تشتت آرای قانونگذاران در حمایت از تولید
گروه اقتصاد کلان
نتایج یک پژوهش اقتصادی نشان می‌دهد، حمایت از بخش تولید در طول برنامه‌های 6 گانه توسعه با تشتت آرا در سیاست‌گذاران، نبود یک نگرش منظم و واحد درخصوص راهکارهای رشد تولید داخلی، فقدان وجود یک استراتژی مشخص توسعه صنعتی، عدم وجود یک نهاد مرکزی مدیریت‌کننده و تعیین‌کننده نوع حمایت‌ها همراه بوده است. کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با به‌کارگیری روش تحلیل محتوا تلاش کرده‌اند با جست‌وجوی کلیدواژه‌های مرتبط با مفهوم «حمایت از تولید» مستخرج از متن قوانین برنامه اول تا ششم توسعه تصویری کلی از رویکردها و ابزارهای حمایتی قانون‌گذار از تولید در کشور در دوره زمانی این مطالعه (1368 تا 1399) ترسیم کنند.
به گزارش«تعادل» بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی تحت عنوان«الگوی راهبردی حمایت از تولید» آورده است: گزافه نیست اگر بگوییم دغدغه اصلی این روزهای سیاست‌گذاران و قانونگذاران کشور حمایت از تولید ملی است. تقریبا این اجماع شکل گرفته است که با تقویت تولید رقابت‌پذیر و دانش‌بنیان می‌توان شاخص‌های اقتصادی به ویژه اشتغال را بهبود بخشید و اقتصاد کشور را در مقابل شوک‌های داخلی و خارجی مصون داشت. در این پژوهش پس از استخراج مواد معطوف به حمایت از تولید در قوانین برنامه‌های توسعه اول تا ششم، تلاش شده اولا نوع حمایت از تولید توسط قانون‌گذار در قوانین برنامه توسعه و ثانیا کمیت هر یک از انواع حمایت‌ها روشن شود.
این نهاد انواع حمایت‌ها از تولید را به 20 گونه دسته‌بندی کرده است که عبارتند از: ارزی، بیمه‌یی، تامین مالی، ترجیحی، تشکیلاتی، تضمین خرید محصولات، تعرفه‌یی، دسترسی به بازار، دیپلماتیک، رسانه‌یی-تبلیغاتی، رقابت و تسهیل ورود، زیرساختی، فنی و آموزشی، قضایی، کلی، مالکیت معنوی، مالیاتی، مقرراتی، منطقه‌یی و ارائه نهاده‌ها، یافته‌های این پژوهش حاکی از آن است که از مجموع 872 ماده قوانین توسعه اول تا ششم 160ماده(حدود یک‌پنجم؛ 18درصد) به حمایت از تولید اختصاص داده شده است. بیشترین مواد حمایت از تولید در قانون برنامه چهارم توسعه(25درصد) و کمترین این نوع حمایت در قانون برنامه اول(15درصد) مقرر شده است.
علاوه بر این 358 حکم مربوط به حمایت از تولید در انواع 20گانه در 6 قانون برنامه توسعه وجود دارد. بیشترین احکام حمایت از تولید در قانون برنامه چهارم توسعه(98حکم) و کمترین احکام با هدف مورد بحث در قانون برنامه اول توسعه(11حکم) مقرر شده است.
بیشترین نوع حمایت، حمایت از طریق تامین مالی(در مجموع 79حکم؛ 22درصد) و کمترین نوع حمایت، حمایت دسترسی به بازار(در مجموع 2حکم؛ 1درصد) بوده است. بدین‌ترتیب به لحاظ کمی، قانونگذاران در برنامه‌های 6 گانه حدود یک‌پنجم از احکام حمایت از تولید را به تامین مالی به ویژه از طریق تسهیلات بانکی به تولید اختصاص داده‌اند. در بخش پایانی گزارش، حمایت از تولید از حیث بخشی مورد توجه قرار گرفته است. این حمایت‌ها به 10بخش انرژی، حمل‌ونقل، ساختمان و مسکن، سایر خدمات، صادرات غیرنفتی، صنعت، چند بخشی، فنی و مهندسی، کشاورزی و معدن تفکیک شده است. بررسی صورت گرفته، نشان می‌دهد در مجموع قانون‌گذار در 6 قانون برنامه توسعه در 183حکم از بخش یا بخش‌هایی خاص(106حکم) همچنین بخش‌های متعدد(چندبخشی)(77حکم) حمایت کرده است. طبق بررسی صورت گرفته بیشترین حمایت موردی درخصوص بخش کشاورزی (27حکم؛ 15درصد) و کمترین حمایت موردی درخصوص بخش ساختمان و مسکن(6 حکم؛ 3درصد) صورت گرفته است اما مجموعا در 6 قانون برنامه توسعه بیشترین مواد از بخش‌هایی متعدد نه یک بخش خاص حمایت کرده‌اند(مجموعا 77حکم؛ 42درصد).
در ادامه این گزارش آمده است: برای آنکه مشخص شود که حمایت‌های اعمال شده تا چه اندازه اهداف مد نظر را پوشش داده است قطعا نیازمند بررسی گزارش‌های ارزیابی عملکرد مفاد برنامه‌های توسعه هستیم که در این گزارش بدان پرداخته نشده است. همچنین شایان ذکر است از آنجا که براساس اغلب گزارش‌های نظارتی، تحقق و عملکرد قوانین برنامه‌های توسعه اندک بوده است، می‌توان نتیجه گرفت، تعداد مواد بیشتر هر قانون برنامه توسعه نسبت به قانون برنامه توسعه دیگر به معنای حمایت واقعی بیشتر از تولید در دوره آن قانون برنامه نیست. نکته دیگر اینکه گاهی افزایش حجم احکام حمایت از تولید در یک قانون برنامه توسعه ناشی از عدم اجرای مفاد حمایتی در قانون برنامه توسعه پیشین است؛ بنابراین موارد مکرر و مشابه می‌تواند بیانگر ناکارایی عملکرد نظام قانون‌گذاری و نظام حقوقی در این باره نیز تلقی شود.
با توجه به نکات مطرح شده، می‌توان چنین نتیجه گرفت که صرف تصویب انبوه قوانین و مقررات برای حمایت از تولید کافی نیست بلکه باید بستر و زمینه اجرای عادلانه و بی‌طرفانه این قوانین را نیز در نظر گرفت تا به نتیجه مطلوب و مد نظر قانون‌گذار دست یافت. به عبارت دیگر وجود قوانین برای هدفی خاص ـ در اینجا حمایت از تولید ملی ـ صرفا بخشی از منظومه ضروری برای تحقق حاکمیت قانون است؛ حاکمیت قانون همچنین مستلزم اجرای برابر و بی‌طرفانه قوانین است.
با توجه به نتایج به دست آمده این گزارش، اکنون سوال مهم این است که آیا راهبردهای انتخابی قانون‌گذار در برنامه‌های توسعه در حمایت‌های خاص از تولید در بخش‌های خاص به تحقق آن اهداف منجر شده است یا خیر. برای مثال یکی از سوالات قابل طرح آن است با وجود اینکه براساس این پژوهش حدود یک‌پنجم از احکام حمایت از تولید به تامین مالی به ویژه از طریق تسهیلات بانکی به تولید اختصاص داده شده چرا همچنان بدترین مولفه در نظرسنجی پایش محیط کسب‌وکار، مولفه «مشکل دریافت تسهیلات از بانک‌ها» است؟
در ادامه این گزارش آمده است: از آنجا که براساس اغلب گزارش‌های نظارتی، تحقق و عملکرد قوانین برنامه‌های توسعه اندک بوده است، می‌توان نتیجه گرفت تعداد مواد بیشتر هر قانون برنامه توسعه نسبت به قانون برنامه توسعه دیگر به معنای حمایت واقعی بیشتر از تولید در دوره آن قانون برنامه نیست.
نکته دیگر اینکه گاهی افزایش حجم احکام حمایت از تولید در یک قانون برنامه توسعه ناشی از عدم اجرای مفاد حمایتی در قانون برنامه توسعه پیشین است؛ بنابراین موارد مکرر و مشابه می‌تواند بیانگر ناکارایی عملکرد نظام قانون‌گذاری و نظام حقوقی در این باره نیز تلقی شود. نکته دیگر اینکه براساس یافته‌های این پژوهش از مجموع 183حکم حمایتی بخشی در 6 قانون برنامه توسعه، 77حکم(42درصد) به حمایت‌های «چند بخشی»(بخش‌های متعدد) اختصاص داشته است.
با توجه به اینکه هر یک از بخش‌های اقتصادی در ایران با مشکلات خاصی مواجه‌اند، سهم بالای حمایت‌های چند بخشی، رویکردی غیراثربخش و صرفا برای رفع تکلیف سیاست‌گذار تلقی شده و الزام است از اتخاذ چنین رویکردی پرهیز شود. با در نظر گرفتن ملاحظات پیش‌گفته آنچه در این تحقیق بدان دست یافته‌ایم، انواع حمایت‌های 20گانه از تولید، توزیع و فراوانی آنها در بخش‌های اقتصادی و رویکردهای قوانین برنامه توسعه درخصوص هر کدام از آنها بوده است. به نظر می‌رسد، نوع حمایت‌ها و بخش‌های حمایت شده در هر قانون برنامه، نشان‌دهنده وجود تشتت آرا در سیاست‌گذاران، نبود یک نگرش منظم و واحد درخصوص راهکارهای رشد تولید داخلی، فقدان وجود یک استراتژی مشخص توسعه صنعتی، عدم وجود یک نهاد مرکزی مدیریت‌کننده و تعیین‌کننده نوع حمایت‌ها و موارد دیگر است.
