مهلت، همراه با تهدید FATF به ایران

هادی سلگی| گروه اقتصاد کلان|

گروه ویژه اقدام مالی مهلت ایران برای اجرای الزامات مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم را ۴ ماه دیگر تمدید کرد. تا پیش از این ایران تا پایان ماه فوریه فرصت داشت تا الزامات FATF را اجرا کند که این مهلت تا پایان ماه ژوئن تمدید شد. این چندمین باری است که این گروه به ایران برای اصلاح قوانینش مهلت می‌دهد.

لحن این بیانیه از این جهت می‌تواند تندتر تعبیر شود که در آن گفته شده «اگر تا چهار ماه دیگر، ایران به شروط اف‌ای‌تی‌اف عمل نکند، به صورت خودکار تدابیر جدیدی علیه فعالیت‌های بانک‌ها و موسسات مالی که در ایران مستقر هستند را به اجرا درمی‌آورد.»

  ایران در میانه راه

به گزارش «تعادل» ایران برای خروج دایمی از فهرست سیاه گروه ویژه اقدام مالی باید قوانین داخلی خود در ارتباط با مقابله با پولشویی و مبارزه با جرایم سازمان یافته را اصلاح کند. از 4 پیشنهاد این گروه درباره قوانین، ایران تاکنون فقط دو مورد را انجام داده است.

دولت چهار لایحه برای راه نیافتن به فهرست سیاه گروه ویژه اقدام مالی علیه پولشویی 4 لایحه به مجلس ارایه کرده است؛ لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی، لایحه اصلاح قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم، لایحه الحاق به کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تامین مالی تروریسم و لایحه پالرمو.  تاکنون دو لایحه ابتدایی (اصلاح قانون مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم) به تصویب مجلس و شورای نگهبان رسیده است، اما الحاق به کنوانیسون بین‌المللی مقابله با تامین مالی تروریسم در حالی که به تصویب مجلس رسیده است، در مراجعی مانند شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام تعیین تکلیف نشده است.

  سی. ‌اف .تی چیست؟

کنوانسیون مقابله با تأمین مالی تروریسم (Terrorist Financing Convention) مرسوم به سی‌اف‌تی یک کنوانسیون بین‌المللی است که در سال ۱۹۹۹ به منظور مقابله با تأمین مالی تروریسم توسط سازمان ملل متحد تصویب شده است. لایحه الحاق ایران به کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم در تاریخ 20 خرداد امسال در مجلس به مدت دو ماه مسکوت گذاشته شد و در نهایت در ۱۵ مهر ۱۳۹۷ به صحن علنی مجلس آمده و به تصویب رسید با این حال تصویب آن در شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام معطل مانده است.

کنوانسیون پالرمو نیز یکی دیگر از کنوانسیون‌های سازمان ملل متحد است که در سال ۲۰۰۰ میلادی با رای اکثریت اعضای مجمع عمومی سازمان ملل تصویب شد. هدف از این کنوانسیون مقابله با جرایم سازمان یافته فراملی توصیف شده است. در این کنوانسیون، سه پروتکل اصلی قرار دارد که هر کدام بخشی از جرایم سازمان یافته را ممنوع می‌کند. مقابله و جلوگیری از قاچاق انسان، به ویژه زنان و کودکان، مقابله با ورود و خروج مهاجران غیرقانونی از راه زمینی، هوایی و دریایی و همچنین مقابله و ممنوعیت ساخت و قاچاق تسلیحات نظامی و مهمات، 3 پروتکل اصلی کنوانسیون پالرمو هستند.

  لحن شدیدتر گروه وی‍ژه اقدام مالی

FATF تاکنون در چند نوبت فرصت ایران برای انجام اصلاحات مورد نظر خود را تمدید کرده است. و حالا قرار بود در نشست اخیر خود درباره ایران تصمیم‌گیری شود. گروه اقدام ویژه مالی که در روزهای گذشته در نشست پاریس خود موضوع ایران را بررسی کرد، در پایان نشست در بیانیه‌ای اعلام کرد: ‌هنوز برخی مسائل در ایران تکمیل نشده است و انتظار داریم ایران با قوت در زمینه اصلاح قوانین خود اقدام کند.

در این بیانیه آمده است، اگر ایران تا پایان ماه ژوئن ۲۰۱۹ قوانین باقی‌مانده در راستای استانداردهای FATF را اجرایی نکند FATF مجبور خواهد بود تا اقدامات نظارتی خود بر شعب و زیرمجموعه‌های موسسات مالی حاضر در ایران را افزایش دهد. مارشال بیلینگزلی، معاون وزیر دارایی امریکا و رییس دوره‌ای اف‌ای‌تی‌اف در نشست خبری خود تاکید کرده که اگر تا 4 ماه دیگر، ایران به شروط اف‌ای‌تی‌اف عمل نکند، به صورت خودکار تدابیر جدیدی علیه فعالیت‌های بین‌المللی بانک‌ها و موسسات مالی ایران به اجرا درمی‌آید.

بنابراین اگرچه مهلت ایران برای 4 ماه دیگر تمدید شد، ولی اف‌ای‌تی‌اف تأکید کرده اگر تا آن موقع همه خواسته‌های مطرح شده برآورده نشود، اقدامات تنبیهی جدیدی را علیه موسسات مالی ایران به اجرا می‌گذارد.

  ضمانت اجرایی نظام توصیه‌ای

گروه ویژه اقدام مالی یک نهاد بین‌الدولی است که در سال 1989 میلادی توسط نمایندگان کشورهای عضو گروه 7 تشکیل شده است. وظیفه این گروه، تدوین استانداردها و بهبود وضعیت اجرای تدابیر حقوقی، نظارتی و عملیاتی، برای مبارزه با پولشویی، تامین مالی تروریسم و تامین مالی اشاعه سلاح‌های کشتار جمعی  و سایر تهدیدهای مرتبط با سلامت نظام مالی بین‌المللی است. بطور کلی، مهم‌ترین اقدام و ابتکار گروه ویژه را باید در تدوین و ارایه توصیه‌هایی در زمینه مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم خلاصه کرد که تاکنون، در چند مرحله منتشر، اصلاح یا تکمیل شده است. نخستین‌بار در سال 1990 توصیه‌های گروه ویژه موسوم به «توصیه‌های چهل‌گانه» تدوین شد که توصیه‌های مزبور، یک بار در سال 1996 و بار دیگر در سال 2003 مورد اصلاح و بازنگری قرار گرفت. همچنین، پس از وقوع حادثه یازده سپتامبر سال 2001 در امریکا، گروه ویژه، هشت توصیه جدید در زمینه مبارزه با تأمین مالی تروریسم تصویب کرد که در جلسه 22 اکتبر سال 2004 یک توصیه دیگر نیز به توصیه هشتگانه در زمینه مبارزه با تأمین مالی تروریسم اضافه شد و در مجموع به توصیه‌های ویژه معروف شدند. سرانجام در سال 2012، گروه ویژه پس از خاتمه سومین دور ارزیابی کشورهای عضو و با مشارکت نهادهای منطقه‌ای شبه گروه مالی صندوق بین‌المللی پول و سازمان ملل متحد، توصیه‌ها را بازنگری و به‌روز کرد. نسخه مزبور، مشتمل بر 40 توصیه است که در قالب 7 عنوان کلی بیان شده است. عنوان اول به «سیاست‌ها و هماهنگی‌ها در زمینه مبارزه با پولشویی و مبارزه با تأمین مالی تروریسم» اختصاص دارد که توصیه‌های شماره 1 و 2 را در بر می‌گیرد. عنوان دوم، «پولشویی و مصادره» است و توصیه‌های شماره 3 و 4 را شامل می‌شود.

«تأمین مالی تروریسم و تأمین مالی برای اشاعه سلاحهای کشتار جمعی» عنوان سوم را تشکیل می‌دهد که در ذیل آن چهار توصیه (توصیه‌های شماره 4 الی 8) ارایه شده است. عنوان بعدی «اقدامات پیشگیرانه» است که از توصیه شماره 9 تا توصیه شماره 23 در این قسمت آمده است. پنجم به موضوع «شفافیت و مالکیت ذی‌نفعانه اشخاص و ترتیبات حقوقی» پرداخته شده است که توصیه‌های شماره 24 و 25 را دربرمی‌گیرد. از توصیه شماره 26 تا توصیه شماره 35 ذیل عنوان ششم یعنی «اختیارات و مسوولیت‌های مراجع ذی‌صلاح و سایر تدابیر سازمانی» آورده شده است. هفتمین و آخرین عنوان نیز «همکاری‌های بین‌المللی» است که 5 توصیه (از توصیه شماره 36 تا توصیه شماره 40) را شامل می‌شود. این مجموعه که در حال حاضر مهم‌ترین سند بین‌المللی در زمینه مبارزه با پولشویی به شمار می‌رود در واقع جایگزین توصیه‌های پیشین گروه ویژه موسوم به توصیه‌های 49گانه شده است. این نکته بسیار جالب است که توصیه‌های گروه ویژه اگرچه به لحاظ شکلی، جنبه توصیه‌ای برای کشورها داشته و فاقد ضمانت اجرا هستند لیکن همواره با توجه به مقبولیت گسترده نزد کشورها و سازمان‌های بین‌المللی، از اعتبار و جایگاه بالایی برخوردار هستند به گونه‌ای که از سوی 180 کشور دنیا به صورت رسمی مورد تایید قرار گرفته و به عنوان منبع و مرجع اصلی برای تدوین قوانین و مقررات مبارزه با پولشویی توسط همه کشورها مورد استفاده قرار می‌گیرند. افزون بر آن، در برخی از کشورها با تصویب مراجع قانونگذاری، این استانداردها عینا و به صورت یکپارچه وارد نظام حقوقی آنها شده و در حکم قانون هستند.

گروه ویژه اقدام مالی با صدور توصیه‌نامه‌هایی و رصد میزان پایبندی کشورها به این توصیه‌ها آنها در 3 دسته تقسیم‌بندی می‌کند. قرار گرفتن یک کشور در رده آخر یا به عبارتی «لیست سیاه» به معنای آن است خطر پولشویی و تامین مالی تروریسم در آن کشور بالاست و کشورهای عضو از مراوده بانکی و مالی با آن کشور پرهیز داده می‌شوند. از شرایط عضویت در سازمان، پذیرش ابتدایی به‌عنوان عضو ناظر و همچنین تبدیل توصیه‌نامه‌ها به حقوق سخت و اجرای آن درکشور متقاضی است. مجموعه‌ای از شاخص‌های کمی و کیفی جهت عضویت تعریف شده است. شاخص‌های کمی ناظر بر میزان تولید ناخالص ملی، حجم نظام بانکی و جمعیت است. همچنین، شاخص‌های کیفی نیز ناظر بر میزان تاثیر‌گذاری بخش مالی بر بازار جهانی، گشوده بودن درهای تعاملات مالی، بانکی، بیمه و بورس بر بازارهای بین‌المللی، سطح ریسک پولشویی و تامین مالی تروریسم، میزان تلاش برای مقابله با این ریسک‌‌ها، سطح پایبندی کشور متقاضی با استانداردهای مالی، فعال بودن کشور متقاضی در شعبه منطقه‌ای سازمان، تدوین استانداردهای مبارزه با پولشویی و مبارزه با تامین مالی تروریسم و تدوین استانداردهای مبارزه با تکثیر سلاح‌های کشتار جمعی است.

  3 نظریه درباره گروه اقدام مالی

دعواهای سیاسی باعث شده برخی از اظهارنظرها درباره پیوستن به گروه ویژه اقدام مالی (FATF) از صورت فنی خارج شود. گویا بحث‌ها بر سر تصویب لوایح مرتبط با پیوستن به گروه ویژه اقدام مالی (FATF) تمامی ندارد. لوایحی که این روزها در مجمع تشخیص مصلحت نظام در حال بررسی است. موافقان می‌گویند برای اینکه بانک‌های کشور بتوانند با بانک‌های خارجی همکاری‌ کنند، چاره‌ای جز پذیرفتن الزامات FATF نداریم. در مقابل، مخالفان معتقدند این کار باعث می‌شود نقل و انتقالات مالی ما با محدودیت مواجه شود. در این میان عقیده سومی وجود دارد که می‌گوید پیوستن بی‌نتجه و نپیوستن مخرب‌تر خواهد بود.

در حالی که مسوولان دولت روحانی خواهان تصویب این لوایح شده و معتقدند در وضعیتی که امریکا تحریم‌های خود علیه ایران را از سرگرفته، عدم تصویب این لوایح باعث می‌شود بانک‌ها و موسسات بین‌المللی از همکاری با ایران خودداری کنند. قرار گرفتن ایران در فهرست سیاه می‌تواند وضعیت موجود را برای ایران بدتر از پیش کند. رییس کل بانک مرکزی در یادداشت اینستاگرامی دلایل رشد نرخ ارز در روزهای اخیر را به مصوبه آزادی ورود ده‌ها قلم کالا از طریق مرزنشینان و ملوانان و عامل مهم روانی اجلاس FATF دانست. شرکت‌های خارجی هم می‌گویند خروج ایران از لیست سیاه FATF برای سرمایه‌گذاری آنها در این کشور مهم است. فرانسه، انگلیس و آلمان نیز اجرایی شدن کانال مالی جدید با ایران را تا حدودی مشروط بر اجرای FATF کرده‌اند.

اما در مقابل مخالفان این لایحه معتقدند که کارگروه اقدام مالی FATF اجرای موثر تحریم‌های مالی هدفمند و شناسایی مسیرهای ایران برای دور زدن تحریم را ذیل رسالت مقابله با اشاعه تسلیحات کشتار جمعی خود تعریف می‌کند و با جدیت تمام در پی اجرای آن است.

سومین گروه کسانی هستند که اعتقاد دارند اگرچه در حال حاضر پیوستن به این گروه نمی‌تواند گشایشی در وضعیت اقتصادی کشور به وجود آورد، اما قرار گرفتن مجدد در این لیست اوضاع را از این بدتر می‌کند.  در«فضای فعلی که عمده مکانیزم‌های مالی ایران تحریم است، عملاً اگر FATF نیز پذیرفته شود، تأثیری بر این روند ندارد.» برای نمونه گفته می‌شود که اروپا برای همکاری با ایران اعلام آمادگی می‌کند، اما رییس بوندس بانک آلمان اشاره می‌کند که حجم تراکنش‌هایش با امریکا 103 میلیارد دلار و با ایران نزدیک به سه و نیم میلیارد دلار است، یعنی آنها هزینه-فایده می‌کنند. چنین فردی اشاره‌ای به FATF نمی‌کند.به گفته این افراد FATF اکنون یک اهرم سیاسی است.لذا ما در وضعیت تعلیق هستیم، اگر بپذیریم هم برای ما تأثیری نخواهد داشت، اما نپذیرفتنش آثار سو را در پی دارد و وضعیت را از آنچه هست بدتر می‌کند. در واقع استدلال این گروه در اینکه می‌گویند نپذیرفتن FATF وضعیت را بدتر می‌کند، در این است که این موضوع امید به آینده برای ایجاد روابط کارگزاری را محدود می‌کند.