راه گذر از مخاطرات بودجه‌ریزی
تعادل
«ناکارآمدی نظام بودجه‌ریزی ایران از نگاه بخش خصوصی» مورد واکاوی قرار گرفت. براساس این تحلیل اگرچه دولت به عنوان کانون اصلی سیاست‌گذاری، نقش تعیین‌کننده‌یی بر نحوه عملکرد سایر بازیگران اقتصادی به‌ویژه فعالان بخش خصوصی دارد، اما نحوه عملکرد دولت در تدوین، تصویب و اجرای قوانین بودجه سنواتی به عنوان یک شاخص موثر بر نحوه سیاست‌گذاری دولت و نحوه مدیریت اقتصاد حایز اهمیت است. بر همین اساس از منظر بخش خصوصی، نظام بودجه‌ریزی ایران که به نحوی بر عملکرد فعالان اقتصادی بخش‌خصوصی تاثیر منفی داشته و به عنوان مانعی در برابر گسترش فعالیت‌های بخش‌خصوصی نقش ایفا می‌کنند، شامل مواردی چون «سهم قابل توجه درآمدهای نفتی در قوانین بودجه، ناکارآمدی نحوه ورود درآمدهای نفتی در قوانین بودجه، ناکارآمدی رویکرد حاکم بر افزایش درآمدهای مالیاتی در اسناد بودجه، اولویت هزینه‌های جاری به هزینه‌های عمرانی در اسناد بودجه، تسلط رویکردهای سیاسی بر تصویب طرح‌های عمرانی در اسناد بودجه، گسترده بودن کسری بودجه دولت و اعمال روش‌های پرریسک برای رفع آن» می‌شود. حال فعالان اقتصادی بر این باورند چنانچه این نوع ناکارآمدی‌ها ساماندهی نشوند، فضا برای برهم‌خوردگی معادلات در نظام اقتصادی تشدید خواهد یافت. از همین رو بخش خصوصی به منظور کاهش مخاطرات ناشی از روند بودجه‌ریزی بر فضای کلان اقتصاد و عملکرد بخش خصوصی 10پیشنهاد از جمله «لزوم انضباط مالی دولت، پیگیری سیاست هزینه‌کرد احتیاطی از سوی دولت، اصلاح ساختار بودجه‌ریزی، گسترش پایه‌های مالیاتی، التزام دولت به ارائه اصلاحیه بودجه و شفاف‌سازی در تخصیص اعتبارات در زمان مواجهه با کمبود منابع، التزام دولت به مدیریت بدهی‌های انباشته شده خود به جای تمرکز بر انتشار اوراق بدهی بدون برنامه‌ریزی دقیق برای بازپرداخت اوراق، استقلال نرخ ارز از بودجه، کارآمد کردن تخصیص اعتبارات عمرانی، لزوم برقراری توازن بین امکانات و تعداد پروژه‌های عمرانی، تغییر در مرجع تصویب‌کننده طرح‌های عمرانی» را به دولتمردان ارائه دهند.
برنامه‌ریزی در بودجه‌ریزی اقتصاد
بر اساس تحلیلی که از سوی مرکز تحقیقات و بررسی‌های اقتصادی اتاق ایران صورت گرفته، بودجه در ساده‌ترین نگاه سندی مالی بوده که وضعیت منابع و مصارف دولت را طی یک‌سال به نمایش می‌گذارد. به عبارت دیگر، اسناد بودجه سنواتی، برنامه‌ریزی دولت برای تامین منابع برآورد شده از طریق کانال‌هایی (همچون تعیین نرخ ارز، تعیین نرخ‌های مالیاتی و...) و صرف این منابع به انواع هزینه‌های جاری و عمرانی را نشان می‌دهد. بر این اساس در قالب اسناد بودجه، چشم‌انداز دولت طی سال برای سایر بازیگران اقتصادی نمایان می‌شود و فعالان اقتصادی بر اساس پیش‌بینی‌های صورت گرفته از میزان دخل‌وخرج دولت، برنامه‌ریزی‌های خود را شکل می‌دهند.
سهم درآمدهای نفتی در بودجه
به منظور اینکه تصویری از میزان وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی ارائه شود، به بررسی سهم درآمدهای نفتی و مالیاتی از کل منابع عمومی دولت پرداخته شد. بررسی سهم درآمدهای نفتی و درآمدهای مالیاتی از منابع عمومی دولت در قوانین بودجه سنواتی، طی سال‌های 1384 الی 1395 حاکی از این حقیقت است که به‌طور متوسط بیش از 32درصد منابع برآوردی در قوانین بودجه از محل درآمدهای نفتی پیش‌بینی‌شده است و تنها در سال 1388 سهم منابع برآورد شده از محل فروش نفت و فرآورده‌های نفتی حدود 18درصد بوده که این موضوع از کاهش چشمگیر قیمت نفت به دلیل بحران مالی سال 2008 تاثیر گرفته است. البته از آنجا که همواره دولت با بیش‌برآورد بخشی از منابع غیرنفتی در اسناد بودجه مواجه بوده است، مشاهده می‌شود که میزان وابستگی بودجه به نفت در عمل بیشتر از رقم برآوردی در قوانین بودجه است. همان‌طور که نمایان است، میزان وابستگی بودجه دولت در عمل طی دوره 12ساله مورد بررسی به‌طور متوسط معادل 35درصد است.
در عین حال درآمدهای با منشا نفت از طریق ردیف‌های دیگری نیز وارد بودجه می‌شود. از این رو وابستگی بودجه دولت به نفت بیش از رقم محاسبه شده از محل فروش نفت و فرآورده‌های آن است. ابعاد اهمیت حساس شدن به این مساله از آنجا دوچندان می‌شود که بدانیم وابستگی بودجه به منابع حاصل از نفت موجب تاثیرپذیری بودجه از نوسانات بازار جهانی نفت شده و از این گذر به ناپایداری درآمد دولت و کاهش اطمینان نسبت به تحقق درآمدهای پیش‌بینی شده در اسناد بودجه می‌انجامد. این مساله نیز محقق شدن برنامه‌ریزی‌های دولت در قالب اسناد بودجه سالانه را با نوساناتی مواجه می‌کند. به این صورت که در زمان افزایش قیمت نفت و به‌تبع آن افزایش درآمدهای نفتی، دولت در قالب اسناد بودجه به گسترش هزینه‌ها و افزایش تعهدات بدون توجه به اقتضائات برنامه‌های توسعه اقدام می‌کند. در حالی که در زمان افت قیمت نفت و به‌تبع آن افت درآمدهای نفتی، هزینه‌های گسترش یافته و اغلب انعطاف‌ناپذیر دولت را در کاهش هزینه‌های خود ناتوان می‌کند.
پیشنهادات کاربردی بخش خصوصی
از این رو فعالان اقتصادی به منظور کاهش مخاطرات ناشی از روند بودجه‌ریزی بر فضای کلان اقتصاد و عملکرد بخش خصوصی 10مورد زیر را پیشنهاد داده‌اند:
1- لزوم انضباط مالی دولت: با توجه به واقعیات موجود بازار نفت در سال‌های اخیر مبنی بر کاهش درآمدهای نفتی نسبت به سنوات قبل و نوسانی بودن منابع حاصل از فروش نفت در آینده، سیاست‌گذاری دولت باید در راستای دو محور کاهش هزینه‌های غیرضروری و افزایش درآمدهای غیرنفتی متمرکز شود بنابراین لزوم انضباط مالی دولت بیش از سال‌های گذشته احساس می‌شود.
2- پیگیری سیاست هزینه‌کرد احتیاطی از سوی دولت: پیگیری سیاست هزینه‌کرد احتیاطی از سوی دولت برای کاهش مخاطرات ناشی از کسری بودجه ضروری به نظر می‌رسد. بدین صورت که دولت باید تا سر حد امکان از هزینه‌های غیرضروری اجتناب کند و هزینه‌کردهای خود را اولویت‌بندی و براساس اولویت‌های تعیین‌شده، اقدام به هزینه کند.
3- اصلاح ساختار بودجه‌ریزی: یک اقدام اساسی در اصلاح فرآیند تدوین و تصویب قوانین بودجه، بازبینی محل درآمد و امکان‌سنجی تحقق درآمدهاست. این موضوع با برآورد واقع‌بینانه‌تر از درآمدها موجب حذف هزینه‌های مازاد در لایحه بودجه می‌شود. لازم به ذکر است که این امر به مدیریت کارآمد هزینه‌ها نیاز دارد به طوری که در زمان کمبود منابع، تمهیدات مناسبی برای بازبینی و اولویت‌بندی هزینه‌های دولت اندیشیده شود تا در مواقع کاهش درآمدهای دولت، هزینه‌های غیرضروری و دارای اولویت کمتر حذف یا به زمان افزایش درآمد موکول شود.
4- گسترش پایه‌های مالیاتی: یکی از دلایل عمده پایین بودن درآمدهای مالیاتی در کشور این است که بخش‌های زیادی از اقتصاد کشور مالیات پرداخت نمی‌کنند. بنابراین به منظور افزایش درآمدهای مالیاتی باید به سمتی حرکت کرد که در آن از کل اقتصاد کشور مالیات گرفته شود. برای این منظور نظام بودجه‌ریزی به جای تحمیل فشار به بخش خصوصی باید سعی در گسترش پایه‌های مالیاتی داشته باشد. گسترش پایه‌های مالیاتی نیز از طریق گسترش دامنه شمول مالیات‌های مختلف ازجمله مالیات بر مجموع درآمد و وضع مالیات بر فعالیت‌های سودآوری مانند سوداگری در بازار ارز، خودرو و مسکن امکان‌پذیر است.
5- التزام دولت به ارائه اصلاحیه بودجه و شفاف‌سازی در تخصیص اعتبارات در زمان مواجهه با کمبود منابع: ارائه اصلاحیه بودجه بسیار ضروری است به‌گونه‌یی که بعد از تصویب بودجه در شرایطی که دولت با کمبود منابع مواجه می‌شود قبل از آنکه به کاهش سهم سایر محل‌های هزینه اقدام و ردیف‌های مختلف هزینه‌ها را جابه‌جا کند، اصلاحیه بودجه ارائه دهد. در این مرحله با اعمال‌نظرها و دیدگاه‌های کارشناسان اقتصادی از رشد بی‌مورد هزینه‌های دولت جلوگیری به عمل می‌آید و تا حد ممکن هزینه‌های اضافی دولت را حذف می‌کند.
6- التزام دولت به مدیریت بدهی‌های انباشته شده خود به جای تمرکز بر انتشار اوراق بدهی بدون برنامه‌ریزی دقیق برای بازپرداخت اوراق: از آنجا که علت اصلی انتشار اوراق بدهی، کسری بودجه دولت است لذا پیشنهاد می‌شود، دولت کسری بودجه خود را عمدتا از افزایش کارایی بخش دولتی و افزایش رونق در عملکرد بخش خصوصی در اقتصاد از طریق تقید به سیاست‌های کوچک‌سازی، خودداری از پوشش هزینه‌های جاری از طریق استقراض، پیشگیری از هزینه‌های غیرضروری همانند سمینارهای فراوان و موارد مشابه، جلوگیری از فرار مالیاتی و اصلاح نظام پرداخت یارانه، فروش واقعی شرکت‌ها و دارایی‌های دولتی قابل واگذاری تامین کند.
7- استقلال نرخ ارز از بودجه: تنها راه از بین بردن انگیزه‌های درآمدی دولت و کاهش بی‌ثباتی اقتصاد از ناحیه سیاست‌های ارزی دولت، استقلال نرخ ارز از بودجه است. در این خصوص توصیه می‌شود، نرخ تسعیر ارز توسط بانک مرکزی و به طور مستقل در چارچوب سیاست‌های پولی تعیین شود فارغ از اینکه میزان فروش و صادرات نفت چقدر است. این رویکرد 3 مزیت دارد؛ نخست اینکه مانع پیروی سیاست‌های پولی و ارزی کشور از سیاست مالی می‌شود. دوم آنکه از آسیب‌پذیری بودجه از ناحیه شوک‌های خارجی جلوگیری می‌کند و سوم اینکه انگیزه درآمدی دولت را در تغییر نرخ ارز مسدود می‌کند و اقتصاد از ناحیه انگیزه‌های درآمدی دولت با شوک‌های داخلی مواجه نمی‌شود.
8- کارآمد کردن تخصیص اعتبارات عمرانی: به این معنا که اعتبارات عمرانی تنها به طرح‌های عمرانی تخصیص یابد و امکان تخصیص این اعتبارات برای انجام هزینه‌های جاری دولت وجود نداشته باشد همچنین اعتبارات عمرانی روی منابع درآمدی بسته شود که امکان تحقق آنها وجود داشته باشد تا مشکل اعتباری در اجرای طرح‌های عمرانی رفع شود.
9- لزوم برقراری توازن بین امکانات و تعداد پروژه‌های عمرانی: جهت ایجاد تعادل‌های لازمه پیشنهاد می‌شود که از تعریف و تصویب طرح‌های جدید خودداری شود تا موازنه‌یی بین توانایی‌ها و اهداف مورد نظر به وجود آید زیرا هر ساله بودجه عمرانی مصوب بین تعداد کثیری پروژه تقسیم می‌شود. از آنجا که در برخی از سال‌ها رشد تعداد پروژه بیش از میزان اعتبارات است لذا به هر پروژه مبالغی کمتر از مقدار نیاز تخصیص می‌یابد و نارسایی‌های همانند طولانی شدن مدت اجرا ایجاد می‌شود. همچنین در تصویب پروژه‌یی جدید باید ضمن حصول اطمینان از ضرورت کار و مطابقت آن با اهداف برنامه، ارتباط منطقی بین تعداد و میزان اعتبار پروژه‌یی عمرانی جدید دستگاه‌های اجرایی و تعداد و میزان اعتبار پروژه‌یی که به بهره‌برداری رسیده‌اند، ایجاد شود.
10- تغییر در مرجع تصویب‌کننده طرح‌های عمرانی: به علت آنکه دولت‌ها و نمایندگان مجلس از طرح‌های عمرانی به عنوان اهرمی به نفع ملاحظات سیاسی خود استفاده می‌کنند از این رو تعیین مرجعی که از صلاحیت کارشناسی لازم همچنین استقلال و قدرت نظارتی کافی بر مطالعات توجیهی طرح‌ها برخوردار است، ضروری به نظر می‌رسد زیرا مرجع یاد شده به صورت بی‌طرف طرح‌ها را تنها براساس مطالعات توجیهی- فنی و نیاز منطقه به تصویب می‌رساند و از تصویب طرح‌های عمرانی براساس ملاحظات سیاسی دولت و نمایندگان مجلس جلوگیری می‌کند.
