توجیه مداخله دولت در بازار مسکن

گروه اقتصاد کلان|

حادثه زلزله بحث‌های انتقادی حول مسکن مهر را دوباره فعال کرده است. یک موضع استاندارد کتاب درسی توسط حامیان مطلق بازار آزاد این است که «مسکن یک کالای خصوصی است و ورود دولت در امر تامین و ارائه یک کالای خصوصی نادرست است.» یک اقتصاددان با نقد این رویکرد، استدلالات اساسی درخصوص مداخله دولت را مورد بحث و برخی شواهد از کشورهای دیگر ارائه کرده است. حامد قدوسی در ابتدای این بحث با بیان اینکه این نوشتار در دفاع از پروژه مسکن مهر نیست و یک بحث کلی را مطرح می‌کند، می‌نویسد: البته نمی‌شود منکر اشکالات عملیاتی و اجرایی متعدد در کل طرح مسکن مهر(در زمینه‌هایی مثل مکان‌یابی، تامین مالی از مسیر استقراض از بانک مرکزی، کیفیت فنی و مهندسی اجرا و معضلات خلق سرمایه اجتماعی محلی و هویت انسانی) شد. ولی اشکالات محتمل در طراحی و اجرای این پروژه نمی‌تواند لزوما توجیه‌گر نفی اصل مداخله دولت در حوزه مسکن و خصوصا برای تامین سرپناه اقشار محروم باشد. مسکن از معدود حوزه‌هایی است که تقریبا در همه کشورهای توسعه‌یافته‌، دولت‌ها به شکل‌های گسترده و متنوع(از قبیل یارانه وام‌های راهنی، معافیت‌های مالیاتی وسیع، بیمه بازار وام‌های رهنی، تثبیت اجاره‌، قرعه‌کشی منازل ارزان برای اقشار کم‌درآمد، اجبار سازندگان تجاری برای فروش برخی واحد‌ها به قیمت پایین و...) در آن مداخله می‌کنند. چه استدلال‌هایی برای این مداخلات وجود دارد؟

استدلال اول این است که مسکن واقعا یک کالای خصوصی صرف نیست و با شلوار و شکر فرق می‌کند. حق سرپناه مناسب درجه اول یک حق پایه انسانی است و این حق به خاطر ساختار ویژه اقتصاد شهری در دنیای مدرن از عده قابل توجهی از شهروندان دریغ می‌شود. بنابراین کاملا بجاست که از دولت‌ها انتظار داشته باشیم که برای برقرار این حق مداخله کنند. به خاطر عرضه محدود زمین، نقش مقررات و قوانین در خلق و توزیع رانت و علاقه‌مندی جریان سرمایه به این حوزه، دینامیک قیمت زمین شهری وضعیت خاصی دارد که طبقات محروم در مقابل آن بی‌دفاع است. تلاطم قیمت در این حوزه می‌تواند خیلی بیشتر از تلاطم قیمت کالاهای دیگر باشد و اگر مداخله دولت نباشد، بازنده‌ها و برنده‌ها فاصله خیلی زیادی خواهند داشت. متاسفانه این موضوع را در ایران زیاد دیده‌ایم.

برای روشن‌‌تر شدن قضیه به این مثال اخیر و داغ از مباحث سیاست‌گذاری شهری در کشورهای توسعه‌یافته دقت کنید: شهرهای زیادی در دنیا(مثل نیویورک و وین و ونکوور و لندن و الخ) هدف جریان سرمایه از کشورهایی مثل چین، روسیه، هنگ‌‌کنگ و جهان عرب است. این سرمایه‌ها به دنبال یک موضوع مطمئن و با ریسک کم در خارج از کشور خودشان هستند و مزایای حق اقامت و شهروندی هم به جذابیت‌های این موضوع اضافه می‌شوند. در نتیجه «کشش قیمتی» این جریان سرمایه پایین است و حاضر است زمین و مسکن را به خاطر مزایای جانبی آن به قیمتی بالاتر از ارزش ذاتی و مصرفی آن خریداری کند. نتیجه این فرآیند افزایش قابل توجه قیمت زمین در بسیاری از شهرهای دنیا است. صاحبان قبلی زمین و مسکن در این فرآیند برنده ولی اجاره‌نشینان و جوانان بازندگان این فرآیند هستند. تبدیل زمین شهری به ابزار سرمایه‌گذاری عملا بخش مهمی از جامعه را از حق ابتدایی داشتن سرپناه محروم می‌کند.

در ادامه محور قبلی، برون‌داد‌های مثبت و منفی مهمی در جریان تامین مسکن اجتماعی وجود دارد. به خاطر این برون‌دادها حتی در کاپیتالیستی‌ترین اقتصادها مثل امریکا شهرهایی مثل نیویورک برنامه گسترده مسکن اجتماعی دارند. به غیر از پروژه‌های عظیم شهرداری در شهرهایی مثل نیویورک هر سازنده بخش خصوصی باید درصد نسبتا قابل ‌توجهی از واحدهای یک مجتمع را به مسکن اقشار کم‌ درآمد تخصیص بدهید (در حاشیه: این روش شاید می‌توانست یکی از الگوی جایگزین برای مسکن مهر باشد) . سوال این است که چرا شهرداری نیویورک این کار را می‌کند؟ پاسخ آن از منظر اقتصاد کلان‌شهری روشن است: اگر مسکن اجتماعی تامین نشود، عرضه نیروی کار در مشاغل با دست‌مزد پایین (مثل مامور شهرداری، پلیس راهنمایی رانندگی، معلم ابتدایی، متصدی نظافت و امثال آن) در این شهرها زیر مقدار بهینه خواهد بود چون صاحبان این مشاغل با حقوق معمول و هزینه سرسام‌آور مسکن نمی‌توانند آنجا زندگی کنند. در نتیجه تعادل تخصص‌ها و مهارت‌های مختلف در شهر به هم خواهد خورد و اقتصاد و کیفیت زندگی شهری مختل می‌شود. این تازه وضعیت امریکای کاپیتالیست و بازار آزاد-محور است تقریبا تمام کشورهای اروپایی حجم عظیمی از برنامه‌های مسکن اجتماعی و ارزان‌قیمت- توسط شهرداری‌ها یا دولت مرکزی- را به شهروندان ارائه می‌کنند.

حامد قدوسی همچنین می‌نویسد: در لزوم و توجیه مداخله دولت در بازار مسکن کم‌تر تردیدی وجود دارد. موضوعی که جای بحث و کار فراوان دارد، شیوه بهینه پیاده‌سازی این مداخلات در عین حداقل کردن اختلالات در کارکرد بازارها و اتلاف منابع بخش عمومی است. مثلا اینکه آیا دولت خود باید راسا خانه‌سازی و خانه‌داری کند یا اینکه از طریق کاهش ریسک‌ها و هزینه تامین مالی مسکن وارد شود یا از طریق مشارکت با سازندگان بخش خصوصی مسکن اجتماعی را تامین کند.

 مسکن برای اقشار کم‌ درآمد و انبوه‌سازان تجاری

براساس نوشته این اقتصاددان شاید موضوع اجبار سازندگان خصوصی به ساخت واحدهای زیر قیمت بازار حتی قابلیت طرح برای ایران را هم داشته باشد (اگر تا به حال طرح و اجرا نشده باشد) و ارزش آن را دارد که یک تلاش مستقل به آن اختصاص یابد. شهر نیویورک چند دهه است که برای اقشار با درآمد کم و اقشار با درآمد متوسط(دو طبقه‌بندی مختلف) سیاست‌های تامین مسکن دارد. سیاست‌ قدیمی‌تر همان روش معمول انبوه‌سازی مسکن ویژه توسط شهرداری‌ها و واگذاری آنها با اجاره خیلی پایین‌تر از قیمت بازار(مثلا نصف تا یک‌سوم) به خانواده‌های کم‌درآمد بوده و هنوز هم در نقاط مختلف شهر می‌توان این پروژه‌ها را مشاهده کرد. در این سیاست عملا محله طبقات کم‌‌درآمد از بقیه شهر منفک شده و به اصطلاح گتوهایی در درون این مجتمع‌ها به وجود می‌آید(در سریال معروف وایر نمونه‌هایی از آن را می‌بینیم) لذا این روش نقدهای فراوانی مواجه شد و بسیاری از شهرها از آن عقب‌نشینی کردند. روش جایگزین استفاده از ایده مشارکت بخش عمومی- خصوصی(PPP) و دنبال کردن روش ادغام طبقات درآمدی مختلف(Inclusion) بود که در مطلب قبلی هم به آن اشاره شده بود.

یک سیاست رایج برای ادغام طبقات مختلف درآمدی، استفاده از ابزار تغییر کاربری و افزایش تراکم برخی محلات(Rezoning and Upzoning) و اجازه ساخت بیشتر(بسیار شبیه به مفهوم تراکم در ایران) در ازای تخصیص درصدی از واحد‌ها (بین ۲۵-۵۰درصد کل واحد‌ها) با اجاره کنترل ‌شده و مصوب است. انبوه‌ساز در توافق با شهرداری اجازه می‌یابد تا در یک منطقه قدیمی با تراکم کم(معمولا با بافت فرسوده) یک مجتمع مسکونی جدید بسازد ولی در ازای تراکم جدیدی که دریافت می‌کند باید درصدی از واحدها را به اقشار کم‌درآمد و زیر قیمت بازار عرضه کند. روش دیگر توافق شهرداری و انبوه‌ساز خصوصی برای ساخت مجتمع جدید روی زمین‌های متعلق به نهاد مسکن است که مجددا انبوه‌ساز متعهد می‌شود درصدی از واحدها را زیر قیمت بازار عرضه کند. در روش دیگر انبوه‌ساز وام‌های کم‌بهره و معافیت مالیاتی از دولت دریافت می‌کند و در مقابل باید همین شیوه اختلاط درآمدی(Income Mix) را دنبال کند. از سال گذشته همه سازندگان مجتمع‌های بالای 10واحد مکلف شده‌اند تا سیاست شمول اجباری درآمدهای مختلف(Mandatory Inclusion) را دنبال کنند.

در گذشته انبوه‌سازان تجاری برخی کلک‌‌ها و شیوه‌ها را برای جداسازی دو قشر در داخل ساختمان‌ها را پیدا کردند. مثلا در حیاط مجتمع‌ها، استخر و باغ و ورزشگاه(Gym) ایجاد کردند و دست‌رسی به آنها ‌را به خریداران واحدهای با قیمت بازار محدود کردند. از این شیوه برای جداسازی در ورودی هم استفاده کردند: یک ورودی ساختمان از خیابان از سمت باغ بود و یک ورودی عمومی بود و کلید ورودی یا آسانسور سمت باغ فقط به صاحبان واحدهای گران‌قیمت داده می‌شد. شیوه دیگر این بود که انبوه‌ساز استدلال می‌کرد که قانون آنها را الزام به اختصاص «درصدی» از واحد‌‌ها به قیمت زیر بازار کرده است ولی محل آن را مشخص نکرده است. در نتیجه مثلا اگر مجتمع ۱۰۰۰واحدی(در چند برج) بود، یک برج مستقل ۲۰۰واحدی را به این واحدها اختصاص می‌دادند و برج‌های گران‌قیمت را کلا جدا می‌کردند. در طول زمان سیاست‌گذاران این کلک‌‌ها را کشف و ممنوع کرده‌اند و روند به این سمت بوده که تبعیضی از حیث موقعیت مکانی و دست‌رسی به امکانات بین انواع واحدها مجاز نباشد و هم‌پیوندی کامل اتفاق بیفتد.

همانطور که می‌شود حدس زد این سیاست اگر درست اجرا نشود، می‌تواند محل رانت‌‌خواری و توزیع منافع بزرگی باشد. برای جلوگیری از سوء‌استفاده از این سیاست‌ها: ۱) معیار درآمد و دارایی برای واجد شرایط شدن باید خیلی روشن باشد ۲) نظام مالیاتی و اطلاعات دارایی‌ها باید آن قدر قوی باشد که کسی که فقیر نیست نتواند خود را فقیر جا بزنید. ۳) انتخاب بین افراد صلاحیت‌دار(وقتی صف وجود دارد) براساس قرعه‌کشی(لاتاری) یا نوبت است. ۴) نظارت مدنی و رسانه‌یی قوی روی قراردادهای شهرداری و انبوه‌سازان و تخصیص واحدها وجود داشته باشد و اطلاعات با شفافیت در دسترس عموم قرار گیرد.

بحث توسعه مجتمع‌های جدید و خانه‌سازی برای کم‌درآمدها البته واجد ابعاد مهم و حساسی از برنامه‌ریزی شهری و مشارکت جامعه محلی در تغییر کاربری و هم‌پیوندی مجتمع جدید و محله قدیمی است که وارد آنها نشدیم.