وزیر گردشگری در راه کابینه
بعد از گذشت یک دهه از نخستین اظهارنظرها درباره طرح تاسیس وزارتخانه میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری سرانجام روز گذشته، ۱۳۷ نماینده مجلس به این اتفاق رای مثبت دادند تا براساس یک ماده واحده و سه تبصره آن، سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری هم به جمع ۱۸ وزارتخانه دیگر بپیوندند.
به این ترتیب با پشت سر گذاشتن یک سال مذاکره و بحث جدی روی این طرح قدیمی، ایجاد وزارتخانه گردشگری بعد از تصویب در مجلس، در انتظار اعلام نظر شورای نگهبان است تا به نتیجه برسد و دولت وزیر جدید را برای گرفتن رای اعتماد معرفی کند. با این حال هنوز هم بر سر جزییات این طرح اما و اگرهایی وجود داشته و موافقان و مخالفان وزارتخانه شدن این سازمان هر کدام نظراتی را درباره این طرح مطرح می‌کنند. موافقان طرح وزارتخانه شدن سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری، اعتقاد دارند تصویب این طرح، سازمان را از حیات خلوت دولت بودن خارج کرده و سبب می‌شود برای انتخاب وزیر دقت بیشتری به عمل آید اما در جناح مقابل، مخالفان طرح معتقدند تمرکز طرح وزارتخانه شدن بیشتر بر حوزه گردشگری بوده و سایر معاونت‌های این سازمان، از جمله معاونت میراث فرهنگی و صنایع دستی، مورد غفلت واقع شده‌اند.
وزارتخانه شدن سازمان، بدنه دولت را گسترش نمی‌دهد
قرار نیست با وزارتخانه شدن سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری، بدنه دولت بزرگ‌تر شود، بلکه آنطور که مسوولان این سازمان می‌گویند، با اعمال تغییراتی معاونت‌های این سازمان کمتر هم می‌شود چرا که در تبصره ۳ ماده واحده این طرح تایید شده که «هرگونه افزایش نیروی انسانی، امکانات و بار مالی برای وزارتخانه موضوع این ماده در طول دوران اجرای برنامه ششم توسعه ممنوع است.» از طرف دیگر در ماده واحده طرح تشکیل وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی آمده است؛ «سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با کلیه اختیارات و وظایفی که به موجب قوانین و مقررات داراست، با رعایت بند «د» ماده ۲۹ قانون خدمات کشوری و بند «الف» ماده ۲۸ قانون برنامه ششم، بدون توسعه تشکیلات و افزایش نیروی انسانی به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی تبدیل می‌شود و بار مالی ناشی از تعیین عنوان از محل منابع داخلی و صرفه‌جویی تامین خواهد شد.» با این وجود جزییات ساز و کار سازمان میراث فرهنگی بعد از وزارتخانه شدن، موضوعی است که مدیرکل امور مجلس معاونت مجلس، حقوقی و استان‌های سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری درباره آن می‌گوید: «با موافقت نمایندگان مجلس شورای اسلامی با تشکیل وزارت میراث فرهنگی این مصوبه باید در شورای نگهبان نیز بررسی شود و در شرایطی که با قوانین بالادستی و شرع اسلام مغایرت نداشته باشد، تایید می‌شود و در قالب قانون تبدیل سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری به وزارت میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری قابلیت اجرایی شدن پیدا می‌کند. بعد از ابلاغ دولت برای وزارتخانه شدن هم دولت سه ماه فرصت دارد تا برای این وزارتخانه جدید التاسیس، وزیر معرفی کند.»
او افزود: «براساس بند دال ماده ۲۸ قانون خدمات کشوری دستگاه‌های اجرایی نباید بیش از پنج معاونت داشته باشند اما سازمان میراث فرهنگی دارای شش معاونت «مدیریت توسعه»، «امور مجلس، حقوقی و استان‌ها»، «گردشگری»، «صنایع‌دستی»، «میراث‌فرهنگی» و «برنامه‌ریزی و سرمایه‌گذاری» است که این قانون باعث می‌شود معاونت سرمایه‌گذاری و معاونت گردشگری با یکدیگر ادغام شده و به یک معاونت تبدیل شوند تا تعداد معاونت‌های این سازمان به پنج معاونت برسد. از طرف دیگر براساس بند الف ماده ۲۹ قانون برنامه ششم توسعه دستگاه‌های اجرایی در طول برنامه ششم موظف هستند تا ۱۵ درصد خود را کوچک‌تر کنند، بنابراین سازمان میراث فرهنگی نیز مستثنی از این قانون نیست و صرف این قانون نمایندگان مجلس تاکید دارند که این وزارتخانه جدید هم این دو قانون را رعایت کند.»
شکوهی بیان کرد: «با توجه به موارد گفته شده، دولت برنامه‌یی برای بزرگ‌تر کردن خود ندارد، از سوی دیگر سازمان میراث فرهنگی در تمام استان‌ها دارای اداره کل و در تمام شهرستان‌ها اداره یا نمایندگی دارد، یعنی به لحاظ ساختار و تشکیلات، نیاز نیست این ساختار بزرگ‌تر شود. وی با اشاره به اینکه همه دستگاه‌ها موظف به اجرایی کردن این کوچک‌سازی دولت هستند، ادامه داد: سازمان میراث فرهنگی در طول پنج سال آینده قطعا بازنشستگانی دارد که می‌توانیم به دنبال بازنشستگی آنها جذب نیروی جدید نداشته باشیم و تا پایان اجرایی شدن برنامه ششم توسعه نیروی دیگری را به سازمان میراث فرهنگی اضافه نمی‌کنیم.»
از طرف دیگر علاوه بر اظهارات شکوهی مبنی بر اینکه وزارتخانه شدن سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری به معنای بزرگ شدن بدنه دولت نیست، مهرداد بائوج لاهوتی، عضو کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی، معتقد است وزارتخانه شدن این سازمان با اهداف اقتصادی رقم خورده و در پی تصویب این طرح 15 درصد تعدیل نیرو در این سازمان رخ می‌دهد. او درباره این موضوع گفت: «وزارتخانه شدن این سازمان با اهداف اقتصادی رقم خورد. به این معنا که امروزه نفت تبدیل به بازی سیاسی شده است و تمام تحریم‌ها روی قیمت نفت اعمال می‌شود. از این رو نیاز بود تا بتوانیم جایگزینی برای درآمد نفت داشته باشیم و گردشگری می‌تواند این مهم را پوشش دهد. گردشگری در حال حاضر سومین رتبه جذب درآمد در دنیا را به خود اختصاص داده و ایران جزو کشورهای برتر در حوزه جاذبه‌های گردشگری است و باتوجه به افق ۱۴۰۴ که باید ۲۵ میلیون گردشگر و ۳۰ میلیارد دلار درآمد داشته باشیم، این تحول امکان‌پذیر نبود جز آنکه سازمان میراث و گردشگری را از حیاط خلوت دولت بودن درآوریم و کاری کنیم که ریاست آن، به مجلس پاسخگو باشد. برنامه ارائه دهد و بتواند از آن دفاع کند. هر زمان هم از برنامه تخلف و انحراف داشت، از سوی نمایندگان مردم اخطار دریافت کند و استیضاح شود. این پاسخگویی می‌تواند ما را به تحقق اهداف بالادستی نزدیک‌تر کند. تاکنون سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری در انجام وظایف خود موفق نبوده و با وزارتخانه شدن به دلیل آنکه باید پاسخگو باشد، موفق عمل خواهد کرد.»
چرا گروهی با وزارتخانه شدن موافقند؟
پاسخگو شدن رییس سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری در کسوت وزیر در مقابل نمایندگان مجلس، یکی از مهم‌ترین دلایل موافقان طرح وزارتخانه شدن این سازمان است که حالا با تصویب طرح در مجلس، یک گام به این هدف نزدیک‌تر شده‌اند. جمشید حمزه‌زاده، دبیر مجمع تشکل‌های گردشگری که از موافقان این طرح است، درباره این موضوع بیان کرد: «نگاهی به جدول اسامی روسای این سازمان دست‌کم در یک دهه اخیر نشان می‌دهد آنها یا از شخصیت‌های سیاسی یا از نزدیکان دولت بودند و تخصص‌گرایی ملاکی برای انتخاب روسای این سازمان نبوده است. با تبدیل سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری به وزارتخانه حداقل گزینه پیشنهادی دولت مجبور خواهد بود برنامه هدفمند و مشخصی را به نمایندگان مجلس ارائه دهد و از آن دفاع کند، در واقع مجلس فیلتری برای این وزارتخانه خواهد بود.»
در گزارشی که چندی پیش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی درباره آرای موافقان و مخالفان طرح وزارتخانه شدن سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری منتشر کرد، نظر موافقان این طرح چنین مطرح شد: «تشکیل وزارت گردشگری موجب ارتقای روابط این وزارتخانه با قوه مقننه شده و این امر به نوبه خود دارای مزایای تقنینی و نظارتی متعددی می‌شود. تشکیل این وزارتخانه موجب نظارت مستقیم مجلس بر جهت‌گیری‌های کلان و عملکرد دولت بر حوزه‌های مهم میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری می‌شود و تضمین می‌کند که تغییرات در برنامه، ساختار، مدیران و... در این حوزه متناسب با اقتضائات دستیابی به اهداف توسعه‌یی بخش میراث فرهنگی و گردشگری تنظیم شود. از طرف دیگر تجربه سال‌های اخیر حاکی از آن است که خط‌مشی‌گذاری و نظارت قوه مجریه بر حوزه‌های میراث فرهنگی و گردشگری از طریق تاسیس شورای عالی میراث فرهنگی و گردشگری و برای هماهنگ و همراه کردن همه نهادهای ذی‌نفع برای کمک به حوزه‌های میراث فرهنگی و گردشگری موثر واقع نشده است و با توجه به عدم توفیق این شورا، به نظر می‌رسد تشکیل وزارتخانه، فرصتی را ایجاد می‌کند تا همکاری سایر وزارتخانه‌ها با متولیان اصلی گردشگری و میراث فرهنگی جلب و تضمین شود؛ به این معنا که با نظارت مجلس شورای اسلامی بر وزارتخانه جدیدالتاسیس و تسهیل پیگیری دلایل عدم توفیق بخش گردشگری از سوی قوه مقننه، این وزارتخانه از این پس می‌تواند معضل عدم همکاری سایر وزارتخانه‌ها را به عنوان دلایل این عدم توفیق بیان کند.»
استدلال دیگری که موافقان تاسیس وزات‌خانه به جای سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری، مطرح می‌کنند حکایت از آن دارد که تصویب چنین طرحی، از بار مسوولیت رییس‌جمهور کم می‌کند. موافقان طرح در تحلیل این استدلال می‌گویند: «قرار گرفتن وظایف و فعالیت‌های سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری که بخش اعظمی از وظایف و ماموریت‌های آن ماهیت اجرایی و پشتیبانی داشته و برای انجام امور در تعامل مستمر و مشارکت با بخش‌خصوصی، تعاونی و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی است، از منظر اصول و مبانی علمی سازماندهی، در جایگاه فعلی، منطقی و مورد قبول نیست. ضمن اینکه هرگونه ضعف و نارسایی در انجام وظایف و تکالیف این سازمان مستقیما به رییس‌جمهوری منتقل می‌شود. انتزاع این سازمان، از بار سنگین مسوولیت‌های ریاست‌جمهوری کاسته و سازماندهی وظایف آن در قالب وزارتخانه مستقل یا قرار گرفتن در کنار سایر وزارتخانه‌ها که وظایفشان بیشترین قرابت را با وظایف این سازمان دارد، می‌تواند در پیشبرد امور موثر باشد.» در نهایت استدلال آخر هم به این اشاره می‌کند که تشکیلات فعلی سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری و ردیف‌های مصوب بودجه‌های جاری و عمرانی در قانون بودجه نیز مشابه سایر وزارتخانه‌ها است و از این رو، با ایجاد وزارت میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری مشکل قابل‌توجهی در جهت افزایش تشکیلات دولتی ایجاد نخواهد شد. درحال حاضر سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری، دارای ۶ معاونت با عناوین میراث فرهنگی، صنایع‌دستی، گردشگری، سرمایه‌گذاری، توسعه مدیریت و حقوقی و امور مجلس و در تمامی استان‌ها و حتی شهرستان‌های کوچک نیز دارای ادارات تابعه است. به همین دلیل با وزارتخانه شدن این سازمان شاهد تغییرات ساختاری که متضمن تامین هزینه‌های مالی برای قوه مجریه باشد، نخواهیم بود.
مخالفان طرح چه نظری دارند؟
در مقابل استدلال‌هایی که موافقان وزارتخانه شدن سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری، مطرح می‌کنند، گروهی هم با این طرح مخالفند و معتقدند تغییر و تحول ساختاری همواره در نظام اداری به عنوان یکی از نخستین راه‌حل‌ها مورد توجه بوده است، اما ساختار تنها یک جزو از نظام اداری و اجرایی کشور است. بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، استدلال مخالفان طرح بر این اساس است: «مشکل سازمان‌های اداری کشور ضمن آنکه ناشی از نقص ساختاری است، حاصل ضعف سبک مدیریت، نظام‌ها و روش‌های مدیریتی مدیران دستگاه‌های اجرایی، نامشخص بودن یا ابهام در اهداف و راهبردها، بی‌انگیزگی نیروی کار و مسائل مربوط به مدیریت منابع انسانی، فناوری‌ها و شیوه‌های ناکارآمد انجام امور، ضعف مدیریت منابع، فرهنگ سازمانی ضعیف و نظایر اینهاست که اصلاح آنها تاحدودی دشوارتر و از نظر زمانی دیربازده است. بنابراین برای اصلاح یک سازمان، ابتدا باید میزان بهبود عملکرد کلی سیستم ناشی از تغییر هریک از عوامل مورد بررسی قرار گرفته و سپس این تغییرات صورت پذیرد. در مورد طرح حاضر نیز شواهد متعددی می‌توان یافت که توفیق حوزه‌های میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری بیش از آنکه متضمن تغییرات ساختاری باشد در گرو بهبود در سایر عوامل توانمندساز است.»
مخالفان می‌گویند چنانچه هدف طراحان طرح، نظارت مستقیم است، درحال حاضر نیز مجلس با استفاده از سازوکارهای پیش‌بینی شده در قانون اساسی و به طرق مختلف از جمله اعمال اصلاحاتی در آیین‌نامه داخلی مجلس و وضع قوانین خاص، می‌تواند نظارت خود را بر سازمان اعمال کند. علاوه بر آن این امر از طریق نظارت بر احکام برنامه و نیز اعتبارات مصوب در قوانین بودجه میسر خواهد شد. ضمن آنکه پاسخگویی و استیضاح نیز از طریق ریاست‌جمهوری در صورت وجود مسائل مهم امکان‌پذیر بوده و بنابراین ضرورتی به تغییر تشکیلات سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری صرف تقویت امر نظارت مجلس شورای اسلامی وجود نخواهد داشت.
مخالفان در نهایت «ایجاد یا افزایش درآمد صنعت گردشگری کشور از طریق ارتقای سطح پاسخگویی نهاد متولی امر میراث فرهنگی و گردشگری» را به عنوان دلیل اصلی پیشنهاد نه تنها کوتاه و ناکافی می‌دانند، بلکه آن را کلی و مبهم برمی‌شمرند؛ به نحوی که می‌توان طرح پیشنهادی را فاقد دلایل توجیهی لازم دانست. این گزارش در پایان یادآور شده چنانچه مجلس شورای اسلامی در پی اصلاح تشکیلات کلان دولت است، شایسته‌تر آن است که از طریق تصویب قانون، با پیش‌بینی سازوکارهایی که موجبات اجرای قانون را فراهم سازد، دولت را موظف به اجرای این امر کند. طبیعتا علل ناکامی دستگاه‌های اجرایی در اجرای وظایف و ماموریت‌ها باید مورد موشکافی قرار گیرد. همچنین اگر مجلس در مورد نقش‌ها و وظایف دولت نظریات خاصی داشته باشد می‌تواند اهداف و استراتژی‌های بلندمدتی را برای دولت تعیین و در نتیجه تشکیلات متناسب آن را از دولت مطالبه کند.
