شانس ضعیف اصلاحات اداری
گروه اقتصاد کلان
مرکز پژوهش‌های مجلس اخیرا در گزارشی به نقد از لایحه اصلاح و دایمی کردن قانون مدیریت خدمات کشوری پرداخته و این لایحه را از زوایای مختلف مورد بررسی قرار داده است. گزارش مرکز پژوهش‌ها، ایراداتی را بر این لایحه وارد و پیش‌بینی کرده که باتوجه به تجربیات گذشته، امکان موفق بودن این لایحه چندان محتمل نیست. این گزارش همچنین متذکر شده که لایحه یادشده در برخی احکام نظیر ایجاد واحدهای عملیاتی، مدیریت‌های محلی، ایجاد سازمان‌های تنظیم‌گر صنفی-تخصصی و اعطای اختیارات جدید به سازمان اداری و استخدامی کشور به جهت اینکه در بسیاری از موارد اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیات دیگری واگذار می‌کند، شائبه مغایرت با اصل 58 و 85 قانون اساسی را دارد.
در این گزارش آمده است: قانون مدیریت خدمات کشوری که در سال 1386 به تایید شورای نگهبان رسیده مقرر کرده بود تا پس از پشت‌سر گذاشتن مهلت اجرای آزمایشی آن، به صورت دایمی درآید و نقش کلیدی و با اهمیت خود را در ساماندهی نظام اداری کشور ایفا کند.
اهمیت این قانون به کلیدی بودن نقش بروکراسی و نظام اداری در توسعه کشور مربوط می‌شود که از یک طرف مجری نظام اداری و ابزار اجرای برنامه‌های توسعه کشور و از طرف دیگر خود موجد و مولد برنامه‌های توسعه است. به‌عبارت دیگر با ظرفیت‌های موجود فرهنگی، نیروی انسانی، ساختاری و تکنولوژیک موجود در نظام اداری است که زمینه مناسب برای اجرای راهبردهای تدوین شده در سطح کلان یک کشور فراهم می‌شود و نیز باتوجه به ویژگی‌های این ظرفیت اداری نگرش و توان خاصی برای تدوین برنامه‌های توسعه‌یی به وجود می‌آید و موجب می‌شود تا ایده‌های پیشرفت در بستر توانمندی‌های موجود در این حوزه به وجود آمده، شکل یافته و به بلوغ برسد.
درواقع ویژگی‌های نظام اداری در هر نظامی گویای نگرش آن نظام به چگونگی کارگردانی و مدیریت کشور است و نقش نظام اداری در ساختارهای سیاسی، اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی و تاثیر آن در تحقق اهداف نظام‌های کلان جامعه به اندازه‌یی تعیین‌کننده است که بدون نوسازی و متکامل کردن آن تحقق چشم‌انداز بلندمدت کشور ممکن نخواهد بود. از این‌رو قانون مدیریت خدمات کشوری که بعد از 40 سال حاکمیت قانون استخدام کشوری، برنامه‌های تحول در بروکراسی کشور را هدف قرار داده است، جامع‌ترین برنامه و جدی‌ترین سند و منشوری است که بعد از انقلاب اسلامی، هدایت راهبردی تحول در نظام اداری کشور را برعهده گرفته و الزام است که به دلیل اهمیت آن در کیفیت اداره عمومی، به صورت جامع، عمیق و کارشناسانه موردتوجه قرار گیرد و از همه ظرفیت‌های علمی و عملی دستگاه کارشناسی نظام بهره‌برداری مناسب برای بازنگری در آن انجام پذیرد.
محورهای قانون مدیریت خدمات کشوری
در بخش دیگری از این گزارش آمده است: محتوای قانون مدیریت خدمات کشوری را می‌توان پیرامون دو موضوع کلی «نقش و اندازه دولت و شیوه ارائه کالاها و خدمات عمومی توسط دولت» و «مناسبات دولت با کارکنان» طبقه‌بندی کرد. تعریف امور حاکمیتی و تصدیگری که جایگاه و حدود وظایف و فعالیت‌های دولت را در دو فصول اول و دوم قانون تعیین کرده است؛ مهم‌ترین و جوهری‌ترین مفهومی است که بر سایر فصول سایه انداخته و جهت‌گیری این قانون را تعیین کرده است. شاید بتوان ورود این قانون به عرصه‌هایی فراتر از مناسبات دولت و کارکنان را که وجه تمایز اصلی این قانون با قانون استخدام کشوری مصوب 1345 است را به خاستگاه زمانی این قانون مرتبط دانست، یعنی زمانی که سیاست‌هایی چون کوچک‌سازی یا متناسب‌سازی نقش و اندازه دولت و بهره‌گیری از الگوهای بخش خصوصی در ادبیات مدیریت دولتی حاکم شدند (دهه 1980) و در ایران نیز با یک تاخیر چندساله مورد توجه قرار گرفتند. البته نفس این موضوع مورد تردید نیست و ورود تفکرات علمی و جهانی، طبیعی و قابل پذیرش است. ولی آنچه غیرطبیعی می‌نماید، بی‌توجهی به شرایط متفاوت بستر تاریخی و اجتماعی ایران و عدم متناسب‌سازی الگوهای وارداتی با شرایط و مقتضیات کشور است. لایحه پیشنهادی در فصول مرتبط با نقش و اندازه دولت، برخی مناسبات و قواعد مالی و اداری جدید را در شیوه ارائه کالاها و خدمات عمومی دستگاه‌های دولتی پیشنهاد داده است؛ بدون اینکه آسیب‌شناسی درستی از اجرای 10 ساله این قانون داشته باشد. ابداع پدیده‌هایی نوین به نام «واحدهای عملیاتی» و «مدیریت محلی» برای ارائه خدمات، راهبردها و فناوری‌های انجام وظایف و ایجاد «سازمان‌های تنظیم‌گر صنفی-تخصصی»، ساختارها و قواعدی را به وجود آورده که بدون شک مجموعه نظام دیوان‌سالاری و اداره امور کشور را تحت‌تاثیر قرار خواهد داد. اینک این سوال کلیدی مطرح است که آیا در نسخه‌های تجویزی، به اقتضائات ایران و شرایط و بسترهای مورد نیاز توجه شده است؟ مطالعات تطبیقی و سیاست‌های آزموده در ایران نشان می‌دهد که اتخاذ چنین سیاست‌ها و برنامه‌هایی واجد الزاماتی همچون ظرفیت‌سازی اداری، کنترل فساد، حاکمیت قانون و تمرکززدایی سیاسی یا واگذاری قدرت است که باید مورد توجه اساسی قرار گیرد.
تجربه ناکامی اصلاحات اداری
تجربه اعمال اصلاحات اداری که از سال‌های پس از جنگ تحمیلی و غالبا در قوانین توسعه‌یی کشور و پس از آن در قانون اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی و فصل دوم قانون مدیریت خدمات کشوری تبلور یافت، نشان از آن دارد که این سیاست‌ها غالبا بدون توجه به بسترها و الزامات فوق است و عملا یا به اجرا در نیامده (ازجمله قانون مدیریت خدمات کشوری که در طول حیات 10ساله خود هیچ آثار اجرایی در این حوزه نداشته است) یا اینکه نتوانسته اهداف موردنظر را تامین کند. شاخص‌های مختلف نظیر اعتبارات هزینه‌یی، بودجه شرکت‌های دولتی، تعداد کارکنان دولت و به تبع آن اعتبارات مربوط به جبران خدمات کارکنان و رشد فزاینده آنها نشان از شکست این برنامه‌ها در ایران دارد. در شرایطی که تجربه شکست‌های قبلی
پیش روی مسوولان کشور است، سرنوشت واحدهای عملیاتی که حوزه‌های کلیدی کشور نظیر آموزش و پرورش و بهداشت و درمان را هدف قرار داده است، از هم‌اکنون مشخص است. ضمن اینکه این سوال کلیدی نیز در این رابطه مطرح است که چطور قانونی که هیچ دستاوردی در طول حیات 10 ساله خود در حوزه کاهش نقش و اندازه دولت نداشته مجددا احکام جدیدی را در همین رابطه آن هم با ابعاد به‌مراتب گسترده‌تری در خود جای داده است؟ همچنین این سوال نیز مطرح است که آیا می‌توان احکامی نظیر ایجاد واحدهای عملیاتی، مدیریت‌های محلی، سازمان‌های تنظیم‌گر صنفی-تخصصی (باتوجه به گستره اثرگذاری آنان در شیوه ارائه خدمات عمومی) که خود نیازمند طی دوره آزمایشی است را در این مرحله که قرار است قانون دایمی شود به آن الحاق کرد؟
تناقضات قانونی
این نکته را نیز باید مورد توجه قرار داد که پیش‌بینی وضعیت خاص برای واحدهای عملیاتی، مدیریت محلی و سازمان‌های تنظیم‌گر صنفی به معنی تفویض اختیار مقررات‌گذاری در این زمینه‌ها به دولت است؛ بدون اینکه چارچوب مشخصی برای آن تعیین شده باشد. این لایحه در حوزه تنظیم مناسبات دولت با کارکنان (مدیریت منابع انسانی)، اصلاحاتی را در زمینه استخدام کارکنان، افزایش حداقل و حداکثر امتیازات حقوق کارکنان و مقامات، تشکیل هیات رسیدگی به شکایات کارکنان و سن و سابقه بازنشستگی پیشنهاد داده است. حال آنکه آسیب‌شناسی این حوزه به‌ویژه در زمینه دامنه شمول قانون (دستگاه‌های مستثنی شده از زمان تصویب قانون تا به امروز)، نظام پرداخت، نظام مدیریت عملکرد، پیش‌بینی سازوکارهای الزام برای اثربخشی سازمان‌های مردم‌نهاد، اصلاح شیوه‌های انتصاب و ارتقا یا عزل مدیران دولتی، نشان از ضعف‌های ساختاری در این حوزه‌ها دارد. باتوجه به آسیب‌های موجود در این حوزه الزام است مواردی همچون تعیین قلمرو موضوعی و دایره شمول قانون، تدوین فصلی مستقل برای تعیین ضوابط و قواعد حاکم بر سازمان امور اداری و استخدامی کشور به‌عنوان متولی اجرای قانون، تدوین ضوابط و قواعد کلی برای کنترل رفتار مالی و اداری تمام دستگاه‌های اجرایی فعال در بخش عمومی کشور در قبال کارکنان و مدیران خود نیز در بازنگری قانون باید مورد توجه قرار گیرد. مطابق اصل پنجاه و هشتم قانون اساسی صالحیت قانونگذاری منحصر در مجلس شورای اسلامی است. مطابق اصل هشتاد و پنجم مجلس نمی‌تواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیاتی واگذار کند. لازم به توضیح است این لایحه در برخی احکام نظیر ایجاد واحدهای عملیاتی، مدیریت‌های محلی، ایجاد سازمان‌های تنظیم‌گر صنفی-تخصصی و اعطای اختیارات جدید به سازمان اداری و استخدامی کشور به جهت اینکه در بسیاری از موارد اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیات دیگری واگذار می‌کند شائبه مغایرت با اصل 58 و 85 قانون اساسی را دارد.
