تحمیل تکالیف نابجا

فرهاد فزونی

عضو هیات نمایندگان اتاق تهران

در ایران تفکر مربوط به بهره‌برداری مناسب از منابع پایان‌پذیر و ثروت‌های بین‌نسلی سابقه دیرینه دارد و این موضوع اولین‌بار در قوانین بودجه سال‌های 1308 و 1309 «حساب ذخیره مملکتی» که عواید نفت جنوب در آن واریز می‌شد، مورد توجه قرار گرفت و مطابق آن بین درآمدهای نفتی و سایر درآمدهای دولت نظیر مالیات و عوارض تفکیک ایجاد شد و برداشت از این حساب فقط با مصوبه مجلس مقدور بود. این رویه در سال 1320 به بهانه شرایط جنگی تا سال‌ها به فراموشی سپرده شد. سازمان برنامه و شورای عالی و هیات نظارت که در سال 1327 با هدف جدا کردن درآمدهای نفتی از ساختار مالی دولت بطور قانونی تشکیل شد، عملا با مقاومت دولت‌های پس از کودتای 28 مرداد 1332 نتوانست به رسالت خود عمل کند و در برنامه سوم عمرانی سال 1341 با انتقال مسوولیتِ سازمان برنامه و هیات عالی برنامه به نخست‌وزیر، وابستگی دولت به درآمدهای نفتی زیاد شد و در برنامه پنجم عمرانی سال 1353 با اعمال نظر شاه مبنی بر حذف دو شورای فوق و تشکیل شورای اقتصاد، دست دولت بطور کامل در تاراج درآمدهای نفتی باز شد. از این تجربه ایران در سال‌های بعد، کشورهای دیگر استفاده کردند و صندوق‌های نفتی تأسیس کردند که کویت (در سال 1960)، صندوق ذخایر دایمی آلاسکا (در سال 1976) و ... از جمله آنهاست.

تفکر مربوط به رهایی از وابستگی به درآمدهای نفتی، از همان روزهای ابتدایی انقلاب مطرح شد و بر همین اساس در اصل 45 قانون اساسی آمده است که منابع نفت و گاز جزو انفال و ثروت‌های عمومی به شمار می‌رود و در اختیار حکومت اسلامی است تا مطابق مصالح عامه نسبت به آنها عمل شود و تفصیل و ترتیب استفاده از آن را قانون تعیین می‌کند. با وجود طرح چنین موضوعاتی، تنها اقدام در محدود کردن درآمدهای نفتی در بودجه‌های دولت، تشکیل حساب ذخیره ارزی در برنامه سوم به موجب مفاد ماده (60) و مطابق ماده (1) قانون برنامه چهارم توسعه به منظور، تبدیل دارایی‌های حاصل از فروش نفت خام به دیگر انواع ذخایر و توسعه فعالیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری و تامین بخشی از اعتبار موردنیاز طرح‌های تولیدی و کارآفرینی بخش غیردولتی ایجاد شد .در مصوبه تأکید شده استفاده از این حساب برای مصارف بودجه صرفا در صورت کاهش عواید ارزی حاصل از نفت مجاز است. پس از این نیز در سیاست‌های کلی برنامه‌های توسعه پنج‌ساله پنجم و ششم توسعه و قوانین مربوط به آنها و قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه بر استمرار و دایمی بودن صندوق توسعه ملی که منابع آن، منابع حاصل از صادرات نفت خام و ... در نظر گرفته شد، تأکید شد. اما آیا این صندوق به اهدافش رسیده است؟بررسی‌ها حکایت از این واقعیت دارد که عملکرد حساب ذخیره ارزی در دسترسی به اهدافش که همانا ایجاد ثبات در میزان درآمدهای ارزی و ریالی حاصل از صادرات نفت خام و تبدیل دارایی حاصل از فروش نفت به دیگر انواع ذخایر و سرمایه‌گذاری بود، عملاً با شکست مواجه شد و از سال 1379 تا سال 1388 بیش از 160 میلیارد دلار به این حساب واریز شد که فقط 16 میلیارد دلار (یعنی 10 درصد) آن به بخش غیردولتی تخصیص یافت که 50 درصد از اقساط سررسید شده آن در سال 1388 معوق شده بود و بقیه آن با مجوز مجلس شورای اسلامی توسط دولت مصرف شد. این شیوه عملکرد حساب ذخیره ارزی بیان‌کننده ناتوانی این حساب در مهار امیال سیاست‌گذاران برای بهره‌برداری مناسب از درآمدهای حاصل از منابع بین‌نسلی است.

در لایحه برنامه پنجم توسعه بنا شد حساب ذخیره ارزی به صندوق توسعه ملی تبدیل شود. در نهایت مقرر شد حساب مذکور با شرح وظایفی محدودتر به کار خود ادامه دهد و صندوق توسعه ملی نیز با تمرکز بر تغییر نگاه به نفت و گاز و درآمدهای حاصل از آن، از منبع تأمین بودجه عمومی به منابع و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و واریز سالانه درصدی از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی به حساب این صندوق، تشکیل شد. مطابق قانون، سهم صندوق توسعه ملی از منابع نفتی با 20 درصد از سال 1390آغاز و مقرر شد در سال‌های برنامه پنجم، سالانه 3 درصد به آن اضافه شود و براین اساس در سال 1393 به 29 درصد رسید. در سال‌های 1394 و 1395 به‌دلیل کاهش شدید قیمت نفت خام و بروز مشکلات در تأمین منابع عمومی بودجه، این سهم به 20 درصد کاهش یافت. سهم صندوق توسعه ملی مطابق قانون برنامه ششم در سال 1396 به 30 درصد افزایش یافت و قرار شد در سال‌های برنامه ششم، سالانه 2 درصد به این رقم اضافه شود و سهم صندوق در سال 1397 به 32 رسید.

مطابق درصدهای ذکر شده، سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی در سال‌های 1391 تا 1397 به ترتیب 18.7؛ 11.45؛ 14.68؛ 5.17؛ 6.54؛ 14.58 و 16.2 میلیارد دلار محاسبه شده است. صندوق توسعه ملی که با هدف تبدیل ثروت زیرزمینی به ثروتی مولد و پایدار تشکیل شد، نباید بیش از 20 درصد منابع صندوق برای پرداخت تسهیلات به بخش عمومی غیردولتی اختصاص یابد. اما محاسبات نشان می‌دهد تا 6 ماهه اول سال 1396 در مجموع 39 درصد از منابع صندوق به بخش عمومی غیردولتی اختصاص داده شده است. بخش خصوصی به منظور بهره‌برداری از منابع صندوق با تنگنا‌ها و محدودیت‌ها و بروکراسی طولانی و دست و پاگیر، ناهماهنگی بین صندوق توسعه و بانک‌های عامل و ... مواجه است.

این واقعیت‌ها گویای قانون‌گریزی سیاست‌گذاران در بهره‌برداری یا تخصیص منابع صندوقی است که با هدف کاهش وابستگی اقتصاد به نفت یا تأمین منابع مورد نیاز برای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی با هدف تبدیل درآمدهای حاصل از نفت و گاز به ثروت‌های زاینده است که متأسفانه به نتیجه نرسیده است. در این میان اتخاذ تصمیماتی که بعضا با اهداف و روح اساسنامه‌ای صندوق در تضاد است باید مورد بازنگری قرار گیرد که تبدیل بخشی از منابع صندوق به ریال برای سرمایه‌گذاری در برخی از بخش‌ها، از جمله این بازنگری‌ها است. بارکردن تکالیف بودجه‌ای نظیر طرح‌های تولید گوشت و پرواربندی به صندوق مشکل دیگری است که باعث می‌شود، صندوق از کارکرد و هدف اصلی خود فاصله بگیرد و استقلال مصارف صندوق از تکالیف بودجه‌ای و قوانین عادی را دچار خدشه کند. بررسی تجربه کشورهای موفق در بهره‌برداری از منابع حاصل از درآمدهای نفتی برای تأمین منافع نسل‌های بعدی حکایت از این واقعیت دارد که ابتدا باید ساختار سازمانی حکومت و دولت مشخص و رفتار مالی آن نیز دقیق و شفاف باشد.

اما در ایران متأسفانه اندازه و حجمِ دولت گسترده و بزرگ است و دولت عهده‌دار وظایف اجتماعی وسیعی است که یارانه آشکار و ضمنی زیادی را برای انجام آنها متحمل می‌شود و در کنار آن به‌دلیل وجود نظام مالیات‌ستانی ناکارآمد و اختلال‌زا برای بخش مولد، عدم دریافت مالیات از منابع درآمدزایی نظیر زمین و مسکن، مستثنی شدن برخی نهادها از پرداخت مالیات، نبود فرهنگ مالیاتی و... باعث شد وابستگی بودجه به نفت بالا باشد و در زمانی که کاهش درآمد اتفاق می‌افتد، دست‌اندازی به اینگونه درآمدها و منابع ایجاد می‌شود. به نظر می‌آید تا اصلاحاتی در این عرصه‌ها اتفاق نیفتد و تغییر نگاه فرهنگی و اقتصادی به نفت و درآمدهای نفتی در جامعه، حاکمیت و دولت به وجود نیاید و روی اصول توسعه تفاهم و توافق حاصل نشود این صندوق به نتیجه مطلوب نخواهد رسید.