عدم تناسب سود بانکی و خلأ نظارتی

نقش کاهش سود بانکی و خلأ قانونی دولت‌های نهم و دهم در رشد موسسات غیرمجاز

گروه بانک و بیمه| محسن شمشیری|

دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی با عنوان ارزیابی عملکرد بانک مرکزی در ارتباط با ساماندهی موسسات اعتباری فاقد مجوز به بررسی وضعیت این موسسات اعتباری از ابتدا و سهم آنها در جذب نقدینگی کشور تاکنون پرداخته و وضعیت آنها را بعد از ساماندهی ارزیابی کرده و پیشنهادها و نکاتی را در رابطه با ساماندهی این‌گونه موسسات یادآور شده است. این موسسات اعتباری و بانک‌ها شامل موسسات غیرمجاز و مجوز‌دار در سال‌های اخیر است و ساماندهی هر دو گروه از موسسات اعتباری و تشکیل بانک‌های جدید را ارزیابی کرده است.

به گزارش «تعادل» درحال حاضر از 31 بانک فعال در اقتصاد ایران فقط یک بانک مهر اقتصاد بدون مجوز ولی در شرف اخذ مجوز و ساماندهی قرار دارد. همچنین تعداد 9 موسسه اعتباری در کشور مشغول به فعالیت هستند که از این تعداد 5 موسسه دارای مجوز و 4 موسسه فاقد مجوز و در شرف ساماندهی هستند. به علاوه تعداد 689 شرکت صرافی تحت نظارت بانک مرکزی فعالیت می‌کنند و تعداد واحدهای صنفی غیرمجاز شناسایی شده در حوزه ارز تاکنون 425واحد هستند و مجوز 222شرکت صرافی به دلیل تخلف ابطال شده است.

در خصوص موسسات غیرفعال و در شرف انحلال با توجه به اینکه بخش اعظم موسسات و صندوق‌ها در شرف انحلال یا غیرفعال هستند، بانک مرکزی تا حدود زیادی موفق به نظارت بر بازار غیرمتشکل پولی شده است. بدین صورت که به تفکیک 96.8‌درصد در بانک‌ها، 55.6‌درصد موسسات اعتباری، 10.3‌درصد تعاونی‌های اعتباری، 27.3‌درصد صندوق‌های قرض‌الحسنه، 84‌درصد صرافی‌ها و 9.4‌درصد لیزینگ‌ها از بانک مرکزی مجوز دریافت کرده‌اند.

همچنین 3.2‌درصد بانک‌ها، 44.4‌درصد موسسات اعتباری، 13.8‌درصد تعاونی‌های اعتباری، 43.5‌درصد صندوق‌های قرض‌الحسنه، 16‌درصد صرافی‌ها و 4.9‌درصد لیزینگ‌ها در شرف ساماندهی و دریافت مجوز از بانک مرکزی قرار دارند.

به دنبال ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی توسط بانک مرکزی حجم منابع آنها در این بازار از 25‌درصد کل منابع پولی کشور پیش از شروع ساماندهی به کمتر از 10‌درصد در سال 1396 کاهش یافته است.

با وجود این بهبود، ضعف اجرای قانون مصوب سال 1383 و آیین‌نامه مصوب سال 1386 و همچنین ضعف نظارت مجلس شورای اسلامی بر اجرای قانون مشهود به نظر می‌رسد. الزام مجلس برای تهیه گزارش‌های نظارتی در فاصله 3 تا 5سال پس از تصویب قوانین مهم می‌تواند به شناسایی سریع‌تر موانع عدم اجرای قوانین منجر شود تا 13سال پس از تصویب قوانینی چون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی شاهد تداوم پدیده مزبور و تجمعات و نارضایتی‌های مردمی نباشیم.

 کاهش سهم موسسات ساماندهی شده از 25 به 10‌درصد بازار پول

مجموع سپرده‌های بانک‌ها و موسسات اعتباری ساماندهی شده از زمان صدور مجوز تا پایان سال 1395 از حدود 700هزار میلیارد ریال به رقمی معادل 3.150هزار میلیارد ریال افزایش یافته که در واقع افزایش معادل 4.5برابری را داشته است. همچنین سهم بازاری مجموع بانک‌ها و موسسات اعتباری ساماندهی شده نیز در پایان سال 1395 با روند شدید افزایش حدود 25‌درصد است. رشد سهم از بازار هر یک از بانک‌ها و موسسات اعتباری از زمان صدور مجوز تا پایان سال 1395 به ترتیب بالاترین رتبه شامل بانک آینده، بانک شهر، قوامین موسسه اعتباری نور، بانک انصار، بانک ایران زمین، موسسه اعتباری کوثر، موسسه اعتباری کاسپین، بانک سینا، موسسه اعتباری عسگریه یا ملل، بانک رسالت و بانک حکمت ایرانیان بوده است. این روند بیانگر ریسکی عمل کردن برخی بانک‌ها و موسسات اعتباری ساماندهی شده است که بانک مرکزی باید نسبت به مدیریت و کنترل آن اقدام مقتضی را انجام دهد.

به دنبال ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی حجم منابع آنها در این بازار از 25‌درصد کل منابع پولی کشور پیش از شروع ساماندهی به کمتر از 10‌درصد در سال 1396 کاهش یافته و سهم‌شان از منابع شبکه بانکی یا نقدینگی حدود 1000هزار میلیارد ریال است.

 نقش بانک‌ها در رواج بازار غیرمتشکل پولی

موسسات اعتباری خارج از نظارت بانک مرکزی نه تنها قدرت خلق پول بیرون از کنترل و نظارت دارند، بلکه با اعطای نرخ سود بالا به سپرده‌ها موجب سیگنال‌دهی غلط و شروع بازی خطرناکی در سیستم بانکی رسمی کشور می‌شوند. البته باید اذعان کرد که متاسفانه بخشی از بانک‌های کشور در رواج این پدیده ذی‌نفع و ذی‌دخل بوده‌اند و حساب‌های این موسسات نزد شبکه بانکی کشور گردش داشته است.

از سوی دیگر با توجه به اهرم مالی بالا در موسسات اعتباری، این موسسات باید مبتنی بر اصول مدیریت ریسک، الزامات نظارت احتیاطی را رعایت کنند، زیرا ورشکستگی در این موسسات تبعات بسیار زیادی به دنبال داشته و توانایی به خطر انداختن منافع سپرده‌گذاران بی‌شماری را دارد و می‌تواند به بی‌ثباتی سیستم مالی منجر شود.

 نقش سود بانکی پایین دولت‌های نهم و دهم در شکل‌گیری موسسات غیرمجاز

پیدایش موسسات مالی غیرمجاز در دهه‌های اخیر به تعیین نامناسب نرخ‌های سود در شبکه بانکی و فقدان دسترسی مردم به خدمات مالی ارتباط دارد. نرخ‌های سود پایین‌تر از نرخ تورم در سال‌های متمادی باعث شد مردم برای اجتناب از کاهش قدرت خریدشان به موسسات اعتباری غیرمجاز پناه ببرند. این شرایط باعث شد تا بخش قابل توجهی از سپرده‌های خرد جذب این موسسات شوند. بررسی وضعیت موسسات اعتباری گویای آن است که این موسسات در حالی به عملیات گسترده بانکی و به کارگیری منابع حاصل از سپرده‌های مردمی در مسیرهای غیرشفاف و اخلال در سیاست‌های پولی و ضدتورمی مبادرت ورزیدند که از ارائه اطلاعات مورد نیاز به بازرسان بانک مرکزی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی خودداری کردند و با پرداخت سودهای بسیار بالاتر از نرخ متعارف شبکه بانکی اقدام به جذب سپرده‌های مردمی کردند و با بنگاه‌داری در زمینه‌های مختلف و سرمایه‌گذاری در بازار مسکن و ساختمان موجب محبوس شدن بخش اعظمی از منابع در املاک و مستغلات و در نتیجه تضعیف اساسی ساختار مالی شدند و با تبلیغات گسترده برای اثرگذاری بر افکارعمومی و القای قانونی بودن فعالیت‌هایشان، گسترش و تاسیس پی در پی شعب با بهره‌وری ناچیز و دانش تخصصی ناکافی و با ارتباطات و نفوذ در نهادهای نظارتی و ضابطین، اخلال در سیاست‌های پولی، بالارفتن هزینه تولید و انحراف منابع، افزایش ریسک موسسات پولی، سپرده‌های مردمی را به مخاطره انداخته‌اند و منجر به آسیب‌های فراوان بر بازار پول کشور شدند. در این راستا توجه به لزوم ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی و از طریق نهاد مستقل و ناظر پولی حایز اهمیت شد و قوانین بالادستی نیز در راستای تقویت عملکرد آن تدوین شدند.

 نظارت بانک مرکزی، خلأ قانونی و قوانین جدید

در کنار تمام موانع و محدودیت‌ها در راستای ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی، ضعف اقتدار بانک مرکزی و نبود اختیارات لازم در بانک مرکزی به دلیل خلأ قانونی موجود در کشور، ساماندهی نهادهای پولی، انحلال، ادغام و تصفیه شرکت‌ها و موسسات غیرمجاز را با مشکلات جدی مواجه کرده است.

برای رفع مشکل حاضر با تلاش‌های صورت گرفته در دولت یازدهم و از اواخر سال 1395 بانک مرکزی با قوانینی نظیر قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور و قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه می‌تواند با اقتدار بیشتر از فعالیت غیرمجازها و ایجاد موسسات غیرمجاز جدید جلوگیری کند و به پشتوانه این قوانین امکان فعالیت و نظارت بهتر بانک مرکزی و ساماندهی هرچه بیشتر و سریع‌تر بازار غیرمتشکل پولی را فراهم آورد.

ارزیابی عملکرد بانک مرکزی در ارتباط با موسسات اعتباری فاقد مجوز در دوره‌های خاص از لحاظ تدوین قوانین شامل دوره قبل از برنامه سوم، دوره برنامه سوم بعد از تصویب قانون غیرمتشکل پولی در دولت نهم و دهم و دوره دولت یازدهم حاکی از آن است که به دلیل خلأ قانونی موجود در قوانین کشور تا قبل از قانون برنامه پنجم و ششم توسعه، بسیاری از موسسات پولی و اعتباری فاقد مجوز از بانک مرکزی با مجوز سایر دستگاه‌ها تاسیس و اقدام به ارائه خدمات بانکی کردند. تا قبل از این سال عملکرد نهادهای انتظامی و قضایی نیز چندان قابل دفاع نبوده است. اما به دنبال تلاش‌های صورت گرفته از سال 1394 به بعد، بانک مرکزی موفق به نظارت بر عملکرد بانک‌ها، موسسات اعتباری و صرافی‌ها شده است. به گونه‌یی که تمام بانک‌ها، موسسات اعتباری و صرافی‌ها دارای مجوز فعالیت یا متقاضی دریافت مجوز فعالیت هستند.

 پیشنهاد بهبود عملکرد

با توجه به مباحث مطرح شده، پیشنهاداتی برای بهبود عملکرد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به شرح ذیل ارائه می‌شود:

1- اعطای مجوز فعالیت به موسسات پولی با دقت و وسواس فراوانی فقط توسط بانک مرکزی برای توسعه بازار پولی کشور و استفاده از ابزارهای نوین و سامانه‌های الکترونیکی نظارتی.

2- ممانعت از ایجاد و توسعه نهادهای پولی بدون مجوز از بانک مرکزی.

3- تصویب قوانین مورد نیاز جهت پر کردن شکاف قانونی موجود و اقدامات لازم در جهت تسریع فرآیند رسیدگی و صدور احکام در برخورد با متخلفان و الزام عملیاتی کردن آنها.

4- بازنگری و تصحیح مواد قانونی دارای ابهام توسط کمیته‌های تخصصی.

5- تمام دستگاه‌ها اعم از دولتی و غیردولتی از ارائه خدمات و هر گونه همکاری با نهادهای پولی فاقد مجوز خودداری کنند این حکم شامل بانک‌هایی می‌شود که حساب‌های موسسات غیرمجاز در آنها گردش داشته است.

6- ایجاد شرکت‌های مدیریت دارایی مستقل از بانک مرکزی و دولت برای ساماندهی موسسات غیرمجاز و دفاع از حقوق سپرده‌گذاران خرد بدون انتقال زیان این موسسات به بانک مرکزی.

لازم به توضیح است که شرکت مدیریت دارایی مستقل موجب می‌شود که بانک مرکزی مسوولیتی در قبال زیان‌های این موسسات نداشته باشد و این شرکت‌ها با در اختیار گرفتن دارایی‌های موسسات منحل شده نسبت به فروش آنها و پرداخت بدهی‌ها با اولویت سپرده‌های خرد اقدام کنند.

تا سال 1394 نظارت بر موسسات مورد بررسی موفقیت چشمگیری نداشته اما به دنبال تلاش‌های صورت گرفته توسط نهادهای بالادستی از سال 1394 به بعد و تصویب ماده 14 قانون برنامه ششم توسعه، بانک مرکزی موفق به نظارت بر عملکرد بانک‌ها، موسسات اعتباری و صرافی‌ها شده است.

به گونه‌یی که بخش عظیمی از بانک‌ها، موسسات اعتباری و صرافی‌ها دارای مجوز فعالیت یا متقاضی دریافت مجوز فعالیت هستند.

براساس اطلاعات موجود از 2489تعاونی اعتبار شناسایی شده در کشور تعداد 1889تعاونی غیرفعال یا درحال تصفیه هستند و فقط تعداد 257تعاونی اعتبار دارای مجوز و 343تعاونی اعتبار در شرف ساماندهی هستند.

همچنین از 3525صندوق قرض‌الحسنه حدود 1028صندوق غیرفعال یا درحال تصفیه می‌باشند و حدود 71‌درصد از صندوق‌ها تحت نظارت بانک مرکزی قرار دارند.

 شرکت‌های لیزینگ نیز عمدتا در استان تهران مستقر و وابسته به بانک‌ها، شرکت‌های خودروسازی و شرکت‌های سرمایه‌گذاری هستند. حدود 86‌درصد از لیزینگ‌ها نیز فاقد مجوز بانک مرکزی، غیرفعال یا درحال تصفیه هستند. درحال حاضر 50 شرکت لیزینگ تحت نظارت بانک مرکزی هستند که جهت ساماندهی بازار پولی عملیات آنها به صورت دوره‌یی بازرسی می‌شود.

تا اواخر سال 1394 اقدامات موثر و جدی توسط بانک مرکزی در زمینه ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی هم به دلیل ضعف اختیارات قانونی و هم به دلایل دیگر انجام نشده که با توجه به تصویب قانون در سال 1383و آیین‌نامه آن در سال 1386 ضعف در اجرای قانون و نظارت بر آن مشهود به نظر می‌رسد. به دنبال ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی از اواخر سال 1394 به بعد حجم منابع در اختیار این بازار از 25‌درصد کل منابع پولی کشور پیش از شروع ساماندهی به کمتر از 10‌درصد در نیمه اول سال 1396 کاهش یافته که نشان از عملکرد مطلوب و حرکت به سمت بهبود وضع دارد.

 دلایل تمایل فعالان اقتصادی به موسسات غیرمجاز

تا قبل از تصویب قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی مصوب سال 1383 مجلس، موسسات و تعاونی‌های اعتبار براساس قانون شرکت‌های تعاونی مصوب 1350 همچنین قانون بخش تعاونی مصوب 1370 مجلس در قالب عضوگیری از گروه‌های شغلی و صنفی در داخل سازمان‌ها و ادارات و با اخذ مجوز از وزارت تعاون فعالیت می‌کردند.

این موسسات اعتباری نظیر تعاونی اعتبار عسگریه، مولی‌الموحدین و ثامن‌الائمه به ویژه در استان‌های 3 گانه خراسان در قالب تعاونی تاسیس شدند. پس از مدت کوتاهی این تعاونی‌ها با گسترش شعب در سراسر کشور اقدام به ارائه خدمات بانکی به عموم پرداختند.

همگان اذعان دارند که پایین نگاه داشتن نرخ سود بانکی برای بیش از 3دهه و اعطای سودهایی با نرخ بیشتر از سود متعارف شبکه بانکی زمینه را برای گسترش فعالیت موسسات مالی غیرمجاز مساعد کرد.

سیاست توسعه موسسات و تعاونی‌های اعتبار با هدف کاهش هزینه تامین مالی فعالیت‌های تولیدی و تشویق سرمایه‌گذاری طراحی شده بود. اما برخلاف اهداف طراحان، این سیاست در عمل آثار مخربی بر پیکره اقتصاد داشت. نرخ سود پایین‌تر از تورم، سپرده‌گذاران را مجبور می‌کرد برای کسب بازدهی بالاتر جذب موسساتی شوند که مجوزی برای فعالیت دریافت نکرده بودند. همچنین نرخ سود بانکی پایین موجب ایجاد مازاد تقاضا برای تسهیلات شده و سهمیه‌بندی غیرقیمتی، دسترسی بخش قابل توجهی از جامعه را به منابع بانکی قطع کرد. در نتیجه محرومان از خدمات مالی مجبور شدند برای رفع نیازهای خود سراغ موسسات غیرمجاز بروند. موسسات غیرمجاز نیز پاسخگویی به این تقاضا را سودآور دیدند و منتظر کسب مجوز از بانک مرکزی نشدند. از طرف دیگر سیستم بانکی نتوانست با نرخ‌های دستوری منابع مورد نیاز سرمایه‌گذاری‌های مولد را تجهیز کند و در نتیجه منابع کمتری به طرح‌های سرمایه‌گذاری اختصاص یافت. عملا اکثریت جامعه به جز آنان که به رانت منابع بانکی ارزان دسترسی داشتند در این ساختار معیوب زیان دیدند.

در مواردی که مغایرتی با قانون بانکداری بدون ربا وجود نداشت، تشکیل تعاونی‌های اعتبار به استناد قانون سال 1350و آیین‌نامه شورای پول و اعتبار صورت می‌پذیرفت. در آن دوره با تشکیل وزارت تعاون، اعمال نظارت دولت بر اجرای قوانین و مقررات مربوط به بخش تعاون و حمایت و پشتیبانی از این بخش موجب توسعه روزافزون تعاونی‌ها در کشور شد. اما در راستای نظارت بر فعالیت موسسات و تعاونی‌های اعتبار و ساماندهی فعالیت این دسته از موسسات، قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی در سال 1383 به تصویب رسید. مطابق این قانون نظارت بر تشکیل و فعالیت تعاونی‌های اعتبار برعهده بانک مرکزی قرار داده شد .

در این گزارش خلاصه‌یی از وضعیت موسسات غیرمجاز از منظر بانک مرکزی شامل تعاونی‌های اعتبار میزان، ثامن‌الحجج، افضل توس، وحدت، البرز ایرانیان و فرشتگان مورد بررسی قرار گرفته است.

موسسه اعتباری آرمان متشکل از تعاونی‌های اعتبار فرشتگان، فردوسی و افضل توس بوده که پس از اتخاذ تصمیم تجمیع توسط کمیته ساماندهی بانک مرکزی، تعاونی افضل توس بنابر حکم قضایی از فرآیند ساماندهی در موسسه آرمان کنار گذاشته شده است که درحال حاضر این موسسه از طرف بانک مرکزی به عنوان موسسه غیرمجاز اعلام شده است.