ساختارهای مقاوم در برابر جوان‌سازی مدیران
گروه اقتصاد کلان| الهام آبایی|
یک وجه پروپاگاندای روحانی در دوازدهمین دور انتخابات ریاست‌جمهوری شعار جوان‌سازی کابینه بود. این هدف‌گذاری گرچه در ابتدا جالب‌توجه به نظر می‌رسید، اما درنهایت کابینه دوازدهم هم مغلوب وزرای باتجربه‌تر شد تا میانگین سنی وزرا اختلاف چندانی با دولت قبل نداشته باشد. میانگین سنی کابینه دوازدهم که آذری‌جهرمی را به‌عنوان جوان‌ترین وزیر با خود به‌همراه داشت در برابر کابینه یازدهم که علی طیب‌نیا جوان‌ترین وزیر آن بود، تنها یک سال جوان‌تر شده بود.
در این میان نکته متناقض در رویکرد دولت روحانی مبنی بر جوان‌سازی کابینه، نقض قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان بود که به واسطه تفاسیر متفاوت دولت از این قانون ناشی شده بود. تعابیر متفاوت دولت از این قانون، قانونگذار را بر آن داشت تا طرح استفساریه تبصره یک ماده واحده قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان را به تصویب برساند. بر این اساس، دیگر دولت مجاز نیست بازنشستگان را به‌کارگیری کند مگر اینکه فرد بازنشسته در جایگاه «مقامات» منصوب شود. گرچه در برداشت ابتدایی از این مساله می‌توان گفت، قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان می‌تواند عرصه را برای ورود مدیران جوان‌تر فراهم کند، در این خصوص مهدی مرتضوی عضو هیات علمی دانشگاه تربیت مدرس، بر این باور است که این قانون در عمل تاثیر خاصی نخواهد داشت، چراکه در حال حاضر سازوکار چرخش مدیران در سیستم اداری کشور وجود ندارد. همچنین محمدرضا مالکی معاون دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش‌های مجلس بر این باور است که ساختارهای کشور به‌گونه‌یی نبوده که مدیران شایسته تربیت کند و در چنین ساختاری حتی اگر مدیران جوان به‌کار گرفته شوند هم جز تحمیل هزینه بر سیستم ثمری نخواهد داشت. او البته گریزی هم به دولت‌های نهم و دهم می‌زند و از احمدی‌نژاد به‌عنوان فردی که به مدیران جوان میدان داد، یاد می‌کند. به گفته مالکی، باید این 8 سال موردمطالعه و پژوهش قرار گیرد تا مشخص شود دستاورد به‌کارگیری مدیران جوان در این بازه زمانی چه بوده است.
پیدا و پنهان منع به‌کارگیری بازنشسته‌ها
قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان در سال 1395 به تصویب رسید و به موجب آن عنوان شد که از این پس دستگاه‌های اجرایی نمی‌توانند بازنشستگان را به‌کارگیری کنند. البته تا پیش از این قانون، دستگاه‌های اجرایی در دو قالب می‌توانستند بازنشستگان را به‌کارگیری کنند؛ نخست به موجب قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت بود که در این زمینه حکمی وجود داشت و دیگری قانون استخدامی کشوری. با وجود اینکه در این دو قانون هم ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان پیش‌بینی شده بود اما تبصره‌یی مبنی بر این امر وجود داشت که دستگاه‌های اجرایی می‌توانند با مجوز هیات‌وزیران بازنشستگان صاحب صلاحیت را به‌کار گیرند و بدین‌ترتیب می‌توان گفت که پیش از این، امکان به‌کارگیری بازنشستگان به‌صورت تمام‌وقت وجود داشت.
در کنار این موضوع، ماده 95 قانون مدیریت خدمات کشوری هم به این موضوع اشاره کرده بود که می‌توان از بازنشستگان متخصص دارای حداقل مدرک کارشناسی ارشد در مشاغل مشاوره‌یی بهره برد. البته این امر منوط به این شرط بود که به‌کارگیری این افراد از یک‌سوم شاغلان بیشتر نباشد و حقوق آنها هم از یک‌سوم شاغلان تجاوز نکند. این حکم در کنار احکام قبلی به دستگاه‌ها اجازه می‌داد که بدون نیاز به مجوز هیات‌وزیران بازنشستگان را به‌کار بگیرند. در سال 1395 در قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان عنوان شد که به‌کارگیری تمام بازنشستگان در همه دستگاه‌های ارجاعی ممنوع است. بدین‌ترتیب تمام ظرفیت‌های قانونی که در سال 1395 وجود داشت و دستگاه‌ها به موجب آن بازنشستگان را به‌کار گرفته بودند، لغو شد و پس از آن قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان جاری شد. اما در تبصره یک این قانون هم عنوان شد که مقامات، خانواده‌های شهدا و فرزندان ایثارگران، کارکنان وزارت اطلاعات و نیروهای مسلح و همچنین دارندگان اجازات خاص از شمول این قانون مستثنی هستند. در تبصره دوم این قانون هم به نوعی ماده 95 قانون مدیریت خدمات کشوری تکرار شد. در این میان با وجود اینکه قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان به تصویب رسید، براساس تبصره‌های یک و دو این قانون گروهی دوباره مستثنی شدند.
شفاف‌سازی‌های قانونگذار
اما باتوجه به برداشت‌های متفاوتی که از قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان به‌ویژه درمورد مقامات و نیروهای مسلح و وزارت اطلاعات صورت گرفته بود، قانونگذار طرح استفساریه را در دستور کار قرار داد. مساله از آنجا شروع شد که دولت از قانون منع به‌کارگیری بازنشستگان دو تفسیر متفاوت از واژه «مقامات» داشت؛ نخست اینکه می‌توان افرادی که در گذشته صاحب مقامی بودند با وجود بازنشستگی منصوب کرد و دیگر اینکه افرادی که بازنشسته شده‌اند را می‌توان در جایگاه مقامات منصوب کرد. دولت در مصوبه شورای توسعه مدیریت هر دو برداشت را برای مقامات اجرایی قانونی تلقی کرده بود. اما قانونگذار در نهایت صراحتا مشخص کرد که دولت می‌تواند برخی افراد بازنشسته را در جایگاه «مقامات» منصوب کند. این امر دست دولت را باز می‌گذارد که اگر نیروی متخصصی در اختیار دارد که بازنشسته شده اما همچنان به خدمات او نیاز دارد، می‌تواند او را در جایگاه مقامات منصوب کند. با این تفسیر که اخیرا به تصویب رسید، جلوی به‌کارگیری بازنشستگان جز در جایگاه مقامات گرفته خواهد شد.
سازوکار چرخش مدیران وجود ندارد
در حالی که یکی از اهداف ممنوعیت به‌کارگیری بازنشسته‌ها، جوان‌سازی مدیران عنوان می‌شود باید دید دستاورد این قانون در عمل همسو با جوان کردن مدیریت در کشور هست یا خیر. در این زمینه مهدی مرتضوی عضو هیات علمی دانشگاه تربیت مدرس بر این باور است که اجرای این قانون در عمل هیچ تاثیری بر این ماجرا ندارد، چراکه سازوکار چرخش مدیران در سیستم اداری کشور ایجاد نشده است. این استاد دانشگاه به جنبه‌های مثبت و منفی این قانون پرداخته و می‌گوید: «در حالی که منع به‌کارگیری بازنشستگان ممکن است شانس استخدام نیروهای جوان را افزایش دهد اما زمینه را برای محروم شدن از تجربه بازنشسته‌ها فراهم می‌کند.»
مرتضوی بر این باور است که باید از طریق ارتقای شغلی و ترفیع مدیران، زمینه برای جایگزینی مدیران فراهم شود. وی با بیان اینکه اقدامات اولیه در این زمینه به حداقل یک سال زمان نیاز دارد، تشریح کرد: «این اقدام را نمی‌توان در بازه زمانی خاصی محدود کرد؛ چراکه این رویکرد باید به صورت جاری ادامه داشته باشد. اما به‌طور کلی سازمان اداری و استخدامی برای این منظور باید تقویت شود و اقداماتی مستمر در جهت اصلاح ساختار ترفیع شغلی و سیستم اداری صورت گیرد.»
منع بازنشستگان از زاویه‌ای دیگر
اما مالکی از زاویه‌یی دیگر به ماجرا نگاه می‌کند و می‌گوید: «سن امید به زندگی در دنیا افزایش پیدا کرده است. این در حالی است که افراد هنوز براساس قوانین گذشته بازنشسته می‌شوند. افراد در شرایطی بازنشسته می‌شوند که هنوز به سن بازنشستگی نرسیده و تازه به سلاح دانش و تجربه مسلح شده‌اند.» معاون دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش‌ها می‌افزاید: «مساله مهم دیگر این است که باید بررسی شود از طریق این قوانین و ممنوعیت‌ها چند نفر از سطوح مدیریتی خارج می‌شوند. بنابراین در این خصوص نمی‌توان بدون دسترسی به آمار و اطلاعات دقیق اظهارنظر کرد. باید آمار و اطلاعات پست‌های مدیریتی کشور در دسترس باشد و در کنار آن، نسبت بازنشستگانی که در مقاطع مدیریتی نشانده شده‌اند، محاسبه شود. آمار و ارقام سازمان اداری و استخدامی نشان می‌دهد این گروه شامل تعداد اندکی است. اغلب دستگاه‌ها تمایلی به به‌کارگیری بازنشستگان ندارند. بنابراین باید در درجه نخست به آمار و ارقام دسترسی داشته باشیم تا بتوانیم قضاوت کنیم قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان تا چه حد می‌تواند در چرخش مدیران و به‌کارگیری مدیران جوان موثر واقع شود.»
مدیر جوان شایسته نداریم
نکته مهمی که شاید در میانه بحث مورد غفلت واقع شود این است که آیا ساختارهای اداری و استخدامی با به‌کارگیری مدیران همخوانی دارد یا خیر. در این زمینه مالکی با بیان اینکه ساختارها در این زمینه بسیار تاثیرگذارند، می‌افزاید: «باید در درجه نخست این سوال را مطرح کنیم که آیا مدیر جوان تربیت کرده‌ایم؟ آیا مرکز آموزش مدیریت دولتی در سازمان اداری و استخدامی که وظیفه تربیت مدیران و کارشناسان را دارد، توانسته کار خود را به‌درستی انجام دهد؟ متاسفانه نه نظام آموزشی کشور توانسته مدیران شایسته تربیت کند، نه دستگاه‌های اجرایی فضا را برای جوانان فراهم کرده و نه نظام آموزشی دستگاه‌های اجرایی طی سال‌های اخیر برنامه‌یی در این زمینه داشته‌اند.» وی می‌افزاید: «ساختارهای ما ناکارآمد بوده و مدیران کارآمد جوان تربیت نکرده است. در عین حال، ارزش شغلی و ارتقای مسیر شغلی در دستگاه‌های اجرایی کشور معنا و مفهومی ندارد. بنابراین، باید ساختار را به‌گونه‌یی طراحی کنیم که سیستم قادر به تربیت مدیران شایسته باشد تا این افراد بتوانند در جایگاه مدیریت قرار گیرند.» به گفته مالکی، اگر صرفا به واسطه جوان بودن و نه شایستگی، فردی را به سمت مدیریتی منصوب کنیم، هزینه‌های متعددی را به سیستم تحمیل خواهیم کرد. احمدی‌نژاد در دو دوره ریاست‌جمهوری خود به مدیران جوان میدان داد. باید این بازه زمانی را بررسی کنیم که آیا توانسته‌ایم به اهدافی که دنبال آن بودیم، دسترسی پیدا کنیم یا اینکه وضعیت بدتر شد. مدیران جوان باید سال‌ها در کنار مدیران باتجربه کار کنند تا تخصص کسب کنند و بتوانند جایگزین مدیران دیگر شوند.
آمارها نشان می‌دهد میانگین سنی وزرا در طول دوره پس از انقلاب اسلامی رو به افزایش رفته است. اگر این مساله را بتوانیم به همه سطوح مدیریتی تعمیم دهیم، باید اندکی تامل کنیم که چرا ساختارها در حدود 40 سال اخیر بستر را برای تربیت و به‌کارگیری مدیران جوان فراهم نکرده است.
