دیدگاه بخش خصوصی در‌مورد لایحه بودجه 97
اتاق‌های سه‌گانه که مهم‌ترین تشکل‌های غیردولتی در ایران محسوب می‌شود در نامه‌یی مشترک نظرات و دیدگاه‌های خود درباره بودجه 97 را اعلام کردند. غلامحسین شافعی، رییس اتاق بازرگانی، صنایع، معادن وکشاورزی ایران، علی فاضلی رییس اتاق اصناف ایران، و بهمن عبدالهی رییس اتاق تعاون ایران به نمایندگی از بخش خصوصی طی نامه‌یی به علی لاریجانی رییس مجلس شورای اسلامی، دیدگاه بخش خصوصی کشور را در مورد لایحه بودجه 1397 اعلام کردند. در این نامه بودجه دارای مشکلات بنیادین نامیده شد بر این نکته تاکید گشت که به دلیل کوچک و چابک نشدن دولت تعادل میان درآمدها و هزینه‌ها ممکن نخواهد شد.
متن کامل این نامه به این شرح است:
جناب آقای دکتر علی لاریجانی
رییس محترم مجلس شورای اسلامی ایران
ضمن عرض سلام و احترام، همان‌گونه که استحضار دارید در کشور ما دولت بازیگر اصلی اقتصاد است که نقش قابل توجه و تعیین‌کننده‌یی در این عرصه ایفا می‌کند و همه ساله در اواخر ماه آذر، با ارائه لایحه بودجه، این اثرگذاری بیش از پیش رخ می‌نمایاند. بودجه مهم‌ترین سند مالی دولت و در واقع یک سند برنامه‌ریزی کوتاه‌مدت است که جهت‌گیری‌های یک ساله را روشن می‌سازد و شاخصی برای سنجش توانایی‌های دولت در تجهیز و تخصیص منابع برای اجرای ماموریت‌هایش است. بودجه به عنوان برنامه کوتاه‌مدت و ابزار اجرایی برنامه‌های توسعه است. به همین جهت همراستایی بودجه‌های سالانه با برنامه‌های توسعه الزامی است. تعارض بین برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالانه، مانع تحقق اهداف میان مدت برنامه‌های توسعه می‌گردد.
لذا اگرچه سند بودجه تنها برای یک سال تهیه می‌شود اما تاثیرات آن تا چند سال ادامه دارد و از این رو توجه به وضعیت بودجه‌ریزی و مشکلات و تاثیرات آن بر شاخص‌های اقتصادی به عنوان مهم‌ترین سیاست مالی دولت، از اهمیت بسزایی برخوردار است.
نگاهی به بودجه‌های سالانه طی دهه‌های اخیر، مشکلاتی بنیادین را برایمان آشکار می‌سازد که هرساله شاهد تکرار آنها هستیم و راهکاری برای حل و فصل آنها ارائه نمی‌شود و لایحه بودجه سال 97 نیز از این قاعده مستثنی نبوده است. مجموعه زیر خلاصه‌یی این موارد است که اتاق‌های بازرگانی، اصناف و تعاون احصا نموده و به استحضار می‌رسد:
نگاه غالب در تدوین بودجه در کشور به گونه‌یی است که به حجیم شدن دولت و تنگ ساختن فضا برای بخش خصوصی می‌انجامد. در لایحه بودجه 97، بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت، حدود 68 درصد از بودجه کل کشور را تشکیل می‌دهند که با روح سیاست‌های اصل 44 و خصوصی‌سازی مغایر است.
بودجه‌ریزی در کشور از لحاظ منطق بودجه‌ریزی به شیوه‌یی معکوس صورت می‌گیرد و بدون توجه به اصل تقدم منابع بر مصارف، همواره دولت‌ها ابتدا مصارف خود را برآورد کرده و بر اساس آن به دنبال منابع درآمدی بوده‌اند. درحالی که الزامی است بر اساس منابع درآمدی قابل حصول و پایدار، مصارف بودجه تنظیم شود تا دولت با کسری‌های غیرمتعارف مواجه نگردد. این نحوه بودجه‌ریزی، وابستگی شدید به قیمت و میزان فروش نفت، پیش-بینی‌های غیرواقعی از درآمدها و وابستگی بودجه به نرخ ارز را همواره در پی داشته است.
به عنوان شاهدی بر این مدعا در لایحه بودجه سال 1397 می‌توان به منابع و مصارف معادل 368 هزار میلیارد تومان اشاره نمود که نسبت به رقم 346 هزار میلیارد تومان، بودجه مصوب سال 1396، حدود 1/6 درصد رشد نشان می‌دهد. این در حالی است که در نیمه نخست سال جاری تنها 63 درصد از بودجه پیش بینی شده برای شش ماه اول سال 1396 تحقق یافته است. روال دولت‌های مختلف نیز برای تامین این کسری، عدم تخصیص بودجه طرح‌های عمرانی، استقراض از سیستم بانکی، عدم پرداخت طلب صندوق‌های بازنشستگی انتشار اوراق عهدزای خزانه و اقداماتی از این قبیل بوده که اقتصاد کشور را با مخاطرات گوناگونی مواجه ساخته است.
ایجاد تعادل میان درآمدها و هزینه‌ها در بودجه‌ریزی، بدون چابک‌سازی دولت محقق نخواهد شد. با وجود تاکید ماده (28) قانون برنامه ششم توسعه مبنی بر کاهش حجم، اندازه و ساختار مجموع دستگاه‌های اجرایی به استثنای مدارس دولتی حداقل به میزان 15 درصد، که در پایان سال دوم برنامه باید حداقل به میزان 5 درصد نسبت به وضع موجود کاهش یابد، هیچ اقدام عملی در این زمینه در لایحه بودجه سال 1397 مشاهده نمی‌شود و حتی شاهد افزایش هزینه‌های دولت در این بخش به میزان 10 درصد هستیم.
طی یک دهه اخیر سهم نفت در بودجه بطور متوسط حدود 35 درصد بوده که با توجه به تاثیرپذیری درآمدهای نفتی از متغیرهای خارجی، این میزان سهم به‌شدت مالیه دولت و شرایط اقتصادی را طی این سال‌ها با نوسان همراه ساخته است. وابستگی بودجه به نفت و نوسانات جهانی قیمت نفت، همواره باعث شکنندگی اقتصاد کشور شده است. اغلب سال‌هایی که شاهد رشد درآمدها بوده‌ایم، مخارج دولت به صورت غیرمتعارفی افزایش یافته و سال‌هایی که درآمدهای نفتی کمتر از میزان قابل انتظار بوده، با کسری‌های چشمگیر مواجه شده‌ایم. این مساله عدم ثبات و گاهی نااطمینانی را در فضای اقتصاد کلان طی این سال‌ها ایجاد کرده و انگیزه برای سرمایه‌گذاری توسعه گرا مطابق سیاست‌های اقتصاد مقاومتی ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری توسط بخش خصوصی را به‌شدت کاهش داده است. فعالان اقتصادی نیز به خوبی آموخته‌اند که در شرایط عدم اطمینان و ابهام بهترین کسب و کار، ورود به فعالیت‌های زودبازده، پربازده و کم ریسک است که متاسفانه این نوع فعالیت‌ها نسبتی با بخش‌های مولد اقتصاد ندارند. از اینرو برای حل این معضل، دولت موظف به بستن کمربندها در راستای کاهش هزینه‌های غیرضروری و لزوم انضباط مالی براساس برنامه‌یی منظم است. همچنین جایگزین کردن منابع درآمدی پایدار، باثبات و قابل تحقق برای پوشش هزینه‌ها به جای نفت باید در دستور کار دولت قرار گیرد.
صندوق توسعه ملی راهکاری بوده است که با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز، میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی تشکیل شده است. بر اساس بند (ب) ماده (7) قانون برنامه ششم توسعه، سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز در سال اول اجرای قانون برنامه سی‌درصد تعیین شده است که سالانه حداقل دو واحددرصد به این سهم اضافه می‌شود.
با وجود آنکه در تبصره (1) لایحه بودجه سال 1397، سهم صندوق توسعه ملی 32 درصد تعیین شده است اما در بندهای متعدد برای منابع صندوق تصمیم‌گیری شده است.
نرخ ارز و تعیین تکلیف آن در بودجه نیز همواره بر اساس نیازهای بودجه‌یی دولت‌ها مشخص شده است. این مساله باعث عدم پیش‌بینی‌پذیری سیاست‌های ارزی برای فعالان اقتصادی گردیده است. در واقع دولت‌ها بر اساس اینکه چه میزان در سال آتی هزینه دارند و چه میزان نفت می‌توانند در طی یکسال بفروش برسانند، نرخ ارز را تعیین می‌کنند تا هزینه‌ها و درآمدها با هم تراز شوند. دولت موظف است برای جلوگیری از ابهام در فضای کسب و کار، از این روش تعیین نرخ ارز جلوگیری نماید. نرخ ارز باید بر اساس سیاست‌های پولی و نه بر اساس وضعیت مالیه دولت تعیین گردد.
یکی از منابع درآمدی پایدار برای دولت می‌تواند حذف معافیت‌های مالیاتی برای بسیاری از فعالیت‌ها و نهادهایی باشد که به دلایل مختلفی نظیر عدم شفافیت یا برخورداری از رانت، از پرداخت سهم مالیاتی خود سرباز می‌زنند و همه فشار مالیاتی را به بخش‌هایی که بطور شفاف در اقتصاد عمل می‌کنند، نظیر تولیدکننده-ها وارد می‌سازند. از طرفی دولت توجه کافی به وضعیت رونق یا رکود اقتصاد ندارد و برای تامین درآمد خود، حتی در دوران رکود، این فشار را برای بخش‌های مولد کاهش نمی‌دهد. چنانچه در لایحه بودجه 97 نیز شاهد رشد حدود 15 درصدی درآمدهای مالیاتی نسبت به بودجه سال 96 هستیم. این در حالی است که عملکرد شش ماهه سال 1396 نشان می‌دهد که تنها حدود 74 درصد از این درآمدها محقق شده است.
افزایش مالیات‌ها بدون گسترده شدن پایه‌های مالیاتی و عدم شناسایی فعالیت‌هایی که از شفافیت برخوردار نیستند، می‌تواند در دوره رکود فشار مضاعف به بخش‌های تولیدی وارد آورد. تسریع در استقرار سیستم جامع مالیاتی می‌تواند ضمن جلوگیری از فرار مالیاتی، نسبت به اجرای قوانین مالیاتی و اخذ مالیات عادلانه، مطابق قانون و مقررات، زمینه‌های لازم را فراهم کند. همچنین باید از رفتارهای تبعیض‌آمیز بین فعالیت‌ها و نهادها در پرداخت مالیات به ویژه مالیات بر ارزش افزوده پرهیز شود و با شفاف‌سازی درآمدهای همه فعالیت‌ها و ارگان‌ها، کل جامعه در تامین درآمدهای مالیاتی دولت سهیم باشند. در نهایت مالیات بر مجموع درآمد راهکاری است که می‌تواند افرادی را که به طرق مختلف و از راه‌های غیرمولد کسب درآمد می‌کنند، وادار به پرداخت مالیات نماید.
دولت‌ها زمانی‌که با کسری بودجه مواجه می‌شوند، هزینه‌های عمرانی را فدای هزینه‌های جاری می‌کنند. براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، در 19 سال گذشته معادل 97 درصد از اعتبارات جاری سالانه محقق شده در حالی که از اعتبارات عمرانی تنها حدود 69 درصد تحقق یافته است. این امر نشانگر آن است که از نظر دولت‌های مختلف همواره پرداخت هزینه‌های جاری بر پرداخت‌های هزینه عمرانی اولویت دارد که نتیجه این رویکرد، طولانی شدن مدت زمان اجرا و افزایش قیمت تمام شده طرح‌های عمرانی حداقل به میزان 2 الی 3 برابر برآوردهای اولیه است انتظار می‌رفت که در لایحه پیشنهادی بودجه سال آینده در این رابطه بازنگری اساسی بعمل آید که این اقدام صورت نگرفته است. بودجه عمرانی در لایحه بسال 97 با کاهش 15 درصدی مواجه شده است که تحقق همین رقم نیز با توجه به کسری بودجه‌یی که برای سال آتی پیش بینی می‌شود، چندان قطعی نیست.
از اینرو پیشنهاد می‌شود در شرایطی که دولت با تنگنای مالی مواجه می‌گردد به جای برداشت از محل پروژه‌های عمرانی، اصلاحیه بودجه ارائه کند تا هم عملکردها شفاف باشد و هم امور عمرانی فدای هزینه‌های جاری نگردد. از طرف دیگر در تصویب طرح‌های عمرانی باید فارغ از رویکردهای سیاسی، طرح‌هایی که برای فعالیت و حضور فعالان اقتصادی اولویت دارد، مد نظر قرار گیرد. و از تصویب طرح‌هایی با انگیزه‌های سیاسی و رانتی بدون توجه به نیاز کشور جدا خودداری شود.
با عنایت به مواضع اعلام شده از سوی دولت در رابطه با صادرات غیرنفتی انتظار می‌رفت که اعتبار لازم برای پرداخت تعهدات سال‌های گذشته دولت از بابت جوایز صادراتی و همچنین اعطای کمک‌های جدید به صادرات، در لایحه بودجه سال 97 پیش بینی گردد که ردیف بودجه مرتبط با مشوق‌های صادراتی در این لایحه مشاهده نمی‌شود.
طی سال‌های اخیر شاهد آن بودیم که دولت برای پوشش هزینه‌های غیرمتعارف خود و در راستای تراز کردن سند بودجه، منابعی را از محل انتشار اوراق مشارکت و اسناد خزانه، بیش از توان خود، در نظر گرفته که خطر عدم توازن وضع مالی دولت در سال‌های آتی را در پی دارد و بحران بدهی را برای دولت‌های آینده در پی خواهد داشت.
در قانون بودجه سال 97 کشور مقرر شده است که حداقل معادل 83 هزار میلیارد تومان از طریق استقراض از بازار سرمایه (صدور اوراق مشارکت، صکوک و اوراق خزانه)، تامین و مورد استفاده دولت، شرکت‌های دولتی و سایر بخش‌ها قرارگیرد. با توجه به پایین بودن ظرفیت بازار سرمایه در تامین منابع مالی، در حال حاضر، به هر میزان که دولت اتکاء خود را در تامین منابع مالی مورد نیاز به این بازار افزایش دهد به همان میزان، عرصه، برای تامین مالی مورد نیاز بخش خصوصی و تعاونی تنگ‌تر خواهد شد. این در حالی است که بخشی از منابع مالی تامین شده از این طریق به مصرف هزینه‌های جاری دولت می‌رسد. بطور مثال در سال 96 و 97، بازپرداخت بخشی از بدهی‌های سال‌های گذشته نیز، از طریق انتشار مجدد اوراق بدهی یاد شده صورت گرفته و ادامه این وضعیت، باعث افزایش روز افزون بدهی‌ها و بغرنج‌تر شدن وضعیت مالی دولت می‌گردد که باید از این امر اجتناب شود.
از طرف دیگر به دلیل حجم بالای اوراق منتشره و رقابت بین بانک‌ها و بازار بدهی جهت جذب سپرده‌های مردم، این پتانسیل وجود دارد که نبرد قیمتی شکل گیرد که با وجود کاهش نرخ تورم، مانع از کاهش نرخ سود بانکی شود؛ اتفاقی که در سال جاری نیز شاهد آن بوده‌ایم. لذا دولت باید در استفاده از این ابزار جهت تامین مالی، تمام جوانب امر را مد نظر قرار دهد و سیاست بهینه را اتخاذ نماید.
دولت در حال حاضر یکی از بزرگ‌ترین بدهکاران کشور است. بدهی‌های دولت به شبکه بانکی، صندوق تامین اجتماعی و بخش‌های غیر دولتی از عمده‌ترین مواردی است که فضای کسب و کار را متاثر ساخته است و در لایحه بودجه سال 1397 نیز نشانی از عزم دولت برای حل این مشکلات مشاهده نمی‌شود.
یکی از نکات حائز اهمیت در واگذاری شرکت‌ها و طرح‌های سرمایه‌گذاری به بخش خصوصی یا تعاونی، موضوع واگذاری به اشخاصی است که از اهلیت فنی، تخصصی و صلاحیت‌های مدیریتی و اجرایی لازم برخوردار باشند. این موضوعی است که متاسفانه همواره از آن غفلت شده، در حالی که می‌بایست در تمام واگذاری‌ها به عنوان شرط اصلی مورد توجه قرار گیرد و بجاست که در لایحه بودجه 97 کشور مدنظر قرار گیرد.
در تبصره 3 بودجه سال 96 سقف تامین مالی خارجی (فاینانس) برای طرح‌ها، علاوه بر باقیمانده سال‌های، قبل معادل 50 میلیارد دلار در نظر گرفته شده است. در همین تبصره در لایحه بودجه 97 نیز علاوه بر باقیمانده سهمیه سال قبل، معادل 30 میلیارد دلار پیشنهاد شده است. با توجه به اینکه این روش نحوه تامین مالی، هزینه و ریسک بالایی برای کشور به همراه دارد، نحوه بازپرداخت آن موجب نگرانی بخش خصوصی و تعاونی است. به علاوه باید متذکر شد که تامین مالی فاینانس تقریبا در انحصار بخش دولتی است و هر زمان هیات وزیران بر روی تامین مالی خارجی یک پروژه ملی به توافق رسیده‌اند، آن را به تصویب رسانده و فاینانس خارجی تنها به یافتن یک تامین‌کننده خارجی معتبر محدود بوده است. دولت با پشتوانه‌یی که از بیت‌المال دارد و با یک ضمانتنامه امضا شده توسط وزیر متولی پروژه، در هر شرایطی سرمایه طرف خارجی را تضمین می‌کند. اما این کار و تامین وثایق مورد نیاز بانک‌ها توسط بخش خصوصی و تعاونی به سادگی امکان پذیر نیست. و بخش‌های غیر دولتی از استفاده از این امکان محروم شده‌اند بنابراین لازم است در مورد راه‌حل‌های این موضوع در بودجه 97 تمهیداتی اندیشیده شود.
اصلاح ساختار و نظام توزیع به عنوان حلقه مهم از زنجیره ارزش تولید در فرایند تامین تا توزیع از ضروریات مهم کشور در مدیریت قیمت نمام شده کالاها تلقی می‌گردد و برای حصول به اقتصاد، با رویکرد درون‌زا و برون‌نگر برای حمایت از تولیدات داخلی و نیز رقابتی نمودن کالاها جهت صادرات، لحاظ نمودن تبصره‌یی در بودجه سال 97 در جهت اصلاح ساختار و ساماندهی نظام توزیع، از ضروریات مورد نظر اتاق‌هاست.
