بودجه و تناقض آشکار

فرهاد فزونی |

عضو هیات نمایندگان اتاق بازرگانی تهران|

برابر ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه، دولت باید 15درصد از اندازه و حجم خود را در طول اجرای برنامه کاهش دهد. علاوه بر این، در مواد 5، 6 و 7 قانون مذکور نیز به ترتیب بر بهره‌وری دستگاه‌های اجرایی، قطع وابستگی بودجه به نفت و انضباط مالی دولت تأکید شده است. پیش از این نیز در قوانین مشابه چنین اهدافی مورد تأکید بوده، اما آیا دولت در مسیر پیگیری این اهداف حرکت کرده است؟  بررسی آمار و ارقام کلان بودجه گویای این واقعیت است که در سال‌های اخیر، بودجه عمومی کشور که حاصل جمع منابع عمومی دولت و درآمدهای اختصاصی است، به‌دلیل وقوع برخی اتفاقات، از جمله تحریم، از فراز و نشیب برخوردار بوده اما اثر خالص آن، بیان‌کننده رشد مثبت این شاخص است. این به معنای آن است که دولت به‌دنبال افزایش گستره برخی اقدامات خود در حوزه حاکمیتی، تصدی‌گری و بنگاهداری بوده است. نکته دیگری که در بررسی ارقام منابع بودجه عمومی دولت در قوانین بودجه و گزارش‌های تفریغ سال‌های 1389 تا 1394وجود دارد، این است که تصدی‌گری مربوط به شرکت‌های دولتی در اقتصاد افزایش یافته و این بر خلاف سیاست‌ها، اسناد فرادستی و قوانین مربوط به توسعه فعالیت‌های بخش خصوصی و پررنگ کردن نقش و سهم این بخش از کیک تولید ناخالص ملی کشور است. به این ترتیب، سهم منابع بودجه عمومی دولت از بودجه کل کشور در سال‌های گذشته نشان می‌دهد بخشی از منابع بودجه که باید به امور حاکمیتی اختصاص یابد، به امور تصدی‌گری و بنگاهداری اختصاص داده شده است. علاوه بر این، در بودجه عمومی دولت بین منابع پیش‌بینی شده و ارقام عملکردی آن هم شکاف وجود دارد. رییس سازمان برنامه و بودجه کشور چند روز پیش اعلام کرد که در سال 1397، بودجه عمرانی کشور معادل 62 هزار میلیارد تومان بوده که فقط 31 هزار میلیارد تومان آن پرداخت شده است. همین بودجه عمرانی در سال 1398 به 65 هزار میلیارد افزایش خواهد یافت. اگر چه نگارنده معتقد است که به علت تورم بالا در کشور، افزایش 5 درصدی بودجه عمرانی به معنای کاهش شدید بودجه عمرانی کشور است.  شاخص مربوط به بودجه شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها در سال 1397بیش از 839 هزار میلیارد تومان را نشان می‌دهد و حدود 69 درصد منابع بودجه کل کشور است. شرکت‌های دولتی عمدتا، بنگاه‌های بزرگ هستند و در تولید ناخالص داخلی نقش برجسته‌ای دارند و بنا به اذعان مسوولان کشور 85 درصد از تولید ناخالص ملی توسط 15 درصد بنگاه‌های بزرگ تولید می‌شوند. تعداد این شرکت‌ها در بودجه سال 1397 کل کشور 377 شرکت است. از این تعداد، 357 شرکت سودده و سر‌به‌سر، 9 شرکت زیان‌ده و 11 شرکت جزو بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت به شمار می‌روند. در سال مذکور درآمد، هزینه و جمع کل منابع و مصارف شرکت‌های دولتی در مقایسه با سال 1396 به ترتیب حدود 18 و 1.7 درصد رشد کرد.  از طرفی، بودجه شرکت‌های دولتی بدون توجه به اصول شرکت‌داری و رعایت ارکان اساسنامه آنها در مجلس به تصویب می‌رسد و اصول بودجه‌نویسی عملیاتی در آنها به شکل واقعی رعایت نمی‌شود. برخی از این شرکت‌ها به دلیل زیان‌ده بودن، با ترتیباتی در ردیف شرکت‌های سودده قرار داده می‌شوند تا از آنها مالیات و سود سهام دریافت شود. بودجه شرکت‌های دولتی انعکاس تصدی‌گری دولت در اقتصاد است که در برخی سال‌ها بیش از 70 درصد منابع بودجه کل کشور را تشکیل می‌دهد و اصلا در سازمان برنامه و بودجه و مجلس مورد کنکاش قرار نمی‌گیرد که مشخص شود درآمد، هزینه، منابع و مصارف آنها چگونه پیش‌بینی یا مصرف شده است. روشن نیست آیا بودجه‌های سرمایه‌ای در محل خود هزینه شده یا به امور جاری اختصاص یافته‌اند؟ این بخشی از ایرادهای مهمی است که در نحوه رسیدگی به بودجه کل کشور وجود دارد.  در سال‌های 1389 لغایت 1394، بودجه شرکت‌های دولتی بطور متوسط 27 درصد رشد داشته است و این با بسیاری از اهداف مربوط به توسعه فعالیت بخش خصوصی تناقض آشکاری دارد که در قوانین و دستورالعمل‌های مختلف مورد تأکید قرار گرفته است. این بودجه در وضعیتی رشد پیدا کرده است که از تعداد شرکت‌های دولتی در این سال‌ها کاسته شده است و از 438 در سال 90 به 377 در سال 97 رسیده است. دستاورد این شیوه عملکرد، نبود انضباط بودجه‌ای و شکاف بین پیش‌بینی و عملکرد است. این در حالی است که شاخص سهم مالیات در منابع بودجه عمومی دولت به‌دلیل نقشی که مالیات در اجرای سیاست‌های مربوط به اجرای عدالت، توزیع ثروت، کاهش فقر و شکاف طبقاتی در کشور دارد و منبعی برای تأمین مالی هزینه‌های دولت به شمار می‌رود، از اهمیت برخوردار است. اگر این سهم پایین باشد به معنای این است که دولت دچار کسری بودجه خواهد شد و برای جبران این کسری باید به استقراض یا فروش دارایی‌ها و ثروت ملی اقدام کند و این رویکرد آثار و تبعات خاص خودش را به‌دنبال دارد.  متاسفانه در قوانین بودجه کشور اعتبارات جاری در مقایسه با اعتبارات عمرانی و دارایی‌های مالی بیشترین سهم را به خود اختصاص داده است. سهم اعتبارات جاری از مصارف عمومی دولت در سال 1389 حدود 58 درصد و در سال 1397 حدود 76 درصد مصارف عمومی دولت را تشکیل می‌دهد. هر قدر سهم اعتبارات هزینه‌ای بیشتر باشد با توجه به نقش و سهم دولت در اقتصاد کشور، به معنای این است که سهم اعتبارات عمرانی کمتر خواهد شد. بنابراین رشد اقتصادی با مشکل مواجه خواهد شد و به تناسب این وضعیت، سرمایه‌گذاری، اشتغال و توسعه فعالیت‌های اقتصادی نیز محقق نخواهد شد.