مهار لویاتان بودجه
بهاره مهاجری
معاون سردبیر
بودجه‌ریزی نوین در اقتصاد ایران تاریخی تقریبا 100ساله دارد و بی‌شک از دستاوردهای مهم دوران مشروطه است که کمتر به آن اشاره می‌شود. در سال 1290 نخستین‌بار «مورگان شوستر» که به عنوان خزانه‌دار کل به استخدام دولت ایران در آمده بود، بحث لزوم ایجاد بودجه به روش‌های جدید و نظم بخشیدن به ساختار مالی ایران را مطرح کرد. هرچند که عمر کوتاه حضور شوستر در ایران باعث شد که این کار در زمان وی ابتر بماند، اما یک دهه بعد با حمایت‌های احمد قوام و دانش آرتور میلسپو عملا بودجه‌ریزی در ایران از روش سنتی به روشی نسبتا مدرن تغییر یافت. با این وجود خشتی که حدود 100سال قبل بنا نهاده شد، مشکلاتی داشت که در طول این مدت خود را نشان داد و هنوز هم اقتصاد ایران گرفتار تبعات آن است. در سال 1384 و در مقطع تغییر دولت اصلاحات به دولت احمدی‌نژاد، کتابی در زیرمجموعه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی وقت منتشر شد که تحت شرایط سیاسی آن زمان، چندان مورد توجه قرار نگرفت؛ هر چند این کتاب به سرعت جمع‌آوری شد با اینکه می‌توانست کلیدی به دست دانشجویان و پژوهشگران اقتصادی بدهد که چگونه رانت‌خواری در بودجه‌های سنواتی کشور شکل قانونی به خود می‌گیرد: کتاب «اقتصاد رانت‌جویی» که محمد خضری آن را نوشته بود، به سرعت نظر برخی کارشناسان را جلب کرد، به ویژه این اتفاق در زمانی که دولت احمدی‌نژاد بودجه سال 1385 را تقدیم مجلس می‌کرد، محل تامل بود. رویکرد بودجه سال 1385 به‌طور ویژه‌یی قابل ملاحظه بود. برخی دستگاه‌های غیردولتی از بودجه‌ریزی یا کنار گذاشته شده بودند یا آنکه سهم آنها کاهش یافته بود. این همان نکته‌یی بود که خضری در کتاب خود بر آن تاکید داشت؛ چه آنکه بودجه‌ریزی در کشوری مانند ایران همواره محل چالش بوده است، چالشی که ریشه آن به «رانت»ی برمی‌گردد که دولت توزیع می‌کند و متاسفانه به شکل قانون درمی‌آید.
برای مثال در سال 1380 ردیفی در کمک‌های بودجه‌یی قانون بودجه تحت عنوان «مرکز گفت‌وگوی تمدن‌ها» باز شود که با اتمام دوره دولت اصلاحات این ردیف بسته و ردیف‌های دیگری مثل «بنیاد مولانا» و... باز شد که البته این ردیف بودجه‌یی نیز با رفتن احمدی‌نژاد حذف شد. اینکه چقدر از محل بودجه رانت توزیع شده، محاسبه دشواری است، اما خضری در کتاب مذکور، با محاسبه‌یی از «کل رانت‌جویی در بودجه‌ریزی دولتی» و «کل اتلاف اجتماعی ناشی از رانت‌جویی در بودجه‌ریزی دولتی» که بین سال‌های 1375 تا 1383 حساب کرده، نشان می‌دهد در این سال‌ها بین 34هزارم درصد تا 22صدم درصد کل رانت‌جویی در بودجه‌ریزی دولتی بوده است که در خصوص کل اتلاف اجتماعی ناشی از رانت‌جویی در بودجه‌ریزی دولتی 86ده‌هزارم درصد تا 12هزارم درصد تولید ناخالص داخلی بوده است. اگر این محاسبه برای سال‌های 1384 به بعد صورت گیرد، قطعا رقمی بیش از اینها خواهد بود. رانت‌های بودجه‌یی البته تنها به دستگاه‌های غیردولتی مانند مرکز گفت‌وگوی تمدن‌ها یا بنیاد مولانا محدود نمی‌شود، حتی دستگاه‌های دولتی رانت‌های خاص خود را دارند که با بودجه برمبنای عملکرد هم می‌توانند از این رانت استفاده کنند. به‌طور مثال در دهه 1380 سازمان صداوسیما همایشی را تحت عنوان «چهره‌های ماندگار» برگزار می‌کرد که به گفته خضری دولت منابع زیادی را بابت این امر اختصاص می‌داد. در این حال، اگر بودجه بر مبنای عملکرد هم گذاشته شود، بودجه آن تخصیص داده می‌شود. یا آنکه مرسوم بوده و هست که بودجه جاری دستگاه‌ها براساس شمار کارکنان، تعداد خودرو، مساحت ساختمان‌ها و نوع تجهیزات و عواملی از این قبیل تعیین شود، از این‌رو با توجه به رجحان مدیران (که خواهان بودجه بیشتری هستند)، تمایل براین است که تعداد کارکنان یا خودروها یا ساختمان‌ها را زیاد کنند یا آنکه اگر نیازی هم به بودجه نداشته باشند، می‌خواهند به لطایف‌الحیلی بودجه خود را تا آخر سال هزینه کنند زیرا در کشور اصل نانوشته‌یی وجود دارد که بازگشت اعتبار تخصیص‌یافته به معنای مدیریت ناکارآمد است. با این توصیف، رانت‌های بودجه‌یی از این زاویه قابل بررسی است: به صورت کلی زمانی که بودجه قرار است کارکرد توسعه‌یی داشته باشد، طبیعی خواهد بود که بعضی بخش‌ها نه براساس پتانسیل و کارایی بلکه بنا به عوامل دیگری امتیاز کسب کنند. این مورد بارها کارایی بودجه‌ریزی را در ایران به چالش کشیده است. اقتصاددانان به کرات درباره کارایی بودجه ایران بحث کرده‌اند و سازمان برنامه و بودجه چندین بار ساختار بودجه‌ریزی کشور را تغییر داده یا درصدد تغییر آن برآمده است. اما این معضل همچنان وجود دارد و با توجه به اینکه کمتر از دو هفته پیش، بخشنامه بودجه سال 1397 توسط دولت ابلاغ شد و این بودجه طبق تقویم در آذر ماه تقدیم مجلس شورای اسلامی خواهد شد، این پرسش مطرح است که راهکار برون‌رفت از این رانت‌های بودجه‌یی چیست؟ شاید تجدیدنظری کلی مانند تفکیک بودجه عمومی و بودجه توسعه‌یی کشور منجر به شفافیت بیشتر در این بخش شود.
