سود ایران در کدام رژیم حقوقی است
پیروز مجتهد زاده|
نگاهی به پیشینه‌ها
آنچه در آغاز این بحث مورد توجه قرار دارد این حقیقت است که شکل‌گیری یک «منطقه‌گرایی» خزر- محوری یا «یاست‌های گروهی » در خزر به همان اندازه متکی بر نیازهای ژئواکونومیک خواهد بود که بر جغرافیای سیاسی دگرگون شده پس از فروپاشی شوروی اتکا دارد و هم‌اکنون مساله رژیم حقوقی خزر شکل‌دهنده اصلی روابط سیاسی در این منطقه است.
زمینه‌های جغرافیایی
پیش از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، دریای خزر چیزی نبود جز یک دریای بسته که به‌گونه‌ای تئوریک، و نه در عمل، میان ایران و شوروی پیشین تقسیم می‌شد آنگونه که بیش از 85 درصد از کرانه‌های خزر در داخل مرزهای شوروی قرار می‌گرفت و کمتر از 15 درصد از کرانه‌های خزر به ایران تعلق می‌گرفت. پس از فروپاشی سرزمینی اتحاد شوروی، چهار کشور نوین در کرانه‌های 85 درصدی شوروی پیشین را با هم شریک شدند بی‌آنکه در مرزهای ایران کمترین تغییری حاصل شده باشد. این کشورها عبارتند از: فدراسیون روسیه، جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان. گذشته از این دگرگونی بزرگ در جغرافیای سیاسی منطقه، هجوم سرمایه و تکنولوژی باخترزمین برای اکتشاف، استخراج و صدور نفت و گاز منطقه، راه نفوذ سیاسی و اقتصادی قدرت‌های فرا منطقه‌ای را به این بخش از جهان گشود و ایالات متحده با امضای قراردادهای گوناگون و سرازیر کردن میلیاردها دلار سرمایه به خزر، عملا خود و سیاست‌های خود را بر موجودیت‌های سیاسی منطقه افزود.
همه کشورهای این منطقه را خشکی فرا گرفته است: قزاقستان، ترکمنستان و جمهوری آذربایجان در کنار ایران و روسیه در دریای خزر هم‌کرانه‌اند که می‌تواند در گسترش بازرگانی دریایی میان این کشورها سودمند باشد. اما حضور در خزر مشکل این کشورها را، در زمینه عدم دسترسی به بازارهای بین‌المللی از راه‌های دریایی، حل نمی‌کند. یک راه‌حل عملی در این راستا، می‌تواند در ایجاد دسترسی برای این کشورها و سه کشور دیگر منطقه (تاجیکستان، ازبکستان و افغانستان) به خلیج فارس و دریای عمان از راه جاده، راه‌آهن، و لوله‌های نفت و گاز از خاک ایران، جست‌وجو شود. ایران، با داشتن نزدیک به دو هزار کیلومتر خط کرانه‌ای در جنوب، می‌تواند دسترسی آسان، مستقیم، و مطمئن این منطقه محاصره شده در خشکی را به بازارهای جهانی تضمین کند.
برای صدور نفت و گاز خزر-آسیای مرکزی، تاسیس یک شبکه لوله که این منطقه را از راه ایران به دریاهای آزاد در جنوب وصل کند، بی‌تردید عملی‌ترین راه است. چنین شبکه‌ای کوتاه‌ترین، امن‌ترین و اقتصادی‌ترین راه صدور انرژی منطقه به بازارهای جهانی را در اختیار خواهد گذاشت؛ به‌ویژه بازارهایی چون شبه‌قاره هند، ژاپن، و خاور دور که تقاضای انرژی آنها رو به فزونی است. گذشته از این، نیروی انسانی گسترده و ماهر ایران در زمینه تکنولوژی نفت و گاز، زیربنای گسترده و پیشرفته راه‌های حمل‌ونقل زمینی و دریایی، همراه با پایانه‌ها و پالایشگاه‌های موجود، و شبکه لوله‌های نفت و گاز در ایران مزایای فنی و تدارکاتی شایان توجهی در اختیار صادرکنندگان نفت و گاز خزر قرار می‌دهد که هیچ جایگزین دیگری را یارای برابری با آن نیست. فراتر، ایران تنها کشور منطقه است که از ناامنی‌های ناشی از کشمکش‌های جغرافیایی، جنگ‌های داخلی، و درگیری‌های تجزیه‌طلبانه که گریبان‌گیر همه کشورهای آسیای کوچک، قفقاز به اضافه گرجستان، خزر و آسیای مرکزی به اضافه افغانستان است، بری است و به این دلیل امن‌ترین راه صدور انرژی خزر قلمداد می‌شود.
با این حال، ایالات متحده امریکا برای پایمال کردن حق و حقوق ملی ایران در دریای خزر و برای واقعیت بخشیدن به این خواسته تجاوزکارانه خود که نمی‌خواهد ایران در خزر حضور و نقش داشته باشد، همه لازمه‌های صرفه اقتصادی برای صدور انرژی خزر به بازارهای جهانی را زیر پا گذارده و می‌کوشد این انرژی از خطوط لوله غیراقتصادی چون لوله‌های باکو -جیهان، لوله‌های ماورای گرجستان، و لوله‌های ترکمنستان - افغانستان - پاکستان صادر شود. در همین راستا، شایان توجه است که دیدگاه ژئوپولیتیک پاکستان نسبت به افغانستان که در هماهنگی میان عوامل اطلاعاتی ارتش پاکستان و عوامل امریکایی سی‌ای ای (سیا) پیگیری می‌شود، دیدگاهی افراطی و مستعمراتی بوده است که دوراندیشی ژنرال مشرف و حملات نظامی ایالات متحده علیه طالبان و القاعده از راه پاکستان، نارسایی‌ها و خطا بودن‌های این دیدگاه را برملا کرده است. با این حال، پاکستان یک بار دیگر کوردلانه از مطالعه مستقل شرایط جغرافیایی منطقه برای بهره‌گیری ژئوپولیتیک خودداری کرده و همچنان به راهنمایی عوامل سیا می‌خواهد پیگیر نقش‌آفرینی ژئوپولیتیک ویژه‌ای باشد که ناهنجاری و خطرآفرینی‌اش ثابت شده است. پاکستان توجه ندارد که عملی شدن خط لوله گازرسانی 2000 کیلومتری ایران- هندوستان از راه پاکستان اهمیت و امکان ژئوپولیتیک ویژه‌ای را متوجه آن کشور خواهد ساخت. پاکستان توجه ندارد که در صورت اصلاح روابط ایالات متحده با ایران نیروی تصمیم‌گیرنده اقتصاد از یک سوی، و امکانات جغرافیایی - اقتصادی بی مانند ایران از سوی دیگر، عدم صرفه اقتصادی لوله‌های ترکمنستان - افغانستان- پاکستان را، اگر هم تاسیس شوند، برملا ساخته و این لوله‌ها را، همانند لوله‌های نفتی باکو - جیهان، از هرگونه توجیه سیاسی و ژئوپولیتیک نیز محروم خواهد کرد که ناچارا باید متروک شوند. پاکستان باید بداند که با استقرار استقلال سیاسی افغانستان، تاسیس لوله‌های گازرسانی مستقیم میان سرخس در ایران و بازار بزرگ مصرف در هندوستان از راه افغانستان صرفه اقتصادی کم نظیری خواهد داشت و هم ایران و هند را از مسیر پاکستان
بی‌نیاز خواهد کرد و هم افغانستان را در شرایط ژئوپولیتیک بهتر و به مراتب کم درد سر‌تری در مقایسه با موقعیت پاکستان برخوردار خواهد ساخت. پاکستان همچنین دقت ندارد که تاسیس خطوط لوله‌های گاز و نفت رسانی ترکمنستان - افغانستان - چین که از صرفه اقتصادی و امتیازات استراتژیک برتر نسبت به مسیر پاکستان برخوردار است، تاسیس لوله‌های گاز و نفت رسانی
خزر - افغانستان - پاکستان را بی معنی خواهد کرد.
زمینه‌های سیاسی
به هنگام فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی، دریای خزر حق انحصاری آن قدرت، جمهوری‌های آسیایی آن قدرت در کرانه‌های این دریا و، تا حدودی، ایران شمرده می‌شد. با آنکه حقوق ایران در دریای خزر به موجب قراردادهای موجود میان ایران و شوروی پیشین تا حدودی مشخص و ظاهرا به رسمیت شناخته شده بود، این کشور یک سره از همه حقوق خود در آن دریا محروم نگاه داشته می‌شد. در دیدگاهی تئوریک پیمان‌های 1921 و 1940 به‌گونه‌ای تنظیم شده بودند که اگرچه به مساله رژیم حقوقی خزر و تقسیم آن میان دو کشور اشاره‌ای مستقیم ندارند، محتوا و روح دو قرارداد می‌توانست رژیم حقوقی خزر را بر اساس «مشاع » کردن دریا میان کشورهای کرانه‌ای استوار سازد. نه تنها روح همکاری تجویز شده در این دو قرارداد نتوانست منجر به تفاهمی عملی میان کشورهای کرانه‌ای در زمینه رژیم حقوقی خزر انجامد، بلکه برخی از پایتخت‌های جدید (باکو و آلماتی) مدعی شدند که شوروی پیشین به‌گونه‌ای ابهام‌آمیز خطی مرزی برای ایران در خزر تعیین کرده بود که حداقلی از دریا را از آن ایران قلمداد می‌کرد. در حالی که این ادعا اساسی حقوقی ندارد و همگان می‌دانند که شوروی پیشین در هیچ بخشی از دربا کمترین احترامی برای حقوق ایران نداشت.
قزاقستان و جمهوری آذربایجان در نوبت‌هایی چند تا آنجا پیش رفتند که مدعی شدند پیمان مودت 26 فوریه 1921 و قرارداد بحرپیمایی 25 مارس 1940 میان شوروی پیشین و ایران، آبهای دریای خزر را بر اساس خط فرضی آستارا در آخرین نقطه مرزهای خشکی ایران در شمال آذربایجان به خلیج حسینقلی در انتهای رود اترک، میان دو کشور تقسیم کرده است. رهبران روسیه نیز در یک نوبت این نظر را مورد پشتیبانی قرار دادند. نه تنها این اتهام درست نیست، بلکه سیاست قاطعی از سوی شوروی پیشین در تمامی دوران جنگ گرم و سرد مانع آن گردید که ایران در دریای خزر کمترین نقشی داشته باشد. فراتر، جمهوری‌های قزاقستان و آذربایجان که معتقدند شوروی پیشین چنین خط مرزی دریایی فرضی را میان خود و ایران در نظر داشت، باید توجه داشته باشند که حتی اگر باور آنان درست باشد، آن تصمیم و آن خط فرضی هیچ ربطی به کشور مستقل ایران در آن دوران و در دوره کنونی که رژیم حقوقی دریای خزر مورد بحث است، ندارد. یک چنین تصمیمی، اگر به واقع اتخاذ شده باشد، تنها می‌توانست یک تصمیم داخلی شوروی پیشین باشد که از دید حقوق و روابط بین‌المللی نمی‌توانست برای هیچ کشور مستقلی چون ایران
الزام‌آور باشد. یک چنین خط مرزی دریایی تنها در صورتی می‌توانست ارزش حقوقی داشته باشد که به عنوان یک قرارداد مرزی دریایی رسمی به امضای دو کشور ایران و شوروی پیشین رسیده و در سازمان ملل متحد به ثبت رسیده باشد.
در پی اقدام مردادماه 1380 تهران در جلوگیری از عملیات اکتشافی جمهوری آذربایجان در آب‌هایی که ایران متعلق به خود دانسته و منطقه «البرز » نامش د اده است، هفته‌نامه‌های امریکایی نیوزویک و تایم ادعا کردند که ایران مرزهای دریایی موجود میان خود و جمهوری آذربایجان در خزر را مورد تجاوز قرار داد. با توجه به این حقیقت که میان ایران و شوروی پیشین و یا کشورهای برجای مانده از آن ابرقدرت فروپاشیده هیچ گونه مرزی در دریای خزر وجود نداشته و ندارد، نگارنده در مصاحبه‌ای با خبرگزاری رسمی جمهوری اسلامی ایران (ایرنا) این دو نشریه را به چالش گرفته و از آنها خواستم تا اگر از قرارداد مرزی دریایی میان دو طرف اگاهی دارند، متن آن را برای آگاهی همگان انتشار دهند. آشکار است که این چالش دستگاه‌های تبلیغاتی امریکایی را به سکوت کشاند.
در پی این تحولات رادیو فارسی زبان بی‌بی‌سی در مصاحبه‌ای با یک ایرانی تبار مقیم ایالات متحده امریکا که ادعا شد کتابی درباره خزر انتشار داده است، یادآور شد که او مدعی است ایران و شوروی در سال 1957 قراردادی درباره مرزهای دو کشور در در خزر امضاء کردند، و خوب است که جمهوری اسلامی ایران این حقیقت را بپذیرد. در پاسخ این ادعا نیز نگارنده در مصاحبه جدا گانه‌ای با ایرنا اعلام کرد که صاحبان چنین ادعاهایی نمی‌توانند با معنی «قرارداد مرزی دریایی» آشنایی داشته باشند. در این مصاحبه نیز
بی بی سی به چالش گرفته شد که اگر قراردادی مرزی درباره حدود ایران و کشورهای دیگر در خزر وجود دارد خوب است متن آن از سوی آن رادیو انتشار یابد تا همگان با آن آشنا شوند. بدیهی است که در برابر این چالش نیز سکوت اختیار شد. به هر حال، در ادامه این مصاحبه توضیح داده شد که قرارداد مرزی 1957، ثبت شده به شماره 18-1148 در بایگانی وزارت خارجه ایران، قرارداد ترانزیت مرزی بود درباره مرزهای خشکی ایران و شوروی پیشین که اسناد آن در سال 1962 مبادله شد و هیچ ربطی به دریای خزر نداشته است .
از سوی دیگر، با فرا آمدن جغرافیای سیاسی دوران پس از شوروی، به گمان می‌آید که ملت‌های آزاد شده از یوغ آن ابر قدرت تجاوزکار ایران را شریک محرومیت‌های پیشین و بهره‌برداری‌های مساوی کنونی خود در این دریا می‌دانند. اما اکنون سیاستی به قاطعیت تجاوزکاری‌های شوروی پیشین، ولی این بار از سوی ایالات متحده امریکا، مانع از آن است که ایران در چارچوب ژئوپولیتیک جهانی فرا آینده بتواند نقش جغرافیایی - سیاسی طبیعی خود را در منطقه‌ای ژئوپولیتیک بر عهده گیرد که به‌گونه‌ای طبیعی بدان تعلق دارد.
موضع ایالات متحده در برابر نقش ایران در منطقه ژئوپولیتیک خزر بر پایه این ذهنیت بی چون و چرا و تجاوزکارانه نسبت به حقوق ایران استوار است که هرگونه دخالت ایران در امور منطقه خزر- آسیای مرکزی موافق خواسته‌های ایالات متحده امریکا نخواهد بود. برای یافتن راه‌هایی برای صدور نفت و گاز منطقه که جایگزین راه ایران باشد، ایالات متحده برنامه‌ریزی‌هایی گسترده و سرمایه‌گذاری‌های فراوانی را پیش بینی کرده است. این راه‌ها عبارتند از: راه باکو - جیهان از خاک ترکیه که برخلاف جدایی‌خواهی‌ها و ناامنی‌های آبخازی در گرجستان و خاور ترکیه باید از آن مناطق عبور کند: راه ترکمنستان - افغانستان - پاکستان که افزون بر جنگ‌های داخلی افغانان باید از سرزمین‌های کوهستانی آن سه کشور بگذرد: راه روسیه گرجستان که بر خلاف ناامنی‌های چچن، داغستان، آبخازی و غیره باید از آن سرزمین‌ها عبور نماید: و یک خط لوله زیر دریایی میان ترکمنستان و جمهوری آذربایجان باید نفت ترکمنستان را به باکو منتقل کرده و در آنجا دچار همان بلاتکلیفی نماید که نفت صادراتی جمهوری آذربایجان دچارش است. گذشته از طولانی بودن، کوهستانی بودن و دیگر دشواری‌های عمده جغرافیایی، همه این راه‌ها با درگیری‌های تجزیه‌طلبانه و مسائل امنیتی حل ناشدنی روبه رو بوده و از هرامکان اقتصادی بودن بی بهره‌اند .
در همان حال، آشکار است که آنچه ایالات متحده امریکا می‌تواند در راه خنثی کردن موقعیت جغرافیایی ممتاز ایران در ارتباط دادن دریای خزر به خلیج فارس انجام دهد، دچار محدودیت‌هایی نیز هست. ژئوپولیتیک تحمیلی امریکا برای ایجاد مانع در برابر نقش جغرافیایی حیاتی ایران به عنوان پلی سر زمینی میان دریای خزر و خلیج فارس، دیگر نمی‌تواند جلوی تقاضای فزاینده هند، چین، آفریقا و خاور دور برای نفت و گاز مقرون به صرفه از منابع مطمئن را بگیرد. هندیان نسبت به تکمیل پروژه راه‌آهن هفتصد کیلومتری میان بر (بافق - مشهد) که خلیج فارس را به خزر- آسیای مرکزی وصل می‌کند، ابراز علاقه کرده‌اند. در ماه اوت 1995، ایران و هند موافقت کردند شبکه‌ای تاسیس کنند که میدان‌های گاز ایران و آسیای مرکزی را از راه شبکه لوله‌ای دوهزار کیلومتری به شبه‌قاره هند وصل نماید . این پروژه تا حدود زیادی به دلیل بی علاقگی پاکستان، به تاخیر افتاده بود. ظاهرا این بی علاقگی ناشی از امید پاکستان بود به واقعیت یافتن پروژه لوله‌های ترکمنستان - افغانستان - پاکستان. اما از هنگامی که مدیر عامل شرکت مامور به سرمایه‌گذاری در آن پروژه، یعنی شرکت کالیفرنیایی یونیکالUNICAL اجرای آن پروژه را «جنون‌آمیز » خوانده و غیرعملی بودن پروژه را یادآور شد، پاکستان به اهمیت استراتژیک شرکت در شبکه‌ای که ایران و آسیای مرکزی را به شبه‌قاره هند و ماورای خاوری آن وصل کند، بیشتر پی می‌برد. ایده شبکه لوله گازی ترکمنستان - افغانستان - پاکستان را سازمان سیا برای خنثی کردن اهمیت موقعیت جغرافیایی ایران بر سر زبان‌ها انداخت تا پاکستان را به اختراع طالبان برای افغانستان و افغانان را به پذیرفتن حکومت آن گروه جنایت کار برکشورشان تشویق کند.با این حال، پس از شکست طرح‌های ژئوپولیتیک مستعمراتی پاکستان برای افغانستان و سقوط طالبان، دو کشور تلاش برای واقعیت دادن به طرح لوله یاد شده را از سر گرفته‌اند.
از سوی دیگر، در سال‌های اخیر چینی‌ها دل بستگی زیادی برای به دست آوردن نقشی در ژئوپولیتیک خزر - آسیای مرکزی نشان می‌دهند. چین موافقت نامه‌های زیادی برای همکاری‌های سیاسی و اقتصاد ی با ایران و روسیه امضاء کرده است؛ در سال 1997 قراردادی برای تاسیس یک خط لوله گاز با ترکمنستان منعقد نمود؛ و معامله‌ای در زمینه همکاری درصنایع نفتی به ایران پیشنهاد داده است که در چارچوب آن نقش ایران در بازرگانی نفت و گاز منطقه خزر- آسیای مرکزی گسترش خواهد یافت .
زمینه‌های ژئوپولیتیک
از دید ژئوپولیتیک، منطقه خزر خطه پهناوری است که از قفقاز در باختر تا آسیای مرکزی در خاور کشیده شده است. دریای خزر این دو گستره سرزمینی را از هم جدا ساخته و، در همان حال، این دو را به هم مرتبط می‌سازد. به گفته دیگر، با توجه به هدف این پژوهش، می‌توان قفقاز، خزر، و آسیای مرکزی را همچون یک منطقه ژئوپولیتیک ویژه در نظر گرفت و نام منطقه «خزر-آسیای مرکزی » را بر آن نهاد.
از دیدگاه ایالات متحده، دریای خزر یکی از دو منطقه بسیار مهمی است که می‌تواند پاسخ گوی تقاضای روزافزون جهان برای انرژی باشد و به این دلیل باید در کنترل موثر آن قدرت قرار گیرد. آن منطقه دیگر خلیج فارس است. در مورد ذخایر نفت خزر برآوردهای گوناگونی، از حداکثر 200 میلیارد بشکه تا حداقل 30 تا 40 میلیارد بشکه، وجود دارد. 90 میلیارد بشکه رقمی است که بیشتر شرکت‌ها در منطقه به کار می‌برند ؛ رقمی که معادل ذخایر شناخته شده نفت در ایران کمتر است. با در نظر گرفتن این حقیقت که دو کشور منطقه‌ای خزر، یعنی روسیه و ایران، بیش از 70 درصد ذخایر گاز طبیعی جهان را دارا هستند، می‌توان اهمیت فراوانی برای خزر- آسیای مرکزی در امر انـرژی گازی برشمـرد، اما در حقیقت در عمل این نیست؛ ذخایر گاز هـر دو کشـور در بخش‌هایی دور از منطقـه خـزر واقـع شده‌اند. برخی از اندیشمندان امریکایی در ژئوپولیتیک ترکیبی از دو منطقه انـرژی زای خلیج فارس و دریای خـزر را «بیضی استراتژیک انـرژی
= The Strategic Energy Ellipse » نامیده‌اند که ایران را در میان گرفته است . . دیگر اندیشمندان ژئوپولیتیک امریکایی این منطقه را «هارتلند =heartland » جدیدی می‌دانند که بر روند بازی‌های ژئوپولیتیک سده بیست و یکم تاثیر فراوانی خواهد داشت . . این تشخیص و دیدگاه ژئوپولیتیک امریکایی ایران را در قلب هارتلند جدید قرارداده و اهمیت ژئوپولیتیک فراوانی را برای ایران درست کرده است، موقعیتی استثنایی که دیگاه یادشده امریکایی آن را پرورانده است و تا آن اندازه حساس است که خود ایالات متحده می‌کوشد از آن فرار کند.
یک عامل مهم در به تاخیر افتادن درک ایالات متحده نسبت به اهمیت توجه به موقع جغرافیایی بی‌همتای ایران در دریای خزر تلاش‌های ترکیه بوده است برای دخالت دادن خود در امور منطقه خزر- آسیای مرکزی از راه بیگانه کردن رقیب جغرافیایی سرسختی چون ایران در این منطقه. بهره گرفتن ترکیه از روابط ویژه‌اش با ایالات متحده امریکا، به یاری اسراییل، برای راه انداختن یک اتحاد «پان‌ترکیستی» ضد ایرانی که همه جمهوری‌های آسیای مرکزی و جمهوری آذربایجان را دربر گیرد، نزدیک یک دهه است که بر جهت‌گیری استراتژی‌های منطقه‌ای ایالات متحده امریکا در منطقه سایه افکنده است. تهدید در زمینه بهره‌گیری یک جانبه از نزدیکی‌های تاریخی و پیوستگی‌های جغرافیایی میان جمهوری آذربایجان و استان‌های آذربایجان ایران احساس ناامنی زیادی را در منطقه دامن می‌زند. با این حال، هوشیاری‌ها در تهران و باکو تا کنون مانع از واقعیت یافتن این تهدیدها بوده است.
گذشته از عملیات اکتشافی محدود خود در دریای خزر، ایران در سال 1995 یکی - دو شرکت برای اکتشاف نفت با روسیه و جمهوری آذربایجان تشکیل داد. روابط پی‌ریزی شده بر پایه همکاری میان ایران و جمهوری آذربایجان در دریای خزر نتیجه طبیعی نزدیکی‌های فرهنگی و تاریخی دو کشور و همسایگی جغرافیایی آنها است. از دیگر عواملی که بر همکاری دو کشور اثـر می‌گذارند، می‌تـوان از چند دهه اشتراک منافع در پروژه‌های گوناگون آبی در رود ارس بر سر مرزهای دو کشور نام برد. واقع شدن برخی حوضه‌های نفتی خزر در نزدیکی دو کشور شرایطی را فراهم می‌آورد که دو طرف را از حفاری‌های مستقیم یا بهره‌گیری یک جانبه از توانمندی‌های فنی باز داشته و زمینه‌ای ژیواکونومیک فراهم می‌سازد که می‌تواند تشویق‌کننده تلاش‌های مشترک ایران و جمهوری آذربایجان برای اکتشاف و استخراج وصدور نفت باشد .
از دید ژئوپولیتیک، ایران و جمهوری آذربایجان چاره‌ای جز همکاری ندارند. از قرابت‌های تاریخی، فرهنگی - مذهبی، جغرافیایی و منابع مشترک و محدوده فعالیت‌های مشترک اقتصادی آنها که بگذریم، امنیت سرزمینی دو کشور به تنهایی ایجاب می‌کند تهران و باکو با یکدیگر نزدیک باشند .
درمقیاسی گسترده‌تر، کشورهای منطقه خزر- آسیای مرکزی اعضای دو سازمان منطقه‌ای هستند: کشورهای مستقل مشترک المنافع و سازمان همکاری اقتصادی. اعضای سازمان اخیر الذکر عبارتاند از جمهوری‌های آذربایجان، ترکمنستان، قزاقستان، تاجیکستان، ازبکستان، قرقیزستان، افغانستان به اضافه اعضای سنتی سازمان همکاری منطقه‌ای برای توسعه، یعنی ایران، ترکیه و پاکستان. آر سی دی در دهه 1960، نخست با پشتیبانی ایالات متحده تاسیس شد. این سازمان پس از انقلاب اسلامی ایران «اکو » نام گرفت و در سال 1992 شمار اعضای آن به ده افزایش یافت و کشورهای منطقه خزر- آسیای مرکزی را در بر گرفت که بیشتر از اعضای اتحاد جماهیر شوروی پیشین بودند. با پیگیری این امید که سازمان اکو به یک گروه بندی منطقه‌ای واقعی تبدیل شود آنگونه که فرایند جهانی شدن‌های سده بیست و یکم ایجاب می‌کند، ایران کوشیده است تا کارایی و سازو کارهای آن را افزایش دهد . با آنکه این سازمان تاکنون اجلاس سالانه سران کشورهای عضو را با موفقیت برگزار کرده است، تا این تاریخ نتوانسته است به این امید واقعیت بخشد. سر بر آوردن اکو در قالب یک گروه بندی منطقه‌ای فعال، به ایجاد انسجام جغرافیایی- اقتصادی واقعی میان کشورهای عضو بستگی دارد. اختلافات و رقابت‌های داخلی که در سایه اعمال نفوذ و اغواگری‌های خارجی صورت می‌گیرد، تحقق چنین انسجامی را میان کشورهای عضو دشوار ساخته است. برای مثال، تلاش ترکیه برای عضویت در اتحادیه اروپا و عزم این کشور برای دامن زدن به «پان ترکیزم » در منطقه خزر- آسیای مرکزی به پشتیبانی ایالات متحده امریکا، دورنمای نقش‌آفرینی واقعی و فعال ترکیه در اکو به عنوان یک گروه بندی منطقه‌ای واقعی را تحت الشعاع قرار داده است. همچنین، توجه ژئوپولیتیک پاکستان که به خاور و به رقابت‌های سرزمینی و استراتژیک با هند متمایل است و بر گرد محور تازه‌ای از ژئوپولیتیک افغانی دور می‌زند، مانع از همکاری واقعی منطقه‌ای این کشور با رقیبانی چون ایران در چارچوب اکو شده است.
ترسیم خطوطی کلی از ژئوپولیتیک منطقه شاید بتواند در شناخت آسان‌تر دشواری‌هایی موثر افتد که ارایه یک تعریف جامع و پذیرفتنی از رژیم حقوقی دریای خزر را دشوار می‌سازد. برای ازمیان بردن این دشواری‌ها بود که ایران در سال 1992 اندیشه تاسیس « شورای خزر برای امنیت و همکاری
= Caspian Council for Security and Cooperation= »
را پرورانده و پیش کشید که شامل پنج کشور کرانه‌ای دریای خزر می‌شد. آنچه در تاسیس این شورا مورد توجه کافی قرار نگرفت ارایه تعریف درستی از نقش شورا در منطقه بود و این نارسایی هنگامی خود نمایی کرد که اعمال نفوذ کردن‌های فرامنطقه‌ای بر منطقه اثر گذار شد. به هر حال و با توجه به هدف و ساختار منطقه‌ای این شورا که با محوری بودن کشورهای کرانه‌ای خـزر شکل می‌گرفت، چنین شورایی می‌توانست ترتیبات منطقه‌ای عملی‌تری را، در قیاس اکو، برای حل و فصل دشواری‌های منطقه‌ای ارایه کند. با این حال، ایران نتوانسته است ابزارکار مورد نیاز برای پرداختن به مسائل مشترک در این منطقه، همانند مساله رژیم حقوقی دریای خزر و مسائل مربوط به محیط زیست، را در اختیار گذارد.
در حال حاضر مسائل مربوط به امنیت و حفظ محیط زیست آشکارا بر ملاحظات اقتصادی و ژئوپولیتیک برتری دارند. برخی از موضوعات پر اهمیت همچون همکاری اقتصادی برای ایجاد یک گروه‌بندی منطقه‌ای یا یک بازار مشترک، به ایجاد پیوند‌های سیاسی نزدیک‌تر و همکاری‌های اقتصادی بیشتر میان کشورهای عضو اکو بستگی دارد، و این فرایندی است که بسی کند می‌نماید. به هرحال، مسائلی چون اکتشاف و استخراج انرژی و لطمه‌ای که از این راه به محیط زیست خزر وارد می‌شود زمینه‌های گسترده‌ای را برای همکاری‌های منطقه‌ای با محوریت دریای خزر هموار می‌سازد.
رژیم حقوقی - دیدگاه‌های گوناگون
از آغاز پیدایش یک زیرنظام منطقه‌ای در نظام جهانی با محوریت منطقه خزر- آسیای مرکزی، شمار فراوانی از کمپانی‌های نفتی باختر زمین به این منطقه هجوم آوردند و این هجوم سبب گردید تا برخی از کشورهای کرانه‌ای مناطق بیشتری از بخش دریایی خزر را ادعا کنند. یکی از دشواری‌هایی که در این رابطه بروز کرد، این بوده است که برخی از امتیازهای جدید در محدوده مناطق مورد اختلاف میان کشورهای کرانه‌ای واقع می‌شد. به هر حال، دشـواری بزرگ‌تری که از این دگرگـونی ژئوپولیتیک حاصل شد، گوناگونی نگرش کشورهای کرانه‌ای نسبت به نظام حقوقی دریای خزر است. شماری از کمپانی‌های نفتی باختر زمین در نتیجه عجله ورزیدن در راه امضای موافقت نامه‌های واگذاری امتیاز از جمهوری‌های منطقه خزر، یعنی از قزاقستان، ترکمنستان و جمهوری آذربایجان، فعالانه عملیات اکتشاف و استخراج را آغاز کردند بی‌آنکه دشواری‌ها و پیچیدگی‌های مربوط به رژیم حقوقی و تعیین مرز در دریا حل شده باشد.
دشواری اصلی در رابطه با وضع حقوقی منطقه خزر، از ابهام در تعریف جغرافیایی - حقوقی دریای خزر ریشه می‌گیرد. از یک سو، دریای خزر یک دریای بسته یا یک «دریاچه » است و از این دیدگاه مقررات حقوق بین‌المللی درباره رژیم حقوقی دریاها درباره‌اش مصداق پیدا نمی‌کند. از سوی دیگر، خزر بزرگ‌ترین دریاچه جهان و از بسیاری از دریاها در جهان بزرگ‌تر است، چنان که، برای مثال، بیش از دو برابر خلیج فارس گستره دارد، با منابع عظیم طبیعی و با پنج کشور بر گرد آن، آنگونه که در عمل کرد حقوقی، به زحمت می‌توان آن را یک «دریاچه » و یک پهنه آب کوچک و بی خاصیت تلقی کرد.
در اکتبر 1993 یک کنفرانس میان دولتی با شرکت چهار کشور برجای مانده از شوروی پیشین؛ یعنی روسیه، قزاقستان، ترکمنستان و جمهوری آذربایجان، تشکیل شد که هدفش تصمیم گرفتن در زمینه مواضعی مشترک برای کشورهای خـزری عضو «کشورهای مستقل مشترک المنافع » برای ایجاد هماهنگی‌های نهایـی با ایران بود . با آنکه در تاریخ 21 سپتامبر 1991 در کنفرانس آلما آتا پیشنهاد روسیه در زمینه پذیرش اعتبار و نافذ بودن
موافقت‌نامه‌های 1921 و 1940 شوروی پیشین و ایران تصویب شده بود، کنفرانس 1993 چهار کشور خزری باقی مانده از شوروی پیشین نتوانست اختلافات گسترده آنها را در زمینه وضع حقوقی دریای خزر حل نماید و همان فرمول را مورد تایید دوباره قرار دهد. این اختلافات تا امروز ادامه پیدا کرده و سبب زبان‌های گسترده‌ای به برخی از ملت‌های کرانه‌ای خزر وارد ساخته و رسیدگی به مساله حیاتی محیط زیست به خطر افتاده خزر را به تاخیر انداخته است. در زیر، دیدگاه‌های پنج کشور کرانه‌ای دریای خزر درباره رژیم حقوقی این دریا، به اجمال، مورد بررسی قرار می‌گیرد.
دیدگاه روسیه
روسیه دریای خزر را یک دریاچه یا «دریای داخلی خاص » می‌داند که پیوندی طبیعی با دریاهای آزاد ندارد. بدین سان، مقاوله نامه‌های بین‌المللی مربوط به دریاها، از این دیدگاه، ناظر بر رژیم حقوقی دریای خزر نخواهد بود و، از این روی، دریای خزر باید به عنوان میراث مشترک همه ملت‌های کرانه‌ای آن شناخته شود و منابع طبیعی آن به‌گونه‌ای برابر و مشترک مورد بهره‌برداری کشورهای کرانه‌ای قرارگیرد. این دیدگاه بر این استدلال تکیه دارد که رژیم حقوقی نوین دریای خزر باید دارای همان ماهیتی باشد که در پیمان دوستی مورخ 26 فوریه 1921 مسکو و در پروتکل دریانوردی مورخ 1940 میان ایران و شوروی پیشین زیربنا گذارده شد. پیمان 1921 که در سال 1035 مورد تایید دوباره قرار گرفت، اعلام می‌دارد که دریای خزر به شوروی و ایران تعلق دارد . پروتکل دریانوردی مورخ 25 مارس 1940 که جایگزین پیمان دوستی 1921 شد، دریای خزر را به عنوان دارایی مشترک ایران و شوروی شناخت. از آنجا که این ترتیبات هرگز به اجرا در نیامد، شایع شد که ایران و شوروی در سال 1960 موافقت کردند، بر پایه خطوطی مورد توافق، مبادرت به تعیین حدود آبهای ساحلی دریای خزر بنمایند . شایع کنندگان این شایعه بی اساس، بی‌تردید، اشاره به شایعه دیگری دارد در زمینه پیشنهاد شوروی در زمینه تعیین خطی برای جدا کردن سهم دریایی ایران از سهم شوروی. برخلاف این شایعات، روسیه برای تثبیت وضع و دیدگاه خود، استدلال کرده است که هیچ خط مرزی در دریای خزر وجود نداشته است که جمهوری‌های شوروی را از یکدیگر جدا کند. درنتیجه رژیم حقوقی که می‌تواند برای خزر در نظر گرفته شود، باید ریاست که استفاده از منابع این دریا را برای همه کشورهای کرانه‌ای مشاع سازد.
این استدلال روسیه، در آغاز مورد استقبال ایرانیان قرار گرفت، آنگونه که حتی گمان بهرمند شدن ایران از نیمی از همه حق و حقوق دریای خزر را نزد برخی افراد در تهران پیش آورد. اما استنباط دچار آمدن کمپانی‌های نفتی باختر زمین که به‌ویژه در مناطق دریایی نزدیک جمهوری آذربایجان امتیاز گرفته و سرمایه‌گذاری کرده بودند، به زیان‌های چشم گیر از چنین رژیم حقوقی، مخالفت این کمپانی‌ها با دیدگاه روسیه بالا گرفت و سبب گردید تا ایالات متحده فعالانه مواضع مخالف این دیدگاه، همچون مواضع جمهوری آذربایجان، را تقویت نماید. برای خروج از بن بست ناشی از شرایط پیش آمده، روسیه در سال 1996 راه‌حل میانه‌ای را پیشنهاد داد که به موجب آن هر کشور منطقه در حوزه‌های نفتی واقع در محدوده 45 مایلی از خط کرانه‌ای خود صلاحیت انحصاری خواهد داشت . فراتر، در بهار 2001 اعلام شد که روسیه تفاهم نامه‌ای را با قزاقستان و جمهوری آذربایجان امضاء کرد که به موجب آن اصل تقسیم دریا میان کشورهای کرانه‌ای مورد تایید قرار دارد. روسیه در سال 2002 پس از اجلاس بی حاصل سران خزر در عشق آباد رسما تهدید کرد که بخش شمالی خزر را میان خود و همسایگان قزاق و آذری خود تقسیم خواهد کرد و به یک رژیم حقوقی سه جانبه برای نیمه شمالی خزر اکتفا خواهد نمود.
دیدگاه جمهوری آذربایجان
جمهوری آذربایجان در تاریخ 21 دسامبر 1991 اعلامیه آلماآتا را که از سوی کشورهای کرانه‌ای خزر در «مشترک المنافع کشورهای مستقل» امضاء کرد و بر اساس آن رسما پذیرفت که تعهدات بین‌المللی ناشی از قـرارداد‌ها و موافقت نامه‌های بین‌المللی امضاء شده از سـوی اتحاد جماهیـر شـوروی پیشیـن را محترم دارد . بر خلاف این تعهد، باکو پافشاری دارد که دریای خزر را باید یک دریای آزاد تلفی کرد و به این دلیل مفاد ماده 122 کنوانسیون 1982 سازمان ملل متحد در مورد دریاها باید در مورد دریای خزر اجرا شود. این ماده دریای “نیمه بسته “ را خلیج، بدنه‌ای از آب، یا دریایی “ تعریف می‌کند که “میان چند کشور احاطه شده و از راه یک تنگه یا باریکه آب، به دریای آزاد و یا اقیانوس متصل باشد، ویا به‌گونه‌ای کامل بخشی از آبهای سرزمینی یا مناطق اقتصادی انحصاری دو یا چند کشور کرانه‌ای به شمار آید “. بر پایه این تعریف باکو با تعیین 10 تا 45 مایل منطقه اقتصادی انحصاری برای هریک از کشورهای کرانه‌ای موافق است . روسیه با قابل اجرا بودن ماده 122 کنوانسیون 1982 دریاها در مورد دریای خزر مخالف است. در یاد داشتی خطاب به سازمان ملل متحد در تاریخ پنجم اکتبر1994، دولت روسیه استدلال کرد که دریای خزر را نمی‌توان یک “دریای نیمه بسته “ تلقی کرد . جمهوری آذربایجان همچنین استدلال می‌کند که از نظر قلمرو سرزمینی، اتحاد شوروی پیشین خطوطی مرزی میان جمهوری‌های عضو ترسیم کرده بود که بر اساس قوانین شوروی پیشین، این خطوط مرزی تابع مقررات حقوق بین الملل شمرده می‌شد. این خطوط که برای جداکردن مناطق صنعتی جداگانه ترسیم شده بود، باید در مورد ادعاهای مربوط به آبهای کرانه‌ای در دریای خزر نیز مصداق داشته باشد . برای تثبیت این دیدگاه خود است که جمهوری آذربایجان به تعیین حدود و مرز در آبهای داخلی در دریاچه‌های مشابه تکیه می‌کند. موارد و مثال‌هایی در برگیرنده دریاچه‌های سوپریور، هورون، اریه و انتاریو میان کانادا و ایالات متحده امریکا؛ دریاچه ژنو میان فرانسه و سویس؛ دریاچه کنستانتین میان اتریش، سویس، و آلمان .
محافل ذی‌نفع در باختر زمین این دیدگاه ویژه جمهوری آذربایجان را پشتیبانی می‌کنند و بر این استدلال می‌کنند که تعیین حدود مرزی در آبهای کرانه‌ای منطقی‌ترین، منصفانه‌ترین، و عملی‌ترین راه‌حل و فصل اختلافات ناشی از منافع و دیدگاه‌های متضاد در مورد استفاده از منابع دریای خزر است . اما دولت روسیه که با این موضع‌گیری مخالفت داشته و از گسترش عملیات اکتشافی نفت از سوی جمهوری آذربایجان با همکاری نزدیک غرب ناخشنود بود، در سال 1995 هشدار پیشین خود را که در تاریخ 5 اکتبر 1994 برای محدود شناختن رژیم حقوقی دریای خزر به “استفاده مشترک کشورهای هم کرانه از منابع مشاع آن دریا “ صادر کرده بود، تکرار نمود . در خلال هشدار تازه خود روسیه اعلام کرد که پیش از تعیین یک رژیم حقوقی مورد توافق همگان برای دریای خزر، بهره‌برداری از منابع این دریا نباید آغاز شود . روسیه در این هشدار دادن تا آنجا پیش رفت که فعالیت‌های کنونی در بهره‌برداری از منابع دریا را غیر قانونی شناخت .
دیدگاه قزاقستان
با در نظر گرفتن روسیه و جمهوری آذربایجان به عنوان دو طرف اصلی اختلافات مربوط به رژیم حقوقی دریای خزر، جمهوری قزاقستان دیدگاه را پیگیر است که با دیدگاه جمهوری آذربایجان نزدیکی‌هایی دارد. قزاقستان بر اساس این استدلال که کانال ولگا - دن خزر را به دریاهای آزاد وصل می‌کند، بر این باور است که خزر باید یک “دریا “ فرض شود تا مشمول مقررات بین‌المللی حاکم بر دریاها شود. استراتژی قزاقستان در این باره، به‌گونه‌ای همزمان، از دو هدف ریشه می‌گیرد: اجرای پروژه‌های خود در خزر و جلوگیری از درگیر شدن با روسیه. با این حال، آلماآتا هر چند گاه تمایل خود به تقسیم دریای خزر را آشکار کرده است. در اعلامیه‌های رسمی خود قزاقستان در چند نوبت نکات اصلی استدلال‌های جمهوری آذربایجان را مورد پشتیبانی قرار داده است: اینکه همه کشورهای کرانه‌ای باید نسبت به منابع دریای خزر که در محـدوده آبهای سرزمینـی و فلات قاره آنها واقـع شده است حق اعمال کنترل انحصاری داشته باشند . وی . گیزاتف، وزیر خارجه قزاقستان، در سال 1995 تا آنجا پیش رفت که مدعی شد پیمان‌های دوستی و همکاری 26 فوریه 1921 و 25 مارس 1940 میان شوروی پیشین و ایران، آبهای دریای خزر را بر اساس خط فرضی آستارا - خلیج حسینقلی میان دو کشور تقسیم کرده است . نه تنها با توجه به محتوای دو پیمان یاد شده، این ادعا بی پایه است، بلکه تا فروپاشی شوروی پیشین هیچ منبع رسمی از آن دولت چنین ادعایی را پیش نکشیده بود. با این حال، قزاقستان در مورد پیشنهاد اخیر روسیه در زمینه تحدید حدود برخی از مناطق کرانه‌ای ابراز علاقه نموده و از مواضع روسیه در زمینه حل مساله رژیم حقوقی دریای خزر توسط و با توافق پنج کشور کرانه‌ای این دریا، پشتیبانی کرده است. در همان حال، در مورد بهره‌برداری از منابع انرژی دریای خزر، قزاقستان، موضعی تازه در برابر مواضع مشترک پیشین ایران و روسیه اتخاذ کرد بر این استدلال که ادامه اختلاف نظر در مورد مساله رژیم حقوقی دریای خزر نباید مانع از توسعه سریع منطقه و بهره‌برداری از منابع آن، ازجمله اجرای پروژه‌های نفتی در آبهای پیوسته به کرانه‌ها شود .
دیدگاه ترکمنستان
ترکمنستان تمایلی به درگیری گسترده در برخورد دیدگاه‌ها درباره رژیم حقوقی دریای خزر نشان نداده و ترجیح می‌دهد در این زمینه سیاستی آرام پیش گیرد. در مجموع، عشق آباد در مورد رژیم حقوقی دریای خزر از مواضع ایران پشتیبانی می‌کند. هرچند تصویب قانونی در ترکمنستان در سال 1992، منطقه‌ای به گستره 12 مایل از خط کرانه‌ای در دریای خزر را، منطقه آبهای کرانه‌ای (آبهای سرزمینی) آن کشور اعلام کرد و خواهان تعیین منطقه اقتصادی انحصاری خود در خزر شد. حرکت به سوی اینگونه مقررات گویای پشتیبانی ترکمنستان از دیدگاه مربوط به تقسیم دریا، در منطقه پیوسته به کرانه‌ها، است آنگونه که روسیه اعلام کرده است، نه آنگونه که جمهـوری آذربایجان پیش کشیده و پیگیری می‌کند. با این حال، جمهوری ترکمنستان نیز، همانند جمهوری‌های آذربایجان و قزاقستان، امتیاز‌هایی برای اکتشاف، استخراج، و صدور نفت به شرکت‌های نفتی باختر زمین واگذار کرده است. آشکار است که دادن امتیاز استخراج و صدور نفت، با ویژگی‌هایی چنین، با ایده مشاع بودن رژیم حقوقی دریای خزر تناقض دارد. در همان حال، عشق آباد به اعتبار حقوقی تلاش‌های اکتشافی کمپانی‌هایی که جمهوری آذربایجان امتیاز گرفته‌اند اعتراض دارد و مدعی است که برخی از این تلاش‌ها ناقض حقوق ترکمنستان است. به هر حال، بی پاسخ ماندن هشدارهای عشق آباد و عدم پیشرفت تلاش‌ها برای حل اختلافات با جمهوری آذربایجان بر سر حوزه نفتی دریایی کی یاپاز (سردار)، سبب دلسردی ترکمنستان شده است. به دلیل همین دلسردی‌ها بود که عشق آباد در اکتبر سال 2000 از سازمان ملل متحد خواست برای حل مساله رژیم حقوقی دریای خزر مداخله کند . ادعای سال 2000 برخی از سخن گویان ایالات متحده در خزر در زمینه پیروزی میانجی‌گری‌های امریکایی برای حل این اختلافات، در عمل ثابت شد که ادعایی بی اساس بود.
دیدگاه ایران
ایران که منافعش در دریای خزر برای چندین دهه از سوی اتحاد جماهیر شوروی پیشین زیر پا گذارده می‌شد، فروپاشی آن ابرقدرت همسایه در سال 1991 را فرصت نیکویی دانست برای ابراز ادعای حقوق حقه خود در آن دریا و برای تلاش در راستای گسترش منافع بر حق خود در آن دیار. ایران در همه گفتوگوهای مربوط به رژیم حقوقی و محیط زیست دریای خزر شرکت کرده و موضعی را پیگیری کرده است که گاه با مواضع فدراسیون روسیه همخوانی داشته است و گاهی دیگر در راستایی دیگر. استدلال اولیه روسیه در اینکه دریای خزر باید منطقه‌ای باشد برای “استفاده مشترک و مشاع همه کشورهای کرانه‌ای “، با استقبال فراوان ایران رو برو شد. همانند مسکو، تهران نیز استدلال می‌کرد که قراردادهای مورخ 26 فوریه 1921 و 25 مارس 1940 میان ایران و شوروی پیشین باید تعیین کننده رژیم حقوقی و چگونگی اداره اموردریای خزر باشد. برخی از تحلیل گران بر این گمان هستند که موضع ایران ممکن است از جهاتی دست آورد نگرش ویژه‌ایران نسبت به روابط نزدیک جمهوری آذربایجان با ایالات متحده باشد. پافشاری جمهوری آذربایجان بر اعتبار خط فرضی آستارا - خلیج حسینقلی، این تردید را در تهران دامن می‌زند که ممکن است هدف از این پافشاری، خرابکاری در تلاش ایران برای دسترسی به سهم و حقوق کاملش در دریای خزر باشد. برخلاف این گمان، دلیل حقیقی روی کرد ایران به دیدگاهی ویژه نسبت به رژیم حقوقی دریای خزر این است که تهران دریای خزر را یکی از دو منطقه ژئوپولیتیک حیاتی خود می‌داند؛ منطقه دیگر خلیج فارس است که مواضع و منافع حیاتی ایران در آن دریا بر همگان آشکار است. آنچه ایران در این راستاها در نظر دارد موقع جغرافیایی استثناییش است در میان دو منبع اصلی تامین انرژی قرن بیست و یکم، یعنی خلیج فارس و دریای خزر، و برای پیوند دادن این دو منطقه با یکدیگر است که تهران احساس نیازی مبرم دارد برای پیش برد و گسترش نقش خود در هر دو منطقه.
از دید تهران، برخوردهای منافع منطقه‌ای میان ایالات متحده، روسیه، ترکیه، و ایران در دریای خزر و در سرزمین‌های وابسته بدان، همگونی فراوانی دارد با “بازی بزرگ “ ژئوپولیتیک روسیه و بریتانیا در سده نوزدهم در همین منطقه که در موارد زیادی ایران و عثمانی را نیز درگیر می‌کرد. آن بازی‌های ژئوپولیتیک به آنجا انجامید که ایران سرزمین‌های پهناوری را از دست داد و عثمانی از میان رفت. هشدارهای برخی از ما ناظران در این زمینه که حمایت از مواضع در اختلافات مربوط به دریای خزر ممکن است موجب تکرار همان بازی‌ها شود و نتایج بهتری به بار نیاورد، ظاهرا اثربخش بوده است. این نکته هنگامی بیشتر خود نمایی دارد که دیدیم تهران متوجه غیر عملی بودن پیشنهاد روسیه در زمینه رژیم حقوقی«مشاع بودن دریا » شده است . به گمان می‌آید که در نتیجه این هشدارها، تهران در اندیشه تعدیل مواضع خود در قبال مساله رژیم حقوقی دریای خرد شده است. فراتر، به گمان می‌آید که تعدیل مواضع از سوی ایران در این رابطه بر مواضع روسیه نیز اثر گذاشته و آن کشور را تشویق کرده است تا اصل تقسیم دریا - نوعی تقسیم پیش کرانه‌ها - در خزر را مورد توجه قرار دهد. بیانیه مشترکی که در تاریخ یک‌شنبه 9 ژوئیه 1998 از سوی معاونان وزارت خارجه ایران و روسیه صادر شد، اعلام می‌دارد؛ تا آنجا که به دو کشور مربوط می‌شود، تا هنگامی که یک رژیم حقوقی تازه و توافق شده از سوی همگان برای دریای خزر پدید نیاید، رژیم حقوقی «استفاده مشاع » نافذ خواهد بود . یکی از دل مشغولی‌های ایران در ترجیح رژیم حقوقی «استفاده مشاع» از دریای خزر این است که این ترتیبات امکان باقی ماندن پنج کشور خزر در همسایگی جغرافیایی بلا واسطه هم را فراهم خواهد ساخت.
از سوی دیگر، به هنگام اجلاس اردیبهشت ماه 1381 سران خزر در عشق‌آباد، افرادی در مطبوعات، مجلس شورا و در داخل و خارج دولت جمهوری اسلامی ایران بحث تعلق پنجاه درصد دریای خزر به ایران را مطرح ساختند. این افراد، دانسته یا نادانسته دست به کاری زده بودند که می‌توانست لطمه بزرگی به منافع ملی ایران در خزر وارد سازد. دو قرارداد 1921 و 1940 ایران و شوروی پیشین دست آویز این بحث بود، در حالی که این دو قرارداد اشاره‌ای به رژیم حقوقی دریای خزر و یا چگونگی تقسیم آن میان همسایگان ندارد. قرارداد 1921 قرارداد مودت (دوستی) است که در آن، ضمن لغو مواد تجاوزکارانه قرارداد 1828 ترکمنچای نسبت به ایران، از حق مشترک کشتیرانی ایران و شوروی سخن به میان آمده است.
قرارداد 1940 قرارداد “بحرپیمایی “ است که در سال دوم جنگ جهانی دوم میان تهران و مسکو امضاء شد و طی آن دو کشور حق کشتیرانی مشترک در دریا را مورد تایید مجدد قرار دادند. با این تفاوت که ایران در آن دوران هیچ گونه کشتیرانی در خزر نداشت و شوروی برای جلوگیری از نفوذ آلمان‌ها در خزر، با این قرارداد توانست، با استفاده از پایگاه دریایی خود در خزر، سراسر آبهای ایران را نیز به کنترل در آورد. در این استدلال‌ها از مفهوم “استفاده مشترک “ از امکانات دریانوردی خزر وسیله‌ای فراهم شد که با پیوند زدن مفهوم “مساوی “ به مفهوم “استفاده مشترک “ دو کشور از امکانات دریانوردی خزر، ایده تقسیم پنجاه درصدی دریا میان ایران و شوروی را در جامعه رواج داده و این شبهه ایجاد شد که چون “در گذشته فقط دو کشور ایران و شوروی در اطراف این دریا بودند، پس دریا به دو سهم مساوی میان آنها تقسیم بود و امروز به ایران ربطی ندارد که شوروی در خزر به چهار کشور تقسیم شده است “. آنچه در این استدلال مورد توجه نیست اینکه هر آنچه در شوروی پیشین روی داده باشد در شکل مرزهای ایران در منطقه تغییری نداده است. به گفته دیگر، همان‌گونه که از سال 1828 به این سوی بیش از 85 درصد سواحل خزر در درون مرزهای شوروی بود و کمتر از 15درصد آن در داخل مرزهای ایران، امروز نیر همان میزان از کرانه‌های خزر در مرزهای 4 کشور باقی مانده از شوروی پیشین است و کمتر از 15درصد کرانه‌های خزر به ایران تعلق دارد و در این وضعیت هیچ گونه تغییری حاصل نشده است. به این ترتیب، کاملا آشکار است افرادی که چنین استدلال‌هایی را پیگیربودند، توجه نداشتندکه پیگیری خواست‌هایی غیر منطقی و غیر عملی اینگونه می‌تواند، در مقام افزون خواهی‌های سرزمینی، لطمات بزرگی به منافع ملی ایران وارد آورد.
از سوی دیگر، پس از اجلاس 1381 سران خزر، دولت ایران یک بار دیگر اعلام کرد که قصد دارد عملیات اکتشاف و استخراج نفت در دریای خزر را آغاز کند. در همان حال، تهران می‌کوشد شرکت‌های دولتی ایرانی را در پروژه‌های اکتشاف، استخراج، و صدور انرژی با جمهوری‌های آذربایجان، ترکمنستان، و قزاقستان مشارکت کنند. همین تلاش از سوی برخی از ناظران به عنوان تمایل تهران به بهره‌برداری از منابع دریای خزر بدون نیاز به یک توافق جامع که مساله مرزهای آبی در آن تصمیم گرفته و حل و فصل شده باشد، تلقی گردید . گذشته از این، مقامات وزارت امور خارجه ایران اخیرا به‌گونه‌ای غیر رسمی ایده تقسیم دریای خزر به پنج سهم مساوی میان پنج کشور کرانه‌ای را پیش کشیده‌اند. اما این مقامات، تا کنون، شواهد قانع کننده‌ای ارایه نکره‌اند که عملی بودن این نظریه را به اثبات رساند. با در نظر گرفتن شکل جغرافیایی دریای خزر و اینکه طول خطوط کرانه‌ای پنج کشور خزری با هم تفاوت دارند، آشکار نیست که چگونه می‌توان این دریا را به پنج قسمت مساوی میان این پنج کشور تقسیم کرد!
دیدگاه‌های دیگر
دیدگاه‌های دیگری نیز وجود دارد که بر گفتوگوهای مربوط به رژیم حقوقی دریای خزر اثر می‌گذارد. یکی از اینگونه استدلال‌ها، بحث ایالات متحده است که ادعایش در زمینه داشتن منافع حقیقی اقتصادی در منطقه ناشی از این حقیقت است که شرکت‌های غیر دولتی امریکایی در عملیات اکتشاف، استخراج، و صدور نفت و گاز منطقه سرمایه‌گذاری‌های سنگینی کرده‌اند. ایالات متحده از یک سوی، از همان آغاز با موضع روسیه سخت مخالف بوده است. از سوی دیگر، واشینگتن با چنان گرمی از مواضع جمهوری آذربایجان پشتیبانی کرده است که این توهم را در منطقه به وجود آورده است که موضع جمهوری آذربایجان در واقع چیزی نیست جز پوششی منطقه‌ای برای دیدگاه‌های ایالات متحده که با دقت از سوی واشینگتن نظارت و پیگیری می‌شود. با این حال، تردید ایالات متحده در مورد عملی بودن دیدگاه «استفاده مشاع» برای رژیم حقوقی دریای خزر را نمی‌توان به آسانی نادیده گرفت. وزارت امور خارجه ایالات متحده امریکا در گزارشی درباره دریای خزر، اعلام کرده است که:
تقسیم کف دریا به مناطق انحصاری ملی موجب شکوفایی توسعه در منطقه خواهد شد، حال آنکه “استفاده مشاع “ توسعه را به تاخیر خواهد افکند. بهره‌برداری از منابع در مالکیت مشترک فرایندی است کند و دشوار برای رسیدن به توافق در هر زمینه‌ای با پنج کشور منطقه. هیچ شیوه‌ای برای واقعیت بخشیدن به یک منطقه “مشاع “ نمی‌شناسیم که از دید مسائل مالی بین‌المللی، دچار دشواری‌هایی نشود. بر این باوریم که مختار بودن یک کشور کرانه‌ای به وتو کردن یا جلوگیری از برنامه‌های کشور کرانه‌ای دیگر در زمینه بهره‌برداری از منابع واقع شده در آبهای پیوسته به کرانه‌هایش، کار توسعه منابع دریا را فلج خواهد کرد. کشورهای کرانه‌ای نیازمند آنند که منابع خود را در سطح دریا و در زیر آب آن حمل‌ونقل کنند .
این دیدگاه ویژه امریکایی که در آن هنگام برای پشتیبانی از مواضع جمهوری آذربایجان در مباحث مربوط به رژیم حقوقی دریای خزر عنوان شده بود، در حقیقت از واقعیتی اجتناب ناپذیر در چگونگی اداره مسائل خزر سخن به میان می‌آورد. دولت‌های روسیه و ایران و ترکمنستان اگرچه آن هنگام با این دیدگاه سر سازگاری نداشتند از گسترش عملیات اکتشافی نفت از سوی جمهوری آذربایجان با همکاری نزدیک ایالات متحده امریکا نا خشنود بودند، به مرور با عملی نبودن ایده «مشاع » شدن دریای خزر آشنایی حاصل کرده و هر یک به سوی دیدگاه ویژه‌ای در راستای تقسیم دریا بر اساس فرمول‌های ویژه‌ای حرکت کردند.
چه باید کرد؟
در کنوانسیون 29 سپتامبر 2014 یک منطقه یا نوار ساحلی به پهنای 10 مایل برای ماهیگیری در نظر گرفته شده است. ماده هفت تصریح دارد که در توافقات آتی کشورهای ساحلی آبهای سرزمینی خود را به نحوی مشخص “خواهند کرد “ که از 15 مایل دریایی “تجاوز نکند “.
در چشم‌اندازی کلی، بحث پیرامون رژیم حقوقی دریای خزر شامل سه دیدگاه اصلی است: دیدگاه “استفاده مشاع “؛ دیدگاه تقسیم بخش‌هایی از دریا میان کشورهای کرانه‌ای؛ و دیدگاه تقسیم سراسر دریا میان کشورهای کرانه‌ای بر اساس مقررات بین‌المللی مربوط به دریاها. این دیدگاه اخیر که از سوی جمهوری آذربایجان مطرح شده و از پشتیبانی همه‌جانبه ایالات متحده برخوردار است، می‌تواند بیشترین لطمه را به حقوق ملی ایران وارد آورد. از سوی دیگر، دیدگاه «مشاع بودن دریا » و «تقسیم سراسر دریا» دچار نارسایی‌هایی اساسی است؛ نه اصل «استفاده مشاع » می‌تواند به‌گونه‌ای کامل در مورد بزرگ‌ترین دریاچه جهان عملی شود با منابع بزرگی که پنج ملت مدعی مالکیت آن هستند؛ و نه دریای خزر یک دریای آزاد است که بتوان آن را به آسانی مشمول مقررات کنوانسیون 1982 سازمان ملل متحد و دیگر قوانین بین‌المللی حاکم بر دریاهای آزاد دانست. خزر دریاچه‌ای است دارای شرایط منحصر به فرد که تعریفی منحصر به فرد را می‌طلبد و بر همان اساس باید رژیم حقوقی منحصر به فردی داشته باشد. در همان حال، در عمل چنین می‌نماید که کشورهای کرانه‌ای این دریاچه توافق دارند که اختلاف و بن بست کنونی نمی‌تواند برای همیشه ادامه یابد. به نظر می‌رسد این کشورها این حقیقت را می‌پذیرند که بهترین راه خروج از بن بست موجود روی آوردن به ترتیباتی است که حقوق دریایی و سرزمینی هر کشوری آشکارا روشن و مشخص باشد آنگونه که راهی مشخص برای توسعه منابع دریای خزر فرا روی همه کشورهای منطقه قرار گیرد.از یک سوی، بحث جمهوری‌های آذربایجان و قزاقستان در این باره که به هنگام تعیین مرزهای میان جمهوری‌های اتحاد جماهیر شوروی پیشین یک خط فرضی ازآستارا به خلیج حسینقلی نیز فرض شده بود برای جدا کردن سهم ایران از دریای خزر، قابل قبول نیست. چنین ترتیباتی اگر به واقع صورت گرفته باشد، نمی‌توانست از حد یک تصمیم داخلی در شوروی پیشین فراتر رود. ایران در آن هنگام و هم‌اکنون یک کشور مستقل بوده و هست و روابطش با اتحاد شوروی پیشین یا کشورهایی که در پی فروپاشی آن پدیدار آمده‌اند تابع مقررات بین‌المللی بوده و هست. در چنین شرایطی آشکار است که بر اساس قوانین و مقررات بین‌المللی تصمیمات داخلی یک کشور نمی‌تواند برای کشور مستقل دیگری الزام آور باشد، مگر آنکه ایران آن تصمیمات را رسما پذیرفته و در چارچوب یک قرارداد مرزی دریایی امضاء کرده باشد. به گفته دیگر، هر تلاشی از سوی یک کشور برای محدود کردن حقوق مشروع و قانونی کشوری دیگر در دریای خزر تنها می‌تواند عدم صداقت آن در بحث مربوط به حل مساله رژیم حقوقی آن دریا را ثابت کند و چنین برخوردی بحث‌های یاد شده را بی حاصل و مساله را لاینحل خواهد کرد.
از سوی دیگر، شایان توجه است که پنج کشور کرانه‌ای خزر تا کنون مراحل عمده‌ای را پیروزمندانه طی کرده‌اند. در مرحله نخست چهار کشور باقی مانده از شوروی پیشین در سال 1991 در آلماتی خود را جانشین آن ابرقدرت در خزر اعلام کرده و همه تعهدات بین‌المللی شوروی پیشین را رسما پذیرفتند و اینگونه مساله جانشینی را حل کردند. در مرحله دوم پنج کشور خزر تصمیم گرفتند که خزر باید یک «دریاچه» فرض شود با رژیم حقوقی ویژه خود. در مرحله بعدی اگرچه طرح دیدگاه‌های گوناگون نسبت به رژیم حقوقی مورد نظر هر کشور سبب تفرقه زیادی میان پنج کشور خزر شد، ولی در عمل همه این کشورها به‌گونه‌ای اصل «تقسیم » بخشی از دریا را پذیرفته‌اند، در حالی که حتی با مشاع اعلام کردن دریا، حریم سرزمینی و مرزهای دریایی و هوایی پنج کشور باید در بخشی از داخل دریا قرار گیرد. در حالی که جمهوری‌های آذربایجان و قزاقستان خواهان تقسیم سراسر دریا هستند، روسیه پیگیر فرمولی است که بخش‌هایی از دریا را تقسیم و بخش‌هایی را مشاع سازد: ایران خواهان تقسیم دریا به پنج سهم بیست درصدی است: و ترکمنستان با اعلام دوازده مایل آبهای ساحلی (دریای سرزمینی) اصل تقسیم دریا را پذیرفته است. به هر حال، بر خلاف ظاهر که اختلاف دیدگاه‌های کشورهای کرانه‌ای را گسترده و ژرف می‌نمایاند، گذشت زمان و ادامه بحث‌ها این دیدگاه‌ها را تا حدود زیادی به هم نزدیک ساخته است. با این حال، رسیدن به توافق نهایی میان این کشورها همچنان دشوار می‌نماید و برای رسیدن به چنین توافقی باید با در نظر گرفتن اعتبار و استحکام استدلال‌های هر کشور، در پی یافتن راه میانه‌ای بود پذیرفتنی برای همه و قانع کننده آنگونه که بتواند دیدگاه‌های یاد شده را در قالب یک فرمول ترکیب کند.
شاید ترکیب اصول اصلی دیدگاه‌های پنج کشور بتواند به فرمولی منجر شود که هم دریای خزر را میان کشورهای کرانه‌ای تقسیم کند و هم منطقه درخور توجهی از دریا را برای استفاده مشاع میان پنج کشور درنظر گیرد.؛ فرمولی که تامین کننده موارد ریرین باشد:
1- تعیین محدوده‌ای به گستره 40 تا 45 مایل در درازای خط کرانه‌ای هر کشور به عنوان منطقه اقتصادی انحصاری آن کشور، آنگونه که مقررات بین‌المللی مربوط به دریاها تکلیف می‌کند؛ یعنی تقسیم دریا بر اساس ادامه مرزهای خشکی در دریا تا ژرفای 40 یا 45 مایل از کرانه‌ها.
2- اعلام بدنه آبهای باقی مانده در بخش میانی دریا به عنوان منطقه “بهره‌برداری مشاع “ که پنج کشور کرانه‌ای در استفاده از آن به منظورهای بازرگانی دریایی، کشتیرانی و دیگر فعالیت‌های دریایی از حقوق مساوی برخوردار باشند. این منطقه میانی مشاع می‌تواند به هر یک از کشورهای کرانه‌ای امکان دهد تا با چهار کشور دیگر خزر همسایگی جغرافیایی داشته باشد.
3- تقسیم کف این بخش میانی مشاع بر اساس ادامه مرزهای خشکی به سوی دریا آنگونه که در میانه دریا به نقطه یا خط مشترک رسند. چنین تقسیمی در حقیقت ادامه تقسیم مناطق اقتصادی انحصاری کشورها در ژرفای 40 تا 45 مایل است و منابع زیر کف دریا در بخش مشاع شده را میان کشورهای کرانه‌ای تقسیم می‌کند.
شایان توجه است که ایجاد یک منطقه مشاع در میانه دریا اهمیت فراوانی دارد، چون بخش مشاع شده میانی دریا به پنج کشور امکان می‌دهد که در همسایگی جغرافیایی هم باقی بمانند. در همسایگی هم ماندن پنج کشور دریای خزر از آن روی اهمیت دارد که اداره دریا از نظر حفظ محیط زیست، حفظ امنیت، سر و سامان دادن به وضع کشتیرانی و شیلات، و نظارت بر بهره‌برداری دیگر ملل در این دریا، نیازمند همکاری‌های جمعی و مستقیم “همسایگان “ در خزر است. از سوی دیگر، با توجه به عملی نبودن تقسیم دریا به پنج سهم مساوی، این تنها فرمولی است که می‌تواند بیست درصد دریا را نصیب ایران کند.
ایران چه باید بکند
1- ایران نیازمند آغاز یک سلسله اقدامات جدی در منطقه خزر است تا بتواند منافع ملی خود را در این دریا تضمین کند. و نخستین اقدام ایران باید به دست فراموشی سپردن بحث‌های بیهوده دهه 1380 مانند بحث تعلق پنجاه درصد دریا به ایران و یا تقسیم دریا به پنج سهم مساوی 20 درصدی میان پنج کشور و غیره باشد.
2- این اقدام همراه با تلاش برای تغییر برخی مواد و اصول کنوانسیون برای به حداکثر رساندن حقوق ملی ایران در خزر باید به‌گونه‌ای پیگیری شود که گویای پایبندی تهران به توافق پنج‌گانه باشد که به کنوانسیون 29 سپتامبر 2014 معروف است.
3- در صورت تمایل به تغییر برخی موارد از توافق‌های حاصل شده، ایران می‌تواند با توسل به ماده 18 همان کنوانسیون امکان اصلاح و تکمیل مواد کنوانسیون را به دست آورد. حصول چنین توافقی تنها از راه تعدیل مواضع عملی است و باید از جمهوری آذربایجان یا دیگران (قزاقستان) خواست که مواضع خود را برای رسیدن به هدف مشترک تعدیل نمایند.
4- از آنجا که سواحل ایران در دریای خزر عمیق‌تر از دیگر سواحل این دریا است و از آنجایی که سواحل عمیق خزر معمولا محل زیست ماهی خاویار - گرانبهاترین ماهی این دریا - است و از آنجایی که روسیه تنها کشور دارنده صنعت ماهیگیری فعالی در دریای خزر است و دامنه فعالیت‌های صنعت ماهیگیری خاویار تا نزدیکی‌های سواحل ایران گسترش می‌یابد، به سود ایران است که گستره آبهای ساحلی خود را هرچه بیشتر اعلام نماید تا از دستبرد صید ماهی خاویار در نزدیکی سواحل ایران جلوگیری شود. دولت ایران گستره آبهای ساحلی کشور را طبق ماده سوم قانون اصلاحی «حدود آبهای ساحلی» مورخ سال 1338 از شش مایل به 12 مایل افزایش داد. ولی در
پیش‌نویس کنوانسینون 29 سپتامبر 2014 آمده است که برای سواحل هر کشور در خزر یک نوار ده مایلی به عنوان منطقه انحصاری ماهیگیری در نظر گرفته می‌شود که پذیرش آن به سود ایران نخواهد بود. ولی ماده هفت همین کنوانسیون تصریح دارد که در توافقات آتی کشورهای ساحلی آبهای سرزمینی خود را به نحوی مشخص خواهند کرد که این نوار ساحلی از آبهای سرزمینی هر کشور از 15 مایل دریایی تجاوز نکند به گمان من دولت ایران باید از این امکان استفاده نماید و آبهای ساحلی کشور را حداکثر تا 15 مایل گسترش دهد.
5- البته توجه داریم که طبق مقررات بین‌المللی هر کشوری حق دارد که یک منطقه انحصاری اقتصادی Exclusive Economic Zone به وسعت 200 مایل از خط ساحلی خود اعلام نماید. البته وسعت و شکل جغرافیایی دریاچه خزر شاید اجازه این کار را ندهد، ولی زمینه این بحث بین‌المللی اجازه می‌دهد که ایران بتواند گستره آبهای ساحلی خود را به حداکثر ممکن برساند.
6- باید توجه داشت که روس‌ها به دلیل داشتن صنعت ماهیگیری گسترده و فعال خود در خزر ممکن است با هرچه گسترده‌تر شدن دامنه آبهای ساحلی کشورها که دایره فعالیت ماهیگیری آنان را محدود نماید مخالفت ورزند. احتمالا در نظر گرفتنِ یک نوار 10 مایلی در کنوانسیون 2014 (یعنی 2 مایل کمتر از حد معارف بین‌المللی آن) ناشی از فشار روس‌ها بوده باشد.
7- اگر بدنه دریا در ورای محدوده 10 مایل آبهای ساحلی کشورها آبهای آزاد، یا مناطق مشترک بین کشورها، یا منطقه مشاع اعلام شود، به سود ایران است که 1- سطح و بدنه اصلی دریا در منطقه مشاع به صورت مشاع بین هر پنج کشور اعلام شود. 2- کف دریا که دارای منابع نفتی در بخش‌های دوردست نسبت به ایران است نیز مشاع اعلام شود.
8- همزمان با اقدامات بالا، ایران باید وارد گفتوگوهای فنی برای تقسیم آبهای کرانه‌ای میان خود و دو همسایه ترکمن و آذری شود بر اساس همان زمینه‌های حقوقی و جغرافیایی که روسیه با دو جمهوری آذربایجان و قزاقستان به توافق رسید. این کار هم حقوق ایران را در بخش قابل تقسیم از دریا تثبیت می‌کند و هم ایران را در تصمیم‌گیری‌های نهایی و پنج‌جانبه در شرایطی مساوی با چهار کشور دیگر خزر قرار خواهد داد و بر سر میز مذاکرات نهایی از موقعیتی برابر برخوردار خواهد کرد.
منبع : شمس
