دست انداز مالی در مسیر بودجه نویسی پایتخت
گروه راه و شهرسازی| آزاده کاری|
بودجه مهم‌ترین سند و دستور العمل هر سازمان و نهاد است، از این رو، همواره مدیریت سازمان‌ها تلاش می‌کنند که در تنظیم بودجه بالاترین دقت و حوصله کارشناسی و فنی را رعایت کنند. این حوصله و دقت برای نهادهایی از قبیل شهرداری به واسطه آنکه منابع و درآمدهایش از شهروندان اخذ می‌شود، ضرورتی دو چندان می‌یابد. از طرف دیگر، نهاد ناظر شهرداری مطابق با قانون، شورای شهر است، به واسطه نمایندگی اعضای شورای شهر و همچنین اهمیت بودجه در مدیریت شهری لزوم دقت و حوصله کارشناسی برای شورای شهر در بررسی بودجه شهرداری نیز مهم‌تر از شهرداری است.
به گزارش تعادل، بررسی بودجه شهرداری طی سال‌های گذشته نشان می‌دهد، مجموعه منابع بودجه عمومی شهرداری تهران ظرف سال‌های 90 تاسال 95 رشدی حدودا 200 درصدی داشته است. اما بعد از آن بودجه روند کاهشی پیدا کرده است. بودجه عمومی شهرداری تهران در سال 90، 9 هزار و 294 میلیارد تومان بوده است که این رقم برای سال 91، 10 هزار و 968میلیارد تومان در نظر گرفته شده و در سال 92 با افزایش حدود 3 هزار میلیارد تومانی به 13 هزار و 898 میلیارد رسیده است.
همچنین میزان بودجه در سال 93، 15 هزار و 845 میلیارد تومان لحاظ شد و برای سال 94، 17هزار و 219 میلیارد تومان در نظر گرفته شد. این رقم برای سال 95، 17 هزارو 880 میلیارد تومان به تصویب رسید. برای سال 96 نیز شهرداری تهران رقم 18 هزار و 489 میلیارد تومانی را پیشنهاد داد که شورای شهر تهران پس از بررسی‌ها، رقم 17 هزار و 900 میلیارد تومان را به تصویب رساند. بودجه سال 97 شهرداری تهران اما 17 هزار و 500 میلیارد تومان تصویب شده است.
بر این اساس، بودجه سال ۹۵ شهرداری تهران هزار میلیارد کاهش یافت. سقف درآمدی بودجه در سال 95، ۱۷ هزار و ۸۰۰ میلیارد تومان تعیین شد که نسبت به بودجه پیشنهادی شهرداری حدود هزار میلیارد تومان کاهش داشت.
محمدباقر قالیباف آخرین لایحه بودجه در دوره مدیریتش بر شهر تهران را با رقم ۱۸ هزار و ۴۸۹ میلیارد تومان به پارلمان محلی پایتخت تقدیم کرد. بودجه سال 96 نیز با رقم ۱۸ هزار و ۴۸۹ میلیارد تومان برای سومین سال متوالی از کمترین نرخ رشد تک رقمی برخوردار شده بود. در حالی که پیش از این (دست‌کم تا سال ۹۳) بودجه اداره پایتخت حداقل ۱۰ تا ۱۵ درصد در هر سال افزایش پیدا می‌کرد. اما سال ۹۵ مبلغ بودجه معادل ۸.3 درصد در مقایسه با سال ۹۴ رشد کرد و بودجه پیشنهادی شهرداری برای سال 95 نیز با افزایش 3.4 درصدی از سوی شهرداری در نظر گرفته شد. البته بودجه سال 96 توسط شورای شهر کاهش پیدا کرد و با رقم 17 هزار و 900 میلیارد تومان بسته شد. اقبال شاکری، رییس کمیته عمران شورای شهر تهران درباره ویژگی‌های بودجه سال ۹۶ شهرداری گفته بود: «در هزینه‌های نگهداشت پروژه‌ها باید تجدیدنظر شود، همچنین جز بزرگراه شهید شوشتری اعتباری برای پروژه‌های جدید پیش بینی نخواهد شد.» به گفته او، بودجه سال ۹۶ شهرداری بر اساس سیاست‌های انقباضی تدوین شده بود.
انقباضی‌ترین بودجه دهه 90
اما شاید بتوان گفت انقباضی‌ترین بودجه شهرداری در سال 97 و توسط محمدعلی نجفی، شهردار وقت بسته شد. محمدعلی نجفی درباره بودجه 97 عنوان کرد که این بودجه به شکل واقعی انقباضی تدوین و تنظیم شده است.در واقع با تغییر مدیریت شهری بعد از 12 سال برخی مشکلات شهر تهران هویدا شد که یکی از آنها بدهکاری 56 هزار میلیارد تومانی شهرداری به پیمانکاران، سازمان‌ها و بانک‌های مختلف بود. بدهی که به اندازه بودجه سه سال شهرداری تهران است و طی دو سال گذشته به‌شدت مدیریت شهری را با مشکل مواجه کرده است. فساد مالی، ساخت پروژه‌های نمادین با صرف هزینه‌های بسیار، استخدام‌های نجومی در یک سال پایانی مدیریت قالیباف و مواردی دیگر باعث شده تا هزینه‌های جاری شهرداری به‌شدت افزایش یابد. به همین دلیل نجفی شهردار وقت تصمیم گرفت تا بودجه سال 97 به شکل انقباضی بسته شود.
مهم‌ترین تغییر بودجه سال 97 در بخش عمرانی بود. نجفی در این باره گفته بود: «با توجه به مشکلات اقتصادی‌ای که شهرداری تهران با آن درگیر است، بودجه سال 97شهرداری تهران بطور کامل انقباضی خواهد بود. این در حالی است که با وجود آنکه در سال‌های گذشته بخش قابل توجهی از بودجه به بخش‌های عمرانی و حمل و نقل عمومی هزینه تخصیص داده می‌شد؛ اما مدیریت جدید شهر تهران در نظر دارند تا با کاهش چشمگیر بودجه پروژه‌های عمرانی بیشتر به فکر بازپرداخت دیون شهرداری و تامین هزینه حقوق کارکنان این مجموعه و نگهداشت شهر باشند. در نهایت بودجه «انقباضی» سال 97 با کاهش2.2 درصدی نسبت به بودجه سال قبل، بالغ بر 17هزار و 500 میلیارد تومان تصویب شد.
دلایل انقباضی شدن بودجه
واقعیت این است که طی سال‌های گذشته رکود حاکم بر بخش مسکن، کاهش ارتباط منابع شهرداری به اقتصاد شهر و تاثیر منفی آن بر تحقق منابع پایدار حاصل از قانون مالیات بر ارزش افزوده به عنوان مهم‌ترین منبع درآمد پایدار سبب متمایل شدن مدیران شهری به کسب درآمد از منابع ناپایدار شده است. موضوعات یاد شده در کنار نوسان سهم درآمدهای پایدار طی دهه گذشته (بین 7 تا 25 درصد)، تورم دیون سنواتی طی سال‌های اخیر (حدود 29 هزار و 500 میلیارد تومان دیون قطعی ثبت شده)، افزایش بی‌رویه و یک‌باره حدود 13هزار نفر به مجموع نیروی انسانی در انتهای سال 1395 و ابتدای سال 96 (و کسری اعتبار ناشی از آن) و وجود پروژه‌های نیمه‌تمام که نیازمند بیش از 34 هزار میلیارد تومان اعتبار برای اتمام آنها است، باعث شد تا روند بودجه شهرداری روندی کاهشی و انقباضی باشد.
بودجه سال 98
البته نجفی همان زمان پیش بینی کرد که بودجه سال 98 متفاوت‌تر از بودجه 97 خواهد بود و گفته بود: «بودجه سال 98 براساس برنامه 5 ساله سوم تهیه خواهد شد و قطعا تغییرات بنیادین خواهد داشت.» اکنون بودجه سال 98 در دست تدوین است و باید تا دی ماه تهیه و به شورا ارسال شود. اما ارایه لایحه بودجه کل کشور به مجلس که هفته گذشته انجام شد، بحث‌ها بر سر لایحه بودجه شهرداری را بر سر زبان‌ها انداخت. برخی اعضای شورای شهر معتقدند در لایحه بودجه سال 98، سهم شهرداری‌ها مورد بی‌مهری قرار گرفته و تغییراتی که در این لایحه در ارتباط با شهرداری وجود دارد در بودجه سال آینده شهرداری تهران هم تاثیرگذار خواهند بود.
مجید فراهانی، رییس کمیته بودجه و نظارت مالی شورای شهر تهران انتقادات جدی در خصوص اثرات این لایحه بر مالیه شهرداری‌ها دارد. به گفته او نکاتی درلایحه بودجه 98 وجود دارد که وضعیت مالی شهرداری را با چالش‌های جدی مواجه می‌کند. او از دو تغییر مهم در لایحه بودجه 98 خبر داد و گفت: بر اساس لایحه بودجه 98 کل کشور، سهم شهرداری‌ها و کلان‌شهرها به نسبت 88 درصد تهران و 12 درصد سایر نقاط روستایی و عشایری استان اختصاص پیدا می‌کند اما در بند تبصره 6 دو اتفاق افتاده است که شهرداری‌ها را با مشکل مواجه کرده است. بر اساس برنامه توسعه ششم و بر اساس لایحه بودجه 98 سهم شهرداری تهران از محل ارزش افزوده مستقیما به شکل تخصیص 100 درصد به خزانه واریز می‌شود اما دولت امسال گفته که این سهم باید در اختیار شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان قرار بگیرد. یعنی این درآمد به جای اینکه در سال آینده به خزانه برود به تشخیص استان توزیع می‌شود. این امر بدین معنا است پولی که متعلق به شهرداری‌ها بوده در اختیار شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان گذاشته است. این شورا الزام ندارد مقدار مشخصی به شهرداری تخصیص بدهد از سوی دیگر تشریفات دولتی بر این امر حاکم می‌شود و فرآیند پیچ در پیچ دولت که مراحل بسیاری دارد . این فرآیند زمان بر خواهد شد و قطعا مثل گذشته تخصیص صورت نمی‌گیرد همچنین این فرآیند می‌تواند فساد ایجاد کند.فراهانی بیان کرد: مبلغ مالیات بر ارزش افزوده در سال‌های اول به صورت 50-50 بود. سپس در سال‌های بعدی بودجه به 30 درصد برای شهرداری و 70 درصد برای دولت اختصاص پیدا کرد و در سال 97 سهم شهرداری به 12 درصد رسید و این تصمیم دولت مخالف نص صریح برنامه ششم توسعه است. در حال حاضر دولت موظف است سهم شهرداری‌ها را بدون تشریفات دولتی تا پانزدهم ماه واریزکند. این در حالی است که در لایحه بودجه 98 کل کشور شاهد دست اندازی دولت محترم به اموال شهرداری‌ها هستیم.
فراهانی پیش‌تر نیز عنوان کرده بود که به دلیل این تغییرات و نیز کاهش درآمدهای شهرداری از محل تراکم فروشی سال آینده با کسری 5 هزار میلیارد تومانی مواجه خواهیم شد. بودجه سال 97 شهرداری نیز تاکنون 3 هزار و 500 میلیارد تومان کسری داشته است.
نگرانی از کسری بودجه سال جاری
محمد سالاری، رییس کمیسیون معماری و شهرسازی شورای شهر تهران نیز معتقد است که میزان کسری بودجه سال جاری شهرداری تهران، اجتناب ناپذیر است. او در گفت‌وگو با «تعادل» در این باره گفت: متاسفانه منابع درآمدی شهرداری تهران بر خلاف رویه سال‌های گذشته که افزایش پیدا می‌کرد، به‌شدت دچار مشکل شده است. دلیلش این است که بخش عمده‌ای از منابع درآمدی تهران از محل ساخت و ساز، بارگذاری و فروش تراکم تامین می‌شده، البته این فقط مختص به شهرتهران نیست و در همه کلان‌شهرها شرایط به اینگونه بوده است.اما طی سال‌های گذشته ظرفیت بارگذاری طرح تفضیلی به ویژه در مناطق دارای ارزش افزوده شهر تهران به‌شدت کاهش پیدا کرد.
وی ادامه داد: همچنین درآمدهایی که شهرداری از محل صدور پروانه‌های حوزه پروژه‌های چندعملکردی مانند پاساژها، مال‌ها و مگامال‌ها داشته به دلیل اشباع شدن و ایجاد پروژه‌های زیاد به‌شدت کاهش یافته است. ازسوی دیگر در سال‌های اخیر بخش قابل توجهی از بودجه از محل فروش املاک و اراضی شهرداری محقق می‌شده و اکنون درآمدهای شهرداری از محل فروش املاک و اراضی نیز کاهش یافته است .مجموعه این عوامل باعث شده تا این نگرانی برای شورای شهر به وجود بیاید که بودجه 17 هزار و 500 میلیاردتومانی امسال بطور کامل محقق نشود.به گفته سالاری این در حالی است که طی سال گذشته شهرداری نه تنها با کسری بودجه مواجه نبوده، بلکه بودجه متمم ارایه می‌کرده، یعنی بودجه‌ای مازاد بر بودجه پیش بینی شده محقق می‌شده است. حتی مازاد بر بودجه متمم از محل تبصره‌های بودجه هم که شامل فاینانس و تهاتر بود، بودجه قابل توجهی توسط شهرداری احصا می‌شد.رییس کمیسیون معماری و شهرسازی شورای شهر افزود: با توجه به وضعیتی که اکنون بر شهرداری حاکم است به خصوص بدهی‌های شهرداری، نگرانی جدی بابت محقق نشدن بودجه وجود دارد.شاید بتوان گفت دلیل اصلی این امر آن است که طی دهه‌های گذشته اصولا نگرانی در خصوص منابع درآمدی وجود نداشت و سهل الوصول‌ترین راه همین صدور پروانه‌های ساختمانی بوده که به راحتی محقق می‌شده است.بنابراین هیچ اتاق فکر و کارگروهی برای کسب درآمد از سایر ظرفیت‌های شهر در شهرداری تشکیل نشده و به همین دلیل اکنون مشکلات جدی در این زمینه به وجود آمده است. معتقدم کلان‌شهری مانند تهران به عنوان پایتخت ظرفیت‌های بسیاری در حوزه درآمدزایی دارد که باید از حالت بالقوه، بالفعل تبدیل شوند.
