جای خالی نهاد رگولاتوری قدرتمند در اقتصاد ایران

در بیست و چهارمین نشست کمیسیون صنعت و معدن اتاق تهران، مصوبه مجلس شورای اسلامی در خصوص تأسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر (رگولاتوری) موضوع ماده 59 قانون سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی مورد بحث و بررسی قرار گرفت. نمایندگان مجلس در اردیبهشت ماه سال جاری در جریان بررسی طرح اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 با ماده 8 این طرح موافقت کردند. در ماده 8 طرح مذکور که جایگزین ماده 59 قانون ‌می‌شود، شورای رقابت مکلف شده است در حوزه کالاها و خدماتی که بازار آنها به تشخیص این شورا مصداق انحصار بوده و نیازمند تأسیس نهاد مستقل (تنظیم‌گر) است، پیشنهاد تأسیس و اساسنامه نهاد (تنظیم‌گر بخشی) را به هیأت وزیران ارسال کند و هیأت وزیران مکلف است ظرف مدت سه‌ماه از دریافت پیشنهاد شورای رقابت، اساسنامه نهاد تنظیم‌گر مربوطه را جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی ارسال کند.

  رشد 1.9 درصدی اقتصاد ایران در بهار

در آغاز این نشست، حسین حقگو، کارشناس کمیسیون صنعت و معدن اتاق تهران، در سخنان پیش از دستور خود به تفاوت آمار رشد اقتصادی پرداخت و گفت: مرکز آمار نرخ رشد اقتصادی سه ماهه ابتدای امسال کشور را بدون احتساب نفت 1.9 درصد (به میزان یک میلیون و 411 هزار و 385 میلیارد ریال) و با احتساب نفت 1.7 درصد اعلام کرد. طبق این گزارش در بهار امسال رشته فعالیت‌های گروه کشاورزی منفی 0.8 درصد، گروه صنعت0.4 درصد و گروه خدمات 3.2 درصد نسبت به دوره مشابه پارسال، رشد داشته‌اند. این در حالی است که بانک مرکزی چندی پیش در گزارشی، رشد سه ماهه اول سال جاری را با احتساب نفت 1.8 درصد و بدون نفت 0.7 درصد اعلام کرده بود. در این گزارش رشد گروه صنایع و معادن 0.1 درصد، نفت 5.2 درصد، کشاورزی 0.3 درصد و خدمات 1.1 درصد اعلام شده بود.

حسین حقگو همچنین به نامه‌نگاری کمیسیون توسعه صادرات اتاق ایران با بانک مرکزی اشاره کرد که در آن، نسبت به تعلیق صادرات و بروز موانع بر سر راه آن هشدار داده است. به گفته حقگو، رییس کمیسیون توسعه صادرات اتاق ایران در نامه‌ خود پیشنهاد کرده، سیاست‌گذار به جای سیاست‌های تنبیهی از تمهیدات تشویقی از جمله ارایه وام، تسهیلات، تامین سرمایه و سایر مشوق‌ها، صادرکنندگان را به تسریع در برگرداندن ارز صادراتی ترغیب کند. او سپس به نقل قولی از محمدباقر نوبخت، رییس سازمان برنامه و بودجه اشاره کرد و گفت: نرخ تحقق درآمدهای نفتی ۱۶ درصد بیشتر از پیش‌بینی‌ها بوده و نسبت به سال گذشته ۶۱ درصد رشد کرده است. براساس جدیدترین گزارش خزانه‌داری کل کشور، حدود ۱۵۰ هزار میلیارد تومان از منابع پیش‌بینی شده ما در قانون به عنوان درآمدها محقق شده که میزان تحقق این عدد نسبت به پیش‌بینی ۷۷ درصد است و با توجه به رقم سال گذشته، ۴۸ درصد بیشتر است.

  جنگ اقتصادی را به رسمیت بشناسیم

 در ادامه این جلسه، ابراهیم بهادرانی، مشاور رییس اتاق بازرگانی تهران با بیان اینکه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به اندازه کافی پویا نیست، ادامه داد: اتاق تهران، نقطه نظرات خود را در ارتباط با مسائل مرتبط به سازمان برنامه بودجه به دفتر اقتصاد کلان این نهاد ارایه کرده است.

 او در ادامه با اشاره به اظهارات برخی مقامات دولتی که سهم دلار را در اقتصاد کشور اندک ‌می‌پندارند گفت: اقتصاد بر اساس انتظارات شکل ‌می‌گیرد. وقتی قیمت دلار به 17 هزار تومان ‌می‌رسد، روی نرخ سایر کالاها نیز اثر ‌می‌گذارد و قیمت تولید داخلی و واردات نیز بر اساس قیمت 17 هزار تومانی دلار شکل ‌می‌گیرد.

در ادامه، مسعود شنتیایی، عضو کمیسیون صنعت و معدن اتاق تهران با اشاره به اینکه تغییرات و نوسانات اقتصادی کنونی در اقتصاد ایران کم‌سابقه بوده است، ادامه داد: این وضعیت، شرایط قرارداد اجرای پروژه‌ها را بر هم ‌می‌ریزد. اکنون لازم است وجود جنگ اقتصادی که غرب علیه کشور به راه انداخته است، به رسمیت شناخته شود و طرفین قراردادها نسبت به بازنگری در شرایط آن اقدام کنند.

مهدی پورقاضی، رییس این کمیسیون نیز بخشنامه‌های دولت در ارتباط با اجبار صادرکنندگان به بازگرداندن ارز حاصل از صادرات انتقاد کرد و گفت: صادرکنندگان کوچک قادر به بازگرداندن ارزهای خود ظرف مهلت‌های مقرر نیستند و اکنون استفاده از کارت‌های یک‌بار مصرف برای صادرات افزایش یافته است. نتیجه آنکه اکنون صندوق سامانه نیما خالی است و واردات نیز تحت تاثیر قرار گرفته است.

فریال مستوفی، دیگر عضو این کمیسیون به مشکلات ارزی کسانی که اقدام به استفاده از فاینانس کرده‌اند اشاره کرد و گفت: پولی که از طریق گشایش فاینانس به حساب پیمانکار داخلی واریز ‌می‌شود باید در سیستم بانکی تبدیل شود. اکنون با وجود سامانه نیما، این منابع باید وارد سامانه نیما شود. در حالی که این سامانه مختص واردات و صادرات است. از سوی دیگر مشخص نیست کسی که اقدام به گشایش فاینانس کرده است، باید به چه نرخی آن را بازپس دهد.

 او سپس با انتقاد از برخی خودتحریمی‌ها خواستار اتخاذ مواضع قاطع در قبال این مسائل از سوی اتاق تهران شد.

مرتضی لطفی، نایب رییس کمیسیون صنعت و معدن اتاق تهران نیز با اشاره به مشکلات پدید آمده در حوزه حمل و نقل و کمبود لاستیک در کشور گفت: مجموعه شستا، حدود 60 درصد لاستیک مورد نیاز کشور را تولید ‌می‌کند و اکنون این میزان لاستیک برای تنظیم بازار به شرکت‌های توزیع کننده سپرده شده است.

  ضرورت نهاد تنظیم‌گری

 برای جلوگیری از انحصار

در ادامه این جلسه که نوبت به بررسی تاسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر رسید، ابراهیم بهادرانی گزارشی درباره ماهیت رگولاتوری، تجربه رگولاتوری در برخی کشور‌ها و وضعیت نهادهای تنظیم‌گر ارایه کرد. او در ابتدا درباره مفهوم رگولاتوری توضیح داد: مفهوم رگولاتوری، تنطیم مقررات و یا رفتاری به قصد اصلاح و رسیدن به حد مطلوب است. بنابراین، رگولاتور یا مقررات‌گذار، کسی است که برای کنترل و به قصد اصلاح تلاش ‌می‌کند. همه بخش‌های اقتصادی نیاز به تنظیم‌کننده یا رگولاتور دارند تا از ایجاد اغتشاش در آن جلوگیری به عمل آید. نهاد رگولاتوری باید به صورت مستقل برای تبیین تعرفه‌ها، مقررات، ارایه خدمات بهینه و بدون تبعیض و مستمر به مشتریان بر اساس قانون و در کنار سازمان‌های دولتی تشکیل شود.

 او با بیان اینکه حیطه فعالیت موسسات رگولاتوری، حوزه‌هایی چون امور انرژی، امور آب، تنظیم مالی، تنطیم بانک‌ها، ایمنی غذایی، ایمنی و سلامت شغلی و سلامت عمومی، تنظیم امنیت سایبری، تنظیم و پایش آلودگی، تنظیم کالاهای درمانی و مقررات وسیله نقلیه وخودرو در بر ‌می‌گیرد، ادامه داد: اهداف این موسسات نیز شامل مواردی نظیر تثبیت جایگاه سیاست‌گذاری، نظارتی و حاکمیت کلی، فاصله گرفتن از امور تصدی‌گری غیرضروری توسط دولت، حمایت از مصرف‌کننده و ارایه خدمات رقابتی به همگان، ‌سرمایه‌گذاری کافی و ثبات خدمات بلندمدت، تسهیل حضور بخش خصوصی و ترغیب آن برای مشارکت بیشتر در پذیرش امورتصدی‌گری، حفظ منافع ملی، ریشه‌کنی فساد و ایجاد رقابت سالم در میان فعالان ‌می‌شود. البته باید به این نکته توجه داشت که ضرورت آزادسازی اقتصادی، ایجاد رگولاتور است و در کشورهایی که بدون ایحاد رگولاتور، خصوصی‌سازی انجام شده به شکست منتهی شده است.

 مشاور عالی رییس اتاق تهران در ادامه، به تجربیات برخی کشور‌ها در تاسیس نهاد رگولاتوری اشاره کرد و گفت: اولین رگولاتوری امریکا در سال1930 و قریب90 سال پیش به نام کمیسیون فدرال نیرو و وابسته به هیات وزیران برای هماهنگی و توسعه فدرال هیدرو پاور تاسیس شد. قدرت این کمیسیون تا آنجا پیش رفته است که حتی رییس‌جمهور و کنگره نیز ‌نمی‌توانند تصمیمات کمیسیون فدرال را لغو کنند. ساختار این کمیسیون شامل مدیرعامل، کمیسیونرهای قضایی، اقتصاد و مالی است و انتصاب آنها توسط دولت یا مدیرعامل به شرطی که کارمند دولت نباشند، انجام ‌می‌گیرد. تصمیمات کمیسیون لازم‌الاجراست؛ اما قابل طرح در دادگاه تجدیدنظر خواهد بود.  ابراهیم بهادرانی در بخش دیگری از سخنانش به سابقه نهادهای تنظیم‌گر بخشی در ایران پرداخت و گفت: برای اولین بار در پیش‌نویس برنامه چهارم توسعه ایده مستقل نهاد تنظیم بازار پیشنهاد شد اما به تصویب نرسید. در ماده 59 مصوبه بهمن 1362، اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه و اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و واگذاری فعالیت‌ها و بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی مقررشده است که شورای رقابت در حوزه کالا یا خدمتی که بازار آن مصداق انحصار طبیعی است پیشنهاد تشکیل نهاد تنظیم‌کننده بخشی را برای تصویب به هیات وزیران ارایه دهد و قسمتی از اختیارات تنظیمی خود در حوزه مزبور را به نهاد تنظیم کننده بخشی واگذارکند.

 او سپس به مشکلات نهادهای تنظیم‌بخشی در کشور اشاره کرد و گفت: مشخص نبود در صورتی که اساسنامه ارسالی در هیأت وزیران مسکوت ماند شورای رقابت چه باید ‌می‌کرد؟ همچنین مشخص نبود بودجه نهادهای تنظیم‌گر چگونه باید تامین شود. در عین حال، وزارتخانه‌ها براساس قوانین خود، نهادهای تنظیم‌گر تحت نظارت خود را تشکیل داده و حاضر به همکاری با شورای رقابت برای تاسیس نهادهای مستقل نبودند. بسیاری از دستگاه‌های دولتی نیز اقدام به تهیه دستورالعمل و حتی قیمتگذاری ‌می‌کنند و حاضر به ترک این عادت ناپسند خود نیستند. اما در نهایت به منظور رفع نقائص قانون اجرای اصل44، شورای رقابت از طریق نمایندگان ناظر مجلس، طرح اصلاح قانون اجرای اصل 44 و رفع موانع تشکیل نهادهای تنظیم‌گری را به مجلس ارایه و این اصلاحیه در خرداد ماه سال جاری به تصویب مجلس رسید.

 او در ادامه با اشاره به ویژگی‌های این اصلاحیه گفت: در اصلاحیه بطور واضح اعلام شده که تشخیص بازارها یا کالاهای که انحصاری هستند با شورای رقابت است بنابراین، رگولاتوری‌هایی مانند برق و یا مخابرات و .... باید بر اساس اصلاحیه قانون بازنگری شده و به دولت ارسال شود. معمولا رگولاتوری‌ها بیشتر در بخش‌هایی تشکیل می‌شود که امکان ورود بازیگر جدید برای رقابت بسیار سخت یا حتی غیرممکن باشد مانند بخش‌های گاز، برق، آب یا مخابرات.

  ‌نمی‌توانیم پیشگویی کنیم

پس از این توضیحات، حاضران بیست و چهارمین نشست کمیسیون صنعت و معدن اتاق نیز به بیان دیدگاه‌های خود پرداختند. ابتدا فرهاد فزونی، عضو این کمیسیون به بخشی از اصلاحیه مجلس اشاره کرد و گفت: در بخشی این اصلاحیه آمده است که هیچ‌یک از نهادهای تنظیم‌گر بخشی، نتواند مغایر با این قانون، یا مصوبات قبل و بعدی شورای رقابت در زمینه تسهیل رقابت تصمیمی بگیرد یا اقدامی کند. این دارای ایراد است. چرا که چگونه ‌می‌توان ‌پیش‌بینی کرد تصمیمات آتی شورای رقابت چه خواهد بود؟

مهدی پورقاضی هم با اشاره به اینکه شورای عالی رقابت وظیفه دارد، شرایط رقابت را فراهم کند، ادامه داد: اما به واقع این شورا تا چه حد نسبت به ایجاد رقابت واقعی اقدام کرده است. به نظر ‌می‌رسد که عملکرد این نهاد ضعیف بوده است و ما شاهد این هستیم که در حوزه‌هایی نظیر انرژی و مخابرات، انحصار وجود دارد. تنها اقدام این شورا آن بوده که بگوید، بازار خودروهای کمتر از 40 میلیون تومان انحصاری بوده و در مورد آنها قیمت گذاری کرده است. درحالی که در سایر کشورها، اکنون دیگر کسی قیمت گذاری ‌نمی‌کند. شورای رقابت در ایران به ابزاری برای اعمال سیاست‌های دولت تبدیل شده و نتوانسته منشأ اثر باشد.

  نهاد تنظیم‌گر در اقتصاد تک‌محصولی ناکارآست

حجت‌اله حسینی که از دفتر سیاست‌گذاری معاونت طرح و برنامه وزارت صنعت، معدن و تجارت در این نشست شرکت کرده بود نیز عنوان کرد که با وجود شرایط نامساعد اقتصادی، زمان مناسبی برای بررسی این موضوع تئوریک انتخاب نشده است.

حسینی در ادامه استقلال نهاد تنظیم‌گر و ضمانت اجرایی مصوبات آن را از جمله الزامات کارآمدی نهادهای تنظیم‌گر دانست و گفت: در ایران این الزامات رعایت ‌نمی‌شود و اساسا مرز میان رقابت و انحصارگری در کشور ما مشخص نیست. در عین حال باید به این نکته نیز توجه داشت که نهاد تنظیم‌گر در اقتصاد تک‌محصولی ایران قدرتی نخواهد داشت.

پرویز صحاف‌زاده، معاون اجرایی انجمن کارفرمایی صنعت پتروشیمی نیز گفت: حدود شش است که ایجاد نهاد رگولاتوری در صنعت پتروشیمی را پیگیری ‌می‌کنیم و هنوز به نتیجه نرسیده‌ایم. دولت خوراک را به صورت انحصاری در اختیار این صنعت و ما هم اختیاری در قبال آن نداریم. من پیشنهاد می‌کنم یک شورای عالی رگولاتوری برای کل صنایع ایجاد شود.

  اقتصاد ایران به رگلاتور نیاز دارد

محمدرضا رضوی، مشاور وزیر صنعت، معدن و تجارت هم گفت: پیشنهاد من این است که با توجه به کلیدی بودن جایگاه این شورا، کمیسیون صنعت و معدن اتاق تهران اصلاح قانون مربوطه را مورد آسیب‌شناسی قرار دهد.

 او با اشاره به مواضع برخی از حاضران این جلسه که بررسی ایجاد نهاد تنظیم‌گر را مناسب شرایط کنونی کشور ‌نمی‌دانستند گفت: زمان تاسیس نهاد تنظیم‌گر در امریکا نیز به سال 1930 باز‌می‌گردد. یعنی یک سال پس از وقوع بحران بزرگ اقتصادی در امریکا. اقتصاد ایران به نظامات رگولاتوری نیاز دارد و باید ببینیم که شورای رقابت در کدام بخش‌های ‌می‌تواند موثر واقع شود.

منصور معظمی، دیگر عضو این کمیسیون نیز با استقبال از طرح چنین موضوعی در کمیسیون گفت: پیشنهاد من این است که اتاق تهران نظرات اصلاحی و تکمیلی خود را در چارچوب قانون فعلی برای درج در قانون بودجه ارایه کند.