباشت معوقات دولت به طرح‌های بازنشستگی و بهره‌های دیرکرد آن نکات مهمی هستند که باید مورد توجه قرار گیرند. معوقات دولت به صندوق‌های بازنشستگی از 100میلیارد ریال در سال 1380 به 700میلیارد ریال در سال 1391 افزایش یافته است. پرداخت سالانه دیون دولت در این دوره بین صفر و نزدیک به 250میلیارد ریال در نوسان بوده است.

 3 رویکرد عمده در اصلاح نظام بازنشستگی

کارشناسان بانک جهانی معتقدند، سیاست‌گذاران ایران باید در عین حالی که کمر به اصلاح نظام بازنشستگی می‌بندند، عموم مردم را از مشکلاتی که این نظام با آن مواجه است، آگاه کند و توضیح داده‌اند، این کار مستلزم این است که بحث و گفت‌وگو در محدوده‌یی بلندمدت برای روشن شدن مزایا و معایب هزینه‌های بالقوه اجتماعی و اقتصادی سیاست‌های فعلی با مزایای آتی صورت بگیرد. پیشنهاد می‌شود که سیاست‌گذاران در ایران، هنگام تعیین مسیر اصلاح نظام بازنشستگی به سه نکته توجه کنند و از خود بپرسند که بهترین شیوه عمل در سطح بین‌المللی کدام شیوه است. نخستین گزاره مهم اصلاحات پارامتری است که نابرابری، اختلالات و فشارهای مالی را تخفیف می‌بخشد. دومین موضوع توجه به سایر گزینه‌های توزیع مجدد، مانند مستمری‌های اجتماعی است و در نهایت ادغام طرح‌های متعدد بازنشستگی یا به عبارت بهتر، ادغام نظام چندپاره کنونی.

 چرایی ادغام در نظام چندپاره بازنشستگی

یکی از پیشنهاداتی که نویسندگان این گزارش برای برون‌رفت از بحران صندوق‌های بازنشستگی مطرح می‌کنند، موضوع ادغام طرح‌های بازنشستگی است. نگارندگان گزارش بانک جهانی معتقدند با توجه به بار مالی بسیاری از طرح‌های بازنشستگی کشوری و اثر آنها در کند کردن تحرک نیروی کار، استدلالی قوی پشت یک کاسه کردن طرح‌های ملی بازنشستگی برای در برگرفتن بخش‌های خصوصی و دولتی وجود دارد. به‌علاوه از نظر سیاست عمومی، هیچ منطق قابل قبولی برای تعدیل سطوح مختلف مصرف در طول عمر یک فرد یا تعبیه سن بازنشستگی متفاوت برای کارکنان بخش خصوصی و دولتی وجود ندارد. برای همین است که شماری از کشورها دست به اصلاحاتی زده‌اند تا طرح‌های بازنشستگی کشوری و ملی را در‌‌ هم ادغام کنند. استدلال‌های مربوط به حذف طرح‌های گوناگون و ادغام آنها هم این است که نخست دوگانگی موجب کندی تحرک نیروی کار می‌شود و تفاوت غیرقابل توجیه در مستمری میان بخش‌های خصوصی و دولتی را تشدید می‌کند. علاوه بر این دوگانگی، هزینه‌های اداری را بالا می‌برد، زیرا باعث دوباره‌کاری در ارائه خدماتی می‌شود که قبلا توسط طرح‌های بازنشستگی ملی ارائه شده است.

کارشناسان بانک جهانی اضافه کرده‌اند: مهم این است که اگر سیاست‌گذاران نتوانند به ادغام کامل نظام مبادرت ورزند، حداقل ساز و کاری تعبیه کنند که تحت آن امکان انتقال مزایای بازنشستگی میان طرح‌های مختلف فراهم باشد تا وقتی کارکنان از طرحی به طرح دیگر به ویژه وقتی از بخش خصوصی به بخش دولتی منتقل می‌شوند، زیانی متوجه آنها نشود.

انتقال از یک طرح به طرح دیگر رامی‌توان برای مثال با تمهید روش‌هایی برای محاسبه حقوق متعلقه به کارکنانی که از بخش خصوصی به بخش دولتی منتقل می‌شوند، ممکن کرد و حقوق آنان را در طرح جدید به رسمیت شناخت. از لحاظ مفهومی، این روش‌ها باید متضمن محاسبه ارزش حال حقوق مکتسبه در یک طرح که حاصل حق بیمه‌های پرداختی شخص است و احتساب آن در طرح جدید باشد. با این ‌حال، ادغام طرح‌ها نسبت به انتقال حقوق کارکنان از یک طرح به طرح دیگر اغلب توصیه می‌شود. بسیاری از کشورهایی که به ادغام طرح‌های مختلف بازنشستگی مبادرت کرده‌اند (به ویژه ادغام طرح‌های بخش خصوصی و دولتی) عموما تمام کارکنان فعلی را مشمول اصلاحات نکرده‌اند و آنها را تحت پوشش قواعد همان طرح قبلی در نظر گرفته‌اند. برخی کشورها همه کارکنان فعلی را هم مشمول اصلاحات دانسته‌اند (بعضا با قبول برخی حقوق و بعضا با پذیرش کل حقوق مکتسبه آنان) و معدودی از کشورها هم کارکنان را مخیر گذاشته‌اند که در طرح بمانند یا از طرح خارج شوند.

 وجوه دیگر اصلاح نظام بازنشستگی

برای اصلاح نظام بازنشستگی لازم است دیگر وجوه آن در ارتباط با ساختار نیروی کار، قوانین ومقررات و تعاریف به‌کار رفته، نیز مورد بازبینی قرارگیرند. مثلا جنبه‌هایی از نیروی کار که باید مورد توجه قرارگیرد عبارتند از مشارکت زنان در نیروی کار و به ویژه، تصحیح فرآیند تعریف مشاغل سخت و زیان‌آور. تا همین اواخر به دلایل سیاسی، بسیاری از مشاغل معمولی جزو مشاغل سخت و زیان‌آور قلمداد می‌شدند تا بازنشستگی زودرس در آنها میسر باشد. پرداخت این مستمری‌های زودرس شکاف میان طول عمر و سن موثر بازنشستگی را به‌شدت افزایش داده است.

تجارب بین‌المللی به‌وضوح نشان می‌دهند که راه‌حل آسانی برای اصلاح نظام‌های بازنشستگی وجود ندارد. یک الگوی ساده اصلاح نظام بازنشستگی را نمی‌توان برای همه کشورها به‌طور یکسان به کاربرد. ولی اصول مشخصی وجود دارند مبتنی بر بهترین شیوه‌های عمل بین‌المللی که می‌توانند به عنوان اصل راهنما برای سیاست‌گذاران در ایران که تلاش می‌کنند راه‌حل‌هایی مناسب فرهنگ، نظام سیاسی، اقتصادی و ساختار بازار کار کشور بیابند، مورد توجه باشند. این اصول در مجموع و با دقت باید مورد توجه قرار گیرند. آثار مالی، رفاهی و رفتاری انواع بالقوه اصلاح نظام بازنشستگی نیز باید به دقت در نظر گرفته شده و به صورت کمی درآید.