بودجه و ارزیابی اصل 52 قانون اساسی

مهدی مهیار  روزنامه‌نگار   

بدون تردید بودجه مهم‌ترین برنامه عملیاتی دولت‌ها در زمینه اقتصاد است و چگونگی تدوین، ارزیابی و اجرای آن تاثیر بسزایی در بهبود شرایط اقتصادی کشور دارد. اصل 52 قانون اساسی به موضوع چگونگی تدوین و تصویب آن اشاره دارد و از این رو ارزیابی آن در زمان کنونی که لایحه بودجه در مجلس در حال بررسی است می‌تواند زوایایی دیگری از این قانون را آشکار سازد. طبق اصل 52 قانون اساسی «بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد. هر گونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود». اما این قانون دو خطی با توجه به نکاتی که در زیر به آن اشاره می‌شود؛ نیازمند بازنگاری و اصلاحات است.

بودجه برنامه مالی یک‌ساله دولت‌هاست و اصطلاح آن از زبان فرانسه گرفته‌شده است و به معنی کیسه‌ چرمی کوچکی است که صورت دریافت‌ها و پرداخت‌های کشور در آن قرار می‌گیرد. بودجه حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای یک سال کار عملیاتی دولت است که از طریق آن به اهداف برنامه و سیاست‌های کلان کشور دست یابد. بودجه فقط در قالب لایحه در دولت باید تهیه شود و مجلس هرگز نمی‌تواند به عنوان طرح نسبت به تدوین بودجه اقدام کند.

بودجه در دولت به وسیله سازمان برنامه و بودجه کشور که ریاست آن معاون رییس‌جمهور است و با هماهنگی تمامی سازمان‌ها و نهادهای دولتی و حکومتی تدوین و در آذرماه طبق قانون به مجلس جهت بررسی و تصویب ارائه می‌شود. بر اساس قانون محاسبات عمومی، بودجه به سه قسمت تقسیم می‌شود: 1) بودجه عمومی دولت شامل: پیش‌بینی دریافت‌ها و پیش‌بینی پرداخت‌ها 2) بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها 3) بودجه سایر موسسات.

در اصل 52 قانون به‌صراحت موضوع تدوین لایحه بودجه به دولت (قوه مجریه) سپرده شده است اما چگونگی تدوین لایحه بودجه در دولت مورد اشاره این قانون نیست و از این رو احتمال تخلف دولت فراوان به نظر می‌رسد. دولت نهم و دهم با وجود همین ضعف اقدام به انحلال سازمان برنامه و بودجه کرد و در چند سال فعالیت خود نیز ارائه لایحه بودجه نه تنها با تاخیرهای فراوان مواجه بود بلکه چگونگی تدوین بودجه و ساختار آن نیز با اشتباهات و گاهی تخلفات فراوان انجام گرفت. به نظر می‌رسد در اصل 52 قانون اساسی باید سازمان یا نهاد متولی بودجه مشخص و حتی برای بهبود نظارت جایگاه آن از سازمان به وزارتخانه ارتقا یابد تا مجلس قادر به نظارت مستقیم بر متولی تهیه و تدوین بودجه که مهم‌ترین برنامه اقتصادی و عملیاتی یک‌ساله کشور را تدوین می‌کند، باشد.

هر اصلی در قانون اساسی شامل یک فرآیند اجرایی است تا امکان اجرای آن در دولت‌ها فراهم شود. بودجه شامل چهار مرحله: 1-تهیه و تنظیم و پیشنهاد لایحه بودجه توسط دولت (قوه‌ مجریه) 2-تصویب بودجه به‌وسیله مجلس 3- اجرای بودجه به‌وسیله تمام نهادها و سازمان‌های دولتی و حکومتی است. 4- نظارت بر اجرای بودجه که به‌وسیله دیوان محاسبات کشور به‌موجب اصل (54) و (55) قانون اساسی صورت می‌پذیرد.

یکی از نقایص قانون در موضوع نظارت، ناتوانی دولت برای نظارت بر سازمان‌های خارج از وزارتخانه‌ها و نهادهای زیر مجموعه قوه مجریه است. بسیاری از نهادهایی که دولت بودجه آنها را تهیه و تدوین می‌کند همانند موسسات فرهنگی و مذهبی و نهادهای نظامی تحت نظارت دولت یا نهاد قانونی دیگری جهت اجرای قانون بودجه قرار ندارند. بطور کلی موضوع نظارت در اصل 52 قانون اساسی مورد غفلت واقع شده است و دیوان محاسبات نیز به عنوان اهرم نظارتی قوه مقننه نیز از قدرت نظارتی کافی در صورت شناسایی موارد تخلف برخوردار نیست.

طبق اصل 52 قانون اساسی پس ارائه لایحه بودجه به‌وسیله دولت در مجلس باید بررسی و سپس تصویب شود. مجلس شورای اسلامی به‌موجب اصل (76) و (90) قانون اساسی در کمیسیون تحقیق و تفحص و کمیسیون اصل (90) اقدام به رسیدگی‌هایی بدون تصویب می‌کند یا ممکن است به صورت کلی تصویب‌هایی بدون رسیدگی باشند که در نظام‌های حقوقی دیگر هم وجود دارد.

چالشی که در هنگام بررسی لایحه بودجه در مجلس وجود دارد احتمال تغییرات گسترده در لایحه بودجه به‌وسیله نمایندگان است. در بسیاری از سال‌ها نمایندگان مجلس بدون هماهنگی لازم با دولت و بنا بر تشخیص خود در حوزه اقتصاد و برنامه توسعه و سیاست‌های اصل 44 اقدام به تغییرات گسترده در لایحه بوده کرده‌اند که با مخالفت شدید دولت مواجه شده‌اند. برخی دولت‌ها معتقدند مجلس بدون آگاهی از توان اجرایی دولت اقدام به اصلاح لایحه بودجه می‌کنند که موجب می‌شود در طول سال دولت نتواند اهداف بودجه را محقق کند و از این رو به نظر می‌رسد در این زمینه نیز قانون نیاز به اصلاح دارد تا میزان دخالت مجلس در موضوع بررسی لایحه مشخص شود.

طبق مواردی که در بالا به عنوان نقایص این قانون برشمرده شد اصل 52 قانون اساسی نیازمند اندکی اصلاحات جهت بهبود فرآیند تدوین بودجه در دولت و ارتقاء ساختار نظارتی در دولت و مجلس است. همچنین تصویب قانون بودجه‌ریزی عمومی نیز امری ضروری به نظر می‌رسد. این قانون می‌تواند با نگاهی علمی به نحوه سیاست‌گذاری مالی، بودجه‌ریزی را به شرایط و وضعیت اقتصادی سال‌های گذشته کشور گره بزند و از اجرای سلیقه‌یی قانون بودجه جلوگیری به عمل آورد.

اختلاف‌نظر فراوان در زمینه بودجه که هر سال با آن مواجه می‌شویم از نبود سه موضوع اساسی شامل: اهداف مشخص، ساختار منسجم بودجه‌ریزی و نظارت‌های کافی در عمل به قانون بودجه ناشی می‌شود و با توجه به اهمیت و جایگاه بودجه در عملکرد اقتصادی کشور رفع این کمبودهای ساختاری تاثیر بسزایی در بهبود عملکرد دولت‌ها خواهد داشت.