محتوای طرح نمایندگان مغایر قانون اساسی است

گروه اقتصادکلان|

در روزهای تعیین کابینه و تفکیک وزارتخانه‌ها از سوی دولت، تعدادی از نمایندگان مجلس پیشنهاد کردند که سازمان برنامه و بودجه به وزارت برنامه و بودجه تبدیل شود؛ پیشنهادی که امکان آن از سوی محمدباقر نوبخت رییس سازمان برنامه و بودجه نشدنی اعلام شد و برخی کارشناسان نسبت به آن واکنش نشان دادند. استدلال نمایندگان طراح این پیشنهاد این بود که مجلس هیچ‌گونه نظارتی بر سازمان ندارد و به‌همین دلیل هر سال شاهد تبعیض بودجه بوده‌ایم، سازمان برخی احکام بودجه را اجرا نمی‌کند و جداول بودجه را بر اساس دیدگاه شخصی یا سیاسی اجرا می‌کند. بنابراین با تغییر تشکیلات برنامه و بودجه از سازمان زیرنظر رییس‌جمهور به وزارتخانه قصد نظارت دقیق‌تر بر آن را دارند. اما این استدلال مورد قبول بازوی پژوهشی قوه مقننه نیز قرار نگرفته و کارشناسان آن در اظهارنظری کارشناسی این پیشنهاد را مغایر با قانون اساسی اعلام کرده‌اند.

به گزارش «تعادل»، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با بررسی تاریخچه و چندوچون طرح تبدیل سازمان برنامه و بودجه را به وزارتخانه آورده‌اند: همزمان با تصویب برنامه‌های عمرانی در قبل از انقلاب «سازمان برنامه» نیز ایجاد شد. با تصویب قانون برنامه و بودجه در اسفندماه 1351 سازمان برنامه وقت به دلیل انتقال وظیفه تهیه و تدوین امور بودجه به آن سازمان به «سازمان برنامه و بودجه» تغییر نام یافت. در تاریخ ۲۷ دی‌ماه 13۶3، سازمان برنامه و بودجه به وزارت برنامه و بودجه تغییر وضعیت داد. با اصلاح قانون اساسی کشور در سال 13۶8 و در اجرای اصل یکصدوبیست‌وششم قانون اساسی مسوولیت امور اداری و استخدامی کشور و امور برنامه و بودجه به رییس‌جمهور محول شد. بنابراین وزارت برنامه و بودجه مجددا به سازمان برنامه و بودجه تغییر عنوان داد. در مقطع زمانی 13۶8-13۶3 وزارت برنامه و بودجه وجود داشت که زیرنظر وزیر فعالیت می‌کرد، اما قبل و بعد از این مقطع زمانی تحت عنوان سازمان برنامه و بودجه و در مقاطعی «سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی» یا «معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور» فعالیت می‌کرده است که در هر حالت زیرنظر نخست‌وزیر یا رییس‌جمهور بوده است. با بازنگری در قانون اساسی کشور در سال 13۶8 وزارت برنامه و بودجه به سازمان برنامه و بودجه تغییر وضعیت داد. تا قبل از این اصلاحیه (به‌خصوص بعد از انقلاب) بین دولت و مجلس کشمکش بوده است. مجلس مصر بوده به اینکه تشکیلات برنامه و بودجه به شکل وزارت باشد، شوراى نگهبان هم موافق این نظر بوده است، اما نخست‌وزیر مصر بوده به اینکه این تشکیلات در دست نخست‌وزیر یا رییس‌جمهور باشد. اما با صحبت‌ها و استدلال‌های موافق و مخالف، اصل یکصدوبیست‌وششم قانون اساسی مصوب شد که براساس آن امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور مستقیما

بر عهده رییس‌جمهور گذاشته شد و چنانچه از مشروح مذاکرات بازنگری اصول قانون اساسی برمی‌آید، مراد از واگذاری امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور به رییس‌جمهور تبدیل شکل سازمانی آن نیز بوده است، یعنی تبدیل آن از وزارتخانه به سازمانی ذیل شخص رییس‌جمهور. بعدا شورای نگهبان نیز در تفسیر این اصل از قانون اساسی و در مواجهه با طرح‌های نمایندگان همین وجه از موضوع را تایید کرده است. به عنوان مثال رییس‌جمهور وقت در تاریخ 18/۲/138۶ تقاضای اظهارنظر تفسیری درباره «اصل یکصدوبیست‌وششم قانون اساسی» با سوالات محوری زیر می‌کند: آیا 1- الزام رییس‌جمهور به اینکه امور مزبور را صرفا از طریق تشکیلات و سازمان خاصی انجام دهد. ۲ - سازمان خاصی بدون تفویض اختیار از سوی رییس‌جمهور متصدی امور مزبور شود. 3-موظف کردن رییس‌جمهور به اینکه تشکیلات اداری و اجرایی کشور را غیر از موارد مصرح در اصول یکصدوسی‌وسوم و یکصدوسی‌وهشتم قانون اساسی، تنها از طریق قانون سازماندهی کند، مغایر اصل یکصدوبیست‌وششم قانون اساسی شناخته نمی‌شود؟ و آیا همه اینها از سرعت در کارها و تصمیم‌گیری‌ها نمی‌کاهد؟

نظر شورای نگهبان در پاسخ به استفسار رییس‌جمهور طی نظریه تفسیری شماره ۲11۷3/30/8۶ مورخ ۲5/۲/138۶ چنین بوده است: «تفویض مسوولیت امور مذکور در اصل یکصدوبیست‌وششم قانون اساسی به سازمان خاصی بدون تفویض اختیار از سوی رییس‌جمهور مغایر اصل مذکور است، ولی الزام رییس‌جمهور به اجرای آن امور از طریق تشکیلات خاص قانونی مانع ندارد.»

از نظر کارشناسان مرکز پژوهش‌ها مجلس برخی مشکلات گفته شده در مقدمه توجیهی نمایندگان طراح به مشکلات نظام بودجه‌ریزی کشور بر می‌گردد. به عنوان مثال وجود احکام بودجه‌یی (تبصره‌ها) در قانون بودجه با منطق بودجه‌ریزی و اصول قانون‌نویسی مغایر است، یا تهیه و تصویب بودجه با ارقامی غیرواقعی به معنای اجرا نشدن بودجه و عمل نشدن به وعده‌های دولت و مجلس است، یا دادن ابزاری مانند ابزار تخصیص به سازمان معنایی جز بی‌اثر کردن مصوبات مجلس ندارد، زیرا نمایندگان و دستگاه‌ها تا آخر سال بودجه‌یی باید برای دریافت اعتبارات خود دنبال سازمان بدوند که البته با تشکیل وزارتخانه نیز این مشکل پابرجا می‌ماند و موارد دیگر. بنابراین مشکلات نظام بودجه‌ریزی تنها از طریق وضع قوانین مناسب، تهیه بودجه واقعی، ایجاد رویه‌های حقوقی یا عرفی پذیرفته شده و منطقی و ایجاد سازوکارهای قانونی و اجرایی مناسب امکان‌پذیر است. اما برخی دیگر از مسائل ناشی از این واقعیت است که قانون اساسی مسوول تعیین اولویت‌ها و تخصیص اعتبار به دستگاه‌ها را شخص رییس‌جمهور اعلام کرده است، بنابراین نمایندگان مجلس باید به این موضوع تمکین کنند. در ادامه این گزارش آمده است: بنابراین با توجه به مشروح مذاکرات شوراى بازنگرى قانون اساسى، اصل یکصدوبیست‌وششم قانون اساسی و تفاسیر شورای نگهبان از اصل مزبور تفویض اختیار با سازمان خاص بدون اذن رییس‌جمهور خلاف قانون اساسی است، اما مجلس برای انجام این وظایف می‌تواند قانون وضع کند. بنابراین طرح پیشنهادی مغایر قانون اساسی است.

برخی مشکلات ناشی از مشکلات نظام بودجه‌ریزی است و نمی‌توان با تغییر شکل سازمانی دستگاه مسوول آنها را حل کرد. حل این مشکلات به برخی اصلاحات ساختاری، تهیه و اصلاح قوانین مربوط به ساختار و محتوی بودجه و ایجاد سازوکارهای قانونی و اجرایی مناسب نیازمند است.