گامی به سوی رشد متوازن

با وجود اهمیت مساله آمایش سرزمین جهت رشد متوازن در کشور اما بررسی‌ها نشان می‌دهد هنوز پیش‌نیازهای این مهم در کشور وجود ندارد. از جمله مهم‌ترین پیش‌نیازهای یک رشد متوازن ضرورت وجود خواسته مشخص، وجود یک دولت توسعه‌گرا، استراتژی توسعه صنعتی کارآمد و مورد پذیرش کلیه ارکان حکومت، نظام آماری قابل اتکا و بدنه اجرایی با کفایت است. به نظر می‌رسد با وجود تمایل قلبی اکثر مسوولان نظام در تهیه سندآمایش سرزمینی، همچنان امکان دستیابی به این سند وجود ندارد و اسناد ارایه شده آمایش استانی از سوی سازمان برنامه هم نشان می‌دهد این اسناد اغلب تکراری، مرتبط به تاریخچه و مجموعا ناکافی هستند. به نظر می‌رسد با وجود اینکه قرار بود سند آمایش تا سال اول اجرای برنامه ششم آماده شود، نهایتا با توجه به وعده‌های سازمان برنامه و بودجه در مرداد ماه امسال آماده انتشار شوند که این نیز بیانگر نبود امکان کافی برای حرکت به این سو است.

به گزارش« تعادل»، مرکز پژوهش‌های مجلس روز گذشته به بررسی سند آمایش سرزمینی در کشور پرداخت و نسبت به نتایج این برنامه ابراز تردید جدی کرد. این در حالی است که رشد نامتوازن چه در زمان شاه و چه با شیب کمتری در سال‌های پس از انقلاب از مهم‌ترین دلایل عدم توسعه‌یافتگی در کشور است. مساله توسعه متوازن و پایدار همواره یکی از اهداف اساسی کشور بوده است. در این زمینه اقدامات بسیاری در قالب سیاست‌گذاری‌ها و برنامه‌ریزی‌های توسعه در دوران قبل و بعد از انقلاب صورت گرفته است. با وجود این مطالعات انجام شده در زمینه پایش نابرابری‌ها در حوزه‌های مختلف، حکایت از بروز نابرابری‌های بزرگ در کیفیت زندگی مردم و سطح رفاه اجتماعی ایشان از منظر توزیع منابع مالی، زیرساخت‌ها و امکانات رفاهی دارد. لذا به نظر می‌رسد یکی از دلایلی که سبب افزایش نابرابری‌ها در مناطق مختلف می‌شود،توفیق نیافتن در برنامه‌ریزی توسعه منطقه‌ای و تقسیم کار فضایی است. یکی از احکام با اهمیتی که در راستای مواجهه با عدم توازن‌های موجود، در برنامه ششم توسعه مورد توجه قرار گرفته تدوین سندهای ملی و استانی آمایش سرزمین تا پایان سال اول اجرای قانون برنامه ششم توسعه توسط دولت است. براساس بررسی‌های انجام شده می‌توان گفت با وجود تلاش‌های سازمان برنامه و بودجه و گزارش عملکرد ارایه شده از این سازمان عملا تاکنون اقدامات قابل اتکایی در زمینه تدوین سند آمایش ملی انجام نشده و این سازمان وعده داده تا پایان مرداد ماه 98 خروج نهایی این سند را جهت تصویب به شورای عالی آمایش سرزمین ارسال کند.

در ارتباط با اسناد آمایش استانی براساس مستندات ارایه شده توسط سازمان برنامه تاکنون اسناد مربوطه برای 26 استان تهیه شده است. البته بنا به گفته‌های مسوولان سازمان برنامه در جلسه کمیسیون عمران مجلس شورای اسلامی در تاریخ 19 دیماه 1397، اسناد ذکر شده هنوز به تصویب نرسیده‌اند. از سوی دیگر در غیاب سند ملی آمایش، اسناد آمایش استانی نمی‌توانند راهگشا باشند و تمامی سندهای استانی پس از تدوین سند آمایش ملی نیازمند بازنگری خواهند بود. گرچه علاوه بر این، بررسی محتوایی سند آمایش برخی استان‌ها حکایت از کاستی‌های جدی در زمینه‌های مختلف دارد که قابل اتکا بودن آنها در فرایند سیاست‌گذاری و تخصیص منابع را با تردید مواجه می‌کند. با وجود اینکه نامی از افراد طرف مشورت سازمان برنامه نیامده اما جای تعجب بسیار دارد که هیچ یک از صاحب نظران به مسائل حیاتی نظیر ضرورت ایجاد درک یکسان از آمایش سرزمین، آسیب‌شناسی اقدامات پیشین در زمینه آمایش سرزمین و شناسایی دلایل توفیق نیافتن آنها، پیش‌نیازهای اولیه و... اشاره‌ای نکردند و فارغ بحران‌های پیش‌روی کشور و کم اثر بودن تجربه تاریخی آمایش تنها تکرار اقدام‌های گذشته یعنی برون‌سپاری و تخصیص منابع را اساسی‌ترین مسائل دانسته‌اند. نکته جالب‌تر آنکه گرجه براساس مصاحبه عمیق انجام شده در نهایت سازمان به این اجماع می‌رسد که باید تدوین طرح آمایش ملی از طریق برون سپاری صورت بگیرد اما بر اساس مستندات مربوطه انجام این به مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده نگری سازمان محول شده و قرار برون سپاری شود. نهایتا نیز عنوان شده امید می‌رود در پایان مرداد امسال نهایتی و برای تصویب به شورای آمایش سرزمین ارسال شود.

  تاریخچه به جای سند آمایش استانی

اگر‌چه مستنداتی از اقدام‌های انجام شده در مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری در دسترس نیست اما مبتنی براظهارات برخی از صاحب‌نظران حوزه آمایش که عضو شورای علمی تشکیل شده مرکز پیش گفته هستند، تاکنون اقدامات قابل اعتنایی انجام نشده و سازمان امیدوار است که از خروجی مطالعات استان‌ها آمایش ملی را استخرا ج کند. اغلب صاحب‌نظران حوزه آمایش سرزمین بر این باورند که با فرض وجود زیرساخت‌های مورد نیاز برای تدوین سند آمایش ملی تدوین سند حداقل دو سال دیگر طول خواهد کشید. بنابراین اینکه مرکز پژوهش‌های توسعه و آبنده نگرای چگونه طرح آمایش ملی را ظرف مدت هفت ماه تدوین خواهد کرد محل سوال است.

چناچه کاستی‌های مطرح شده در ارتباط با مستندات عملکرد سازمان در ارتباط با تدوین سندهای آمایش ملی و استانی در نظر گرفته نشود، حدافل انتظار می‌رود ارتباط منطقی میان کیفیت پایین و کم دستاورد بودن آنها دارد. همچنین در نبود سند آمایش ملی، اسناد آمایش استانی تهیه شده اغلب جز نگر و فاقد جهت‌گیری‌های کلی بوده و به همین دلیل موفقیت آنها نیز با تردید مواجه است. از جمله مهم‌ترین کاستی‌های طرح آمایش استانی که توسط مرکز پژوهش‌مجلس بررسی شده می‌توان به برخی از موارد اشاره کرد.از یک سو تعداد طرح‌های آمایش سرزمین برای استان‌های مورد بین هفت هزار و 700 تا 10 هزار و 700 صفحه است، از سوی دیگر بخش قابل توجه از مطالب ارایه، حدود 80 درصد، مربوط به تاریخچه و بررسی وضع موجود است. اغلب مطالعات مبانی نظری ندارند و اگر مبانی هم معرفی شد، مشخص نیست از آن چه بهره‌ای گرفته‌اند. حدود 20 تا 30 درصد از مطالب ارایه شده در بخش‌های مختلف تکراری است و اشکال‌های آماری گوناگون و حتی تناقض‌های اماری در متن وجود دارد. علاوه بر این به نکات و نکاتی دیگر باید توجه داشت که بنا به نظر صاحب‌نظران حتی اگر آمایش 31 استان با کیفیت قابل توجه و در دوره زمانی مشابه تدوین شده بودند، از جمع آمایش کل استان‌ها، آمایش ملی حاصل نخواهد شد.

  درک نکردن اقتضائات زمانه

براساس مستندات ارسالی سازمان برنامه به کمیسیون عمران، این سازمان به منظور ایجاد میثاق جمعی در ارتباط با تدوین آمایش ملی اقدام به برگزاری جلسات متعدد هم‌اندیشی با صاحب نظران کرده است. با این همه تنها سه محور برون سپاری تدوین سند و به کار‌گیری یک مشاور صاحب صلاحیت داخلی، بهره‌گیری از دانش فنی مشاورین صاحب صلاحیت خارجی و تخصیص اعتبار مورد نیاز برای تدوین یک سند مطلوب.  یکی از مهم‌ترین مشکلات نظام تصمیم‌گیری کشور این است که اغلب اقتضائات زمانه را در نظر نمی‌گیرد. در فضایی که درک کافی نسبت به بحران‌های اساسی کشور وجود نداشته باشد، مسائل اساسی، مهم و راهبردی تبدیل به ابزارهایی می‌شوند که کارکردهایی دقیقا بر ضد فلسفه وجودی خود خواهند داشت. نزدیک‌ترین تجربه در این ارتباط مربوط به برنامه ششم توسعه است زیرا اولین جلسات آمادگی برای تدوین این برنامه عنوان شد که به استناد روندهای موجود، کشور با بحران بقا روبرو است. بی‌تردید در هر شرایطی بقا بر توسعه مقدم است و بنابراین ابتدا ضروری است عناصر تهدید‌کننده بقا با اولویت در مرکز توجه قرار گیرند و هرچقدر توان و انرژی وجود دارد صرف گذار از مخاطرات تهدیدکننده بقا شود. در ادامه هرگاه شرایطی با حداقل ثبات و پیش‌بینی‌پذیری حاصل شده، آن‌گاه شروط فاز صفر برنامه‌ریزی تامین و اقدام به تدوین برنامه توسعه شود. متاسفانه در دوران تدوین برنامه ششم مجلس و دولت هریک به دلایلی فاقد منطق‌های توسعه بوده و به این مهم توجه نکردند و با صرف وقت و هزینه بسیار برنامه‌ای تهیه شد که انتظار نمی‌رود سرنوشت بهتری از برنامه‌های توسعه پیشین داشته باشد. با در نظر گرفتن شرایط کنونی به نظر می‌رسد ظرفیت کافی برای رفتن به سمت یک برنامه ملی آمایش با کیفیت که دارای برنامه‌های پشتیبان منطقه‌ای نیز باشد، وجود ندارد. از سوی دیگر با این واقعیت روبرو هستیم که دولت در سطح ملی و بین‌المللی شرایط دشواری را تجربه می‌کند و مجلس نیز در آخرین سال خود به سر می‌برد، بنابراین اگر مجلس و دولت بخواهند از تجربیات گذشته درس گرفته و اقدامی موثر در مسیر تحقق برنامه آمایش سرزمین انجام دهند با ایجاد ظرفیت‌ها و الزامات حداقلی اندیشه‌ای و نهادی جهت تدوین برنامه آمایش را در دستور قرار دهند.

  کاستی‌های فراوان اسناد سازمان برنامه

با توجه به اینکه سند ملی آمایش را سازمان برنامه وعده داده در مرداد ماه امسال آماده کند، باید گفت ارایه سند ملی آمایش در سقف قانونی مشخص شده در برنامه ششم توسعه میسر نشده است. بدیهی است در صورتی که سند مذکور با فشار مجلس ارایه شود به واسطه تنزل اجتناب‌ناپذیر کیفیت تنها اقدامی شکلی به حکم قانون تلقی شده و نمی‌تواند در رفع بحران‌های پیش روی کشور نظیر عدم توازن‌های جدی، کم آبی، فقر و .. موثر واقع شود. در ارتباط با اسناد آمایش استانی نیز همانطور که پیش‌تر گفته شد اگر چه مبتنی بر گزارش‌های سازمان برنامه و بودجه این سند برای 26 استان تهیه شده اما اسناد مذکور از نظر محتوایی دارای کاستی‌های بسیاری بوده و بنابراین به نظر نمی‌رسد قابلیت اثربخشی مناسبی در فرایند برنامه‌ریزی و توسعه استان‌های کشور داشته باشند. براساس بررسی‌های انجام شده اگر چه تدوین برنامه‌های آمایش از دیرباز مورد توجه بوده است اما به واسطه ظاهرگرایی و بسنده کرده به شکل و نه محتوا در انجام وظایف قانونی، متاسفانه هنوز الزامات و پیش‌نیازهای حداقلی تدوین سند آمایش سرزمین در کشور وجود ندارد. از جمله مهم‌ترین الزامات مذکور می‌توان به ضرورت وجود خواسته مشخص، وجود یک دولت توسعه‌گرا، استراتژی توسعه صنعتی کارآمد و مورد پذیرش کلیه ارکان حکومت، نظام آماری قابل اتکا و بدنه اجرایی با کفایت در کشور اشاره کرد.  با توجه به اینکه یکی از دلایل کم توفیق بودن برنامه‌های آمایش سرزمین در ایران نظارت ناکافی و اغلب شکلی به این موضوع بوده است. این درحالی است که انتظار می‌رود مجلس با جدیت بر روی وظایف نظارتی خود متمرکز شده و از این مسیر با تاکید بر ضرورت اهتمام دولت به این مساله حیاتی آسیب‌های مربوط به نظارت ناکافی را کاهش دهد.

  آمایش جای منازعات جناحی نیست

مذاکرات موثر با دولت، راهکارهایی جهت ایجاد الزامات حداقلی جهت تدوین با کیفیت و نظارت کارآمد بر طرح‌های آمایش به ویژه تقویت بنیه کارشناسی سازمان برنامه اندیشیده شود. بی‌تردید انجام مطالعات آمایش سرزمین تنها در صلاحیت سازمان برنامه و بودجه و دولت بوده و هرگونه مداخله در تولید محتوای اسناد مذکور از سوی سایر نهادها موجب بروز ناهماهنگی خواهد شد که تنها موجب بالا رفتن هزینه‌های تحقق این مهم در کشور خواهد شد. شایان توجه است از آنکه مسوولان رده بالای کشور همگی به ضرورت تدوین سند آمایش ملی و استانی اعتقاد راسخ داشته و به آثار اصلاحی و توسعه‌ای آن دلبسته‌اند، بنابراین هرگونه برخورد سهل انگارانه با این مهم موجب سرخورده کردن نظام از این مساله حیاتی خواهد شد. لذا اگر بسترهای تبیین شده در بخش‌های پیشین فراهم نباشد، تنها رقابت جزیره‌ای دستگاه‌ها برسر تدوین چندین سند آمایش صورت می‌گیرد که در نهایت دستاوردی نداشته و مسیر غیر توسعه‌ای کنونی تداوم خواهد یافت. بی‌تردید نباید اجازه داد مساله آمایش به محل جدیدی برای منازعات جناحی و دستگاهی تبدیل شود و زیرا این موضوع هم منابع کشور را تلف می‌کند و همزمان را برای دستیابی به توسعه متوازن و پایدار از کشور می‌گیرد.