انحراف منابع صندوق توسعه به دست مقامات محلی

گروه اقتصاد کلان|

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به ارزیابی اجرای قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری پرداخته و به موجب آن به نحوه عملکرد اجرای این قانون انتقاد کرده است. این گزارش علاوه بر اینکه 3 دلیل اصلی خود را برای «عملکرد ضعیف» این قانون توضیح می‌دهد، به «نبود الگو و برنامه مشخص در جهت‌دهی منابع برای اشتغال‌زایی و به تبع آن برخوردهای گزینشی و اعمال نفوذ مقامات محلی در هدایت جریان منابع به بخش‌ها و حوزه‌های محلی تحت پوشش خود و افزایش فساد» اشاره می‌کند. بر اساس گزارش «تعادل» این موضوع یکی از اصلی‌ترین موارد انتقاد روستاییان بوده که در آن ساختار قبیله‌یی روستاها و نزدیکی و دوری هر طایفه به منابع قدرتی مانند شورا، متصدیان پست بانک تعیین‌کننده مسیرهای منابع به پایین و به سمت اقوام خودی می‌شود. گفته می‌شود متصدیان پست بانک‌ها در این قانون نقشی تعیین‌کننده در معرفی مشمولین دارای شرایط وام ایفا می‌کنند.

 قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار

قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی با عنوان لایحه یک فوریتی «اعطای تسهیلات از محل منابع صندوق توسعه ملی برای ایجاد اشتغال در روستاها با اولویت مناطق کمتر توسعه یافته، عشایری و مرزی» و با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده بود و در جلسه علنی روز سه شنبه 31 مرداد 96 مجلس شورای اسلامی تصویب شد و در تاریخ هشتم شهریور 96 به تایید شورای نگهبان رسید. قانون فوق مشتمل بر هفت ماده و پنج تبصره است. براساس این قانون، معادل ریالی 1.5 میلیارد دلار (حدود ۶ هزار میلیارد تومان از محل صندوق توسعه ملی نزد موسسات عامل بانک‌های کشاورزی، پست بانک توسعه تعاون، صندوق کارآفرینی امید و صندوق حمایت از توسعه سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی) سپرده‌گذاری شده و با تلفیق منابع در موسسه برابر با سهم صندوق توسعه در مجموع حدود ۱۲ هزار میلیارد تومان برای پرداخت تسهیلات اشتغال روستایی اختصاص یافته است.

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی عملکرد این قانون را بعد از 8 ماه از شروع اجرای آن ارزیابی کرده است. این گزارش می‌گوید با وجود تاکید مرکز پژوهش‌های مجلس از ابتدای ارائه لایحه به مجلس شورای اسلامی مبنی بر ارائه برنامه مشخص دولت در خصوص اشتغال‌زایی روستاییان و عشایر، متاسفانه در قانون مذکور صرفا اعطای تسهیلات به روستاییان مورد تاکید قرار گرفت و هیچ گونه راهبرد و برنامه‌یی در رابطه با این قانون ارائه نشد. در واقع در این قانون هیچ گونه تعریفی از اشتغال پایدار روستایی و نحوه تحقق آن ارائه نشده و شرایط ثبات و فعالیت بنگاه‌های جدید بیان نشده است و متاسفانه همانند طرح‌های اشتغال‌زایی سابق، بدون توجه به الزامات اشتغال پایدار، جهت‌دهی کلی مواد این قانون بر تخصیص و تزریق منابع مالی بنا شده است. در حالی که مولفه‌های اثرگذار بر اشتغال پایدار شامل موارد متعددی مانند کیفیت و دوام مشاغل، بازار فروش، طرح توجیهی و کسب و کار مناسب، ایده‌پردازی متناسب با قابلیت‌ها، تحقیق و توسعه، تامین به موقع و با قیمت مناسب نهاده‌ها، به کار‌گیری دانش‌آموختگان مجرب، حرفه‌آموزی و آموزش، فضای کسب و کار به خصوص صدور مجوز و پروانه، پرورش کارآفرینان، مشاوره و پشتیبانی حقوقی، تامین زیرساخت‌ها و ارائه تسهیلات بانکی است. بی‌توجهی به موارد فوق و همچنین نبود مکانیسم نظارتی مشخص انحراف منابع از تولید را بیش از پیش محتمل می‌ساخت. ضمن اینکه نبود الگو و برنامه مشخص در جهت دهی منابع برای اشتغال زایی متاسفانه به برخوردهای گزینشی و اعمال نفوذ مقامات محلی در هدایت جریان منابع به بخش‌ها و حوزه‌های محلی تحت پوشش خود و افزایش فساد منجر می‌شود.

آیین‌نامه اجرایی این قانون در تاریخ 22 آبان ۱۳۹۶ ابلاغ شد که در آن وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به عنوان متولی اجرای این قانون معرفی و سهم بخش‌ها و استان‌های مختلف از منابع این قانون مشخص شد. در این آیین‌نامه بیشترین سهم از دریافت منابع (۴۵ درصد) مربوط به بخش کشاورزی و منابع طبیعی و همچنین بین استان‌ها مربوط به استان‌های سیستان و بلوچستان و خراسان رضوی است.

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با انتقاد از عدم اطلاع‌رسانی در خصوص عملکرد این قانون، می‌گوید: با وجود الزام ماده (۶) این قانون مبنی بر ارائه گزارش‌های عملکرد به صورت ماه یک‌بار توسط سازمان برنامه و بودجه کشور و با وجود گذشت حدود ۸ ماه از ابلاغ آیین‌نامه متاسفانه تاکنون گزارش عملکردی درباره این قانون به مجلس شورای اسلامی ارائه نشده است ضمن اینکه در تبصره این ماده نیز وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیز مکلف به راه‌اندازی سامانه جامع اطلاعات بازار کار متناسب با اهداف این قانون شده است که از راه‌اندازی این سامانه نیز اطلاع چندانی در دسترس نیست.

شواهد موجود نشان می‌دهد که با وجود گذشت ۸ماه از ابلاغ آیین‌نامه، عملکرد مشخصی از اشتغال‌زایی یا حتی اعطای تسهیلات به این منظور دیده نمی‌شود. البته در این گزارش جدولی از نحوه توزیع تسهیلات و طرح‌های مصوب ارائه شده که به گفته نویسنده اطلاعات آن را از سایت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اخذ کرده است. این جدول نشان می‌دهد که تاکنون در اشتغال روستایی، ۷۶۰ طرح مصوب شده و نزدیک به ۵۴۱ طرح تامین منابع شده‌اند و مبلغی در حدود ۱۳۳۷ میلیارد ریال به تامین اعتبار این طرح‌ها اختصاص یافته است. این میزان اعتبارات توسط بانک‌های توسعه تعاون، کشاورزی، پست بانک و صندوق کارآفرینی امید توزیع شده است.

 3 دلیل ضعف در عملکرد

به گفته گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس ارائه لایحه به صورت دو فوریتی و عجله دولت در فرآیند تصویب این قانون در مجلس شورای اسلامی و اظهارات نمایندگان دولت در کمیسیون مربوطه مبنی بر برنامه فوری بودن اجرای این قانون با عملکرد ضعیف اجرای این قانون در ۱۰ ماه پس از ابلاغ قانون بسیار متعارض است. این گزارش 3 مورد از مهم‌ترین دلایل عملکرد ضعیف اجرای این قانون را اینگونه برمی‌شمارد:

1- فقدان راهبرد مشخص اشتغال‌زایی در روستا و اعطای تسهیلات به این منظور: با توجه به ماهیت چند وجهی اشتغال زایی پایدار که مستلزم اتخاذ تدابیر در دو سطح کلان و خرد و هماهنگی و رویکرد عملگرایانه دستگاه‌های اجرایی و نهادها (دولتی و غیردولتی از جمله وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سازمان فنی و حرفه‌ای، سیستم بانکی، وزارتخانه‌های اقتصادی، استانداری‌ها و فرمانداری‌ها، نهادهای حمایتی، نهادهای تامین اجتماعی، نهادهای مدنی، نهادهای مردمی و...) است، در مرحله اول وجود راهبرد اشتغال‌زایی منسجم ضرورت اساسی دارد و در بستر آن امکان اجرای طرح‌های خرد مختلف نظیر آنچه در این قانون آمده است، امکان تحقق و ارزیابی خواهند داشت. چنانچه در زمان ارائه لایحه نیز پیش‌بینی می‌شد فقدان چنین راهبرد منسجمی موجب شده است تا نوعی سردر گمی در برنامه وجود داشته باشد. 2- دوگانگی رویکرد بین سازمان برنامه و بودجه و همچنین وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در اجرای قانون: ارائه لایحه این قانون از سوی سازمان برنامه و بودجه با همکاری معاونت توسعه روستایی بدون در نظر گرفتن نقش وزارت کار و شورای عالی اشتغال همراه بود و در مراحل تصویب با تاکید و تلاش مرکز پژوهش‌های مجلس، در آیین‌نامه ابلاغی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به عنوان متولی معرفی شد، اما با این حال دوگانگی رویکرد و روش بین سازمان برنامه و بودجه (صرف اعطای تسهیلات جهت اشتغال‌زایی) و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی (تاکید بر زیر‌ساخت‌سازی و همراستاسازی این قانون با برنامه اشتغال فراگیر) دیده می‌شود. در واقع ارائه لایحه توسط یک سازمان و اجرا توسط سازمان دیگر با دیدگاه‌های مختلف و بعضا متعارض نسبت به اشتغال‌زایی سبب شده است تا در فرآیند اجرای قانون ناهماهنگی زیادی به چشم بخورد. چنین امری نیز نتیجه‌یی جز ایجاد شکاف‌های نظارتی، سردرگمی هرچه بیشتر روستاییان و عشایر در بین دستگاه‌ها و موسسات عامل، پراکندن منابع در بین دستگاه‌های اجرایی مختلف، ناهماهنگی بین آنها در سطح ملی و به خصوص محلی در تعیین طرح‌های اقتصادی و در نتیجه عدم هم‌افزایی در سطح محلی نخواهد داشت.

3- پیچیدگی مکانیسم ثبت‌نام در سامانه برای روستاییان و عشایر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، تخصیص اعتبار را منوط به ثبت نام و تکمیل فرم طرح توجیهی در سامانه کارا کرده است. در حالی که غالب افراد روستایی و عشایری دسترسی به سامانه کارا را ندارند و حتی در صورت دسترسی، با نحوه استفاده از آن یا حتی نحوه معرفی یک طرح توجیهی آشنایی ندارند و همین امر باعث می‌شود تا اولا غالب افراد روستایی و عشایری از ثبت‌نام و تکمیل فرم صرفنظر کنند و از سوی دیگر توزیع منابع به سمت گروه‌های غیر هدف انحراف پیدا کند. البته در این راستا، نقش واحدهای آموزش، مشاوره و... می‌توانست بسیار راهگشا باشد، اما متاسفانه عملکردی در این خصوص ارائه نشده است.