چارچوب کلی برنامه اصلاح ساختاری بودجه
سازمان برنامه و بودجه کشور روز گذشته متن کامل چارچوب کلی برنامه اصلاح ساختار بودجه عمومی با رویکرد قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت را منتشر کرد. به گزارش مرکز اطلاع‌رسانی، روابط‌عمومی و امور بین‌الملل سازمان برنامه و بودجه کشور، این طرح بر مبنای آسیب‌شناسی معضلات تاریخی و همچنین تحلیل سازوکارهای حاکم بر شرایط موجود کشور پی‌ریزی شده و بنیان آن براساس دستیابی به اهداف تامین منابع مطمئن برای اداره کشور و کارا نمودن دولت، حمایت از تولید و اشتغال و ایجاد ثبات در اقتصاد کلان و ارتقای عدالت و بهبود معیشت عمومی طراحی شده است. بر این اساس، دو گزارش توصیفی و تجویزی توسط کارشناسان سازمان برنامه و بودجه و دانشگاه‌های کشور تهیه شده است و این گزارش که به مباحث ایجابی می‌پردازد، با لحاظ توان فنی، مالی و اجرایی کشور، به اولویت‌بندی اقدامات پیشنهادی پرداخته و برنامه‌های کوتاه‌مدت و بلندمدت را در چهار محور تقویت نهادی بودجه، هزینه‌کرد کارا، درآمدزایی پایدار و ثبات اقتصاد کلان طبقه‌بندی کرده است. برنامه‌ها براساس تعامل با دستگاه‌های اجرایی ودریافت نظر کارشناسان و خبرگان این حوزه، در حال تدقیق و تکمیل هستند. برنامه اصلاحات اقتصادی نظام مالیه دولت، ماهیتا زمان‌بر و چندین‌ساله است وجزییات آن حین اجرا متناسب با شرایط و امکانات کشور تغییر می‌کند. سازمان برنامه و بودجه افزوده است: انتظار می‌رود این طرح بتواند ابعاد برنامه اصلاح ساختار بودجه رابرای تصمیم‌‌سازان شفاف کند، امکان بررسی الزامات و ریسک‌های مرتبط با برنامه‌ها را فراهم سازد و از آن طریق به تصمیم‌گیری و اجماع سیاستگذاران کمک کند. در چکیده طرح اصلاح ساختاری بودجه با رویکرد قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت آمده است: در آذر ۱۳۹۷، مقام معظم رهبری مقرر فرمودند نقشه راه و برنامه کلی اصلاح ساختار بودجه عمومی و کاهش کسری بودجه با افق دو سال (۹۹ - ۱۳۹۸) تدوین و مصوب شورای عالی هماهنگی اقتصادی شود، و بودجه سال ۱۳۹۸ نیز در چارچوب این برنامه تنظیم شود. همچنین تاکید فرمودند آنچه در سیاست‌های کلی و برنامه‌های مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی در خصوص اصلاح ساختار بودجه عمومی و قطع وابستگی بودجه به نفت تصویب و ابلاغ شده لازم است اجرایی و در بودجه سال ۱۳۹۸ گنجانده شود. با شدت گرفتن تحریم‌های ظالمانه امریکا و بروز پیامدهای آن در شرایط کنونی اقتصادی کشور، سه متغیر «بودجه، ذخایر ارزی و نقدینگی» به عنوان نقاط آسیب‌پذیر اقتصاد بیش از پیش مورد توجه دولت قرار گرفتند و برنامه مقابله فعالانه با تحریم‌ها برای ممانعت از تشدید پیامدهای تحریم در داخل کشور تدوین شد. منطبق با این نگاه، سازمان برنامه و بودجه در تلاش برای افزایش انضباط بودجه، برنامه‌های کاهش هزینه‌های غیرضرور را از ابتدای سال ۱۳۹۸ مد نظر قرار داد. با این حال، شرایط تحریمی از یک طرف، درآمدهای ارزی کشور را با کاهش و عدم‌قطعیت مواجه می‌کند و از طرف دیگر، افزایش هزینه‌ها ناشی از افزایش نرخ ارز، تورم و برنامه‌های حمایتی دولت از معیشت، تولید و اشتغال، می‌تواند منجر به این امر گردد که اجرای بودجه در ساختار پیشین و مواجهه منفعلانه، امکان مقابله با چالش‌های موجود را محدود کند و کسری بودجه محتمل، منجر به دست‌اندازی به شبکه بانکی شود؛ پدیده‌ای که نتیجه محتمل آن تشدید تورم است. بر اساس این گزارش، بررسی شاخص‌های کلیدی اقتصادی و اجتماعی نشان می‌دهد به‌علت معضلات انباشته ناشی از آسیب‌های تاریخی اقتصاد ایران (مانند انباشت بدهی‌های دولت، کسری صندوق‌های بازنشستگی و ناترازی نظام بانکی)، برخی از شاخص‌های اقتصادی در شرایط نامناسب قرار گرفته‌اند؛ در شرایط حاضر، تحریم‌ها منجر به تشدید این مشکلات نیز شده‌اند. در نتیجه، برای حفظ ثبات اقتصادی و صیانت از معیشت مردم، اشتغال و تولید لازم است اصلاحاتی در ساختار اقتصادی کشور انجام گیرد تا از بروز بحران‌های اقتصادی و ایجاد اختلال جدی در اداره کشور ممانعت شود. بر این اساس، لازم است اصلاحات ساختاری اساسی در نظام بودجهریزی کشور، با این رویکرد محقق شود که با مدیریت منابع و مصارف بودجه، خطرات ناشی از تشدید تحریم‌ها از مسیر کسری بودجه را مهار کند، فضای سیاستگذاری مالی را گسترش دهد و نیز زمینه را برای مقابله فعالانه با چالش‌های اساسی اقتصاد کشور فراهم نماید. در راستای تحقق دستور مقام معظم رهبری، اجرای بندهای اقتصاد مقاومتی و نیز اجرای وظیفه ذاتی دولت مبنی بر برنامه‌ریزی و اجرای اصلاحات اقتصادی در کشور، سازمان برنامه و بودجه، چارچوب کلی طرح اصلاحات سیاستی و ساختاری بودجه عمومی را با رویکرد قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت تهیه نموده است. این برنامه اهداف زیر را در بازه میانمدت در نظر دارد:
۱) مدیریت کسری بودجه دولت از طریق تامین منابع پایدار و کاراتر نمودن هزینه‌کرد برای اداره کشور
۲) ایجاد ثبات در اقتصاد کلان و حمایت از تولید و اشتغال
۳) ارتقای عدالت اقتصادی و بهبود معیشت عمومی
بطور مشخص با هدف اینکه دولت بتواند وظایف اصلی خود را -که ارایه کارای انواع کالاها و خدمات عمومی است- به نحوی انجام دهد که موجب بی‌ثباتی در اقتصاد کلان کشور نشود، محوریت طرح اصلاحات ساختاری مبارزه با کسری بودجه ساختاری انتخاب شده است؛ چرا که این پدیده منجر به بی‌ثباتی در سطح اقتصاد کلان، ایجاد تورم‌های مزمن و پرنوسان، کاهش ارزش پول ملی و نیز کاهش تولید، اشتغال، و به تبع کاهش رفاه اقتصادی و اجتماعی می‌شود. در کنار این هدف، لازم است تا این برنامه بر اساس یک برنامه قاعده مالی (برنامه‌ای که در آن میزان مخارج دولت در طی یک برنامه چند ساله و نیز میزان کسری بودجه و انباشت بدهی‌های دولت از پیش تعیین می‌شود) تهیه شده و ضمن توجه به روابط کلان اقتصادی، موجبات حفظ ثبات اقتصادی و جلوگیری از تورم، حفظ تولید و اشتغال را در کوتاه‌مدت فراهم کند. علاوه بر این هزینه‌های اجرای برنامه نباید به گونه‌ای باشد که منجر به تورم یا رکود شود. در نهایت، لازم است در این برنامه بهبود معیشت عمومی و ارتقای عدالت مد نظر قرار گیرد؛ زیرا در کوتاه‌مدت ممکن است برخی برنامه‌های اصلاحی منجر به افزایش نابرابری شوند؛ پدیده‌ای که تخفیف آن بر اساس اصول اقتصادی و نیز توجه به عدالت اقتصادی اسناد بالادستی از اولویت‌های نظام جمهوری اسلامی است؛ در نتیجه برنامه‌های طراحی شده در این طرح لازم است تا این هدف را نیز مدنظر قرار دهند. بر اساس گزارشی تحلیلی از آسیب‌شناسی وضع موجود ساختار بودجه کشور و عوامل موثر بر آن، سازمان برنامه و بودجه چارچوب طرح اصلاحات ساختاری بودجه، برنامه‌ها و زمان‌بندی اقدامات را متناسب با شرایط حال حاضر کشور، و بر مبنای چهار محور تقویت نهادی بودجه، هزینه‌کرد کارا، درآمدزایی پایدار، و ثبات‌سازی اقتصاد کلان و توسعه پایدار طراحی نموده است که در گزارش حاضر عناوین کلی برنامه‌ها و اهداف هر یک آنها ارایه شده است. در هر یک از محورها، اولویت زمانی مشخص شده است. برخی از برنامه‌ها با توجه به شرایط محیطی حاکم بر اقتصاد و بودجه دولت در سال ۹۸ اولویت اجرایی بالایی دارند و بر اساس زمان‌بندی تعیین شده لازم است تا هر چه سریع‌تر و طبق زمان‌بندی آغاز گردند. در برنامه‌های میانمدت لازم است تا طرح‌های مطالعاتی و ایجاد مقدمات اجرایی در سال ۹۸ به انتها برسد و از سال ۱۳۹۹ و بر اساس نقشه راه و اولویت‌های تعیین شده اجرایی گردند. در ادامه خلاصه‌ای از هر یک از محورها و برنامه‌های اجرایی ذیل آنها ذکر شده است.
محور اول: تقویت نهادی بودجه
در اصلاحات بودجه‌ای، اصلی‌ترین محور، تقویت نهادی بودجه است. بودجهریزی مناسب نه تنها از اصول اولیه و مهم برای تحقق حکمرانی خوب است بلکه بودجه به دلیل آنکه قراردادی بین حاکمیت و مردم در خصوص چگونگی تامین مالی و تخصیص منابع مالی برای اداره کشور است و از این رو مهم‌ترین سند مالی حاکمیت در افق زمانی یک‌ساله محسوب می‌شود، نقشی مهم در ارزیابی آحاد مردم در خصوص چگونگی و کیفیت اداره یک کشور دارد و به همین دلیل بهبود در نظام بودجهریزی می‌تواند علامتی مهم در جهت ارتقای حکمرانی محسوب شود.
در شرایط کنونی رابطه بین ذی‌نفعان مختلف بودجه اعم از نهادهای حاکمیتی و همچنین مردم به عنوان ذی‌نفعان نهایی بودجه به شکل صحیحی تنظیم نشده است.
یک بودجه خوب و نظام بودجهریزی مناسب باید پنج ویژگی «انضباط مالی، شفافیت، پاسخگویی، کارایی و اثربخشی» را متجلی سازد. در شرایط کنونی با وجود اقدامات گسترده‌ای که طی سال‌های گذشته در جهت ارتقای نظام بودجهریزی کشور صورت گرفته، همچنان وضعیت کنونی نظام بودجهریزی ذیل محورهای پنج‌گانه یاد شده نیازمند اصلاحات است. انجام اصلاحات باعث می‌شود زیرساخت‌ها و فرآیندهای نظام بودجهریزی در مراحل چهارگانه تنظیم، تصویب، اجرا و نظارت ارتقا یافته تا ویژگی‌های یک بودجه خوب در تراز اهداف نظام جمهوری اسلامی محقق شود. همچنین اجرای این اصلاحات موجب خواهد شد تخصیص منابع مالی به شکل کاراتر و بهینه‌تر انجام پذیرد و از این‌رو باعث بهبود اثربخشی بودجه شود. بودجه یکی از مهم‌ترین ابزارهای سیاستگذاری برای کنترل شرایط اقتصادی به ویژه در جهت ایجاد ثبات و همچنین بازتوزیع منابع اقتصادی در جهت تحقق عدالت است. در صورت تحقق اصلاحات می‌توان امیدوار بود که با ارتقای ظرفیت و زیرساخت‌های نهادی لازم، دولت و حاکمیت ابزارهای کافی جهت طراحی، پیاده‌سازی و ارزیابی بهتر سیاست مالی را به دست آورد و بتواند نقش فعال‌تری در زمینه سیاستگذاری مالی ایفا کند.
ذیل محورهای یاد شده و با در نظر گرفتن افق زمانی برای اجرای اصلاحات، برنامه‌ها و زیربرنامه‌های مدنظر برای اجرای تقویت نهادی ذیل در افق زمانی کوتاه‌مدت و میانمدت به شرح زیر طبقه‌بندی می‌شود:
الف) برنامه‌های کوتاه‌مدت:
1. برنامه ارتقای شفافیت و انضباط مالی از طریق ارتقا نظام یکپارچه اطلاعات مالی دولت:
1.1. شکل‌دهی به فرآیندهای کنترل تعهدات مالی دولت در بودجه و ایجاد زیرساخت اطلاعاتی موردنظر
1.2. اصلاح فرآیندهای تخصیص و پرداخت در بودجه از طریق احیای ستاد نظارت بر اجرای بودجه و تقویت کمیته تخصیص
1.3. ارتقای نظارت مالی و عملیاتی از طریق شکل‌دهی به پرداخت‌های خزانه‌داری بر اساس طبقه‌بندی حساب‌ها
2. برنامه ارتقای اثربخشی بودجه از طریق ایجاد ارتباط بین بودجه با اهداف میانمدت و کلان اقتصادی:
2.1. استقرار ساختار میانمدت بودجهریزی با شروع از بودجهریزی دو سالانه برای سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰
ب) برنامه‌های میانمدت:
3. برنامه تقویت انضباط مالی دولت از طریق ارتقا جامعیت سند بودجه و ارتقای سند مالی بودجه دولت به سند مالی حاکمیت:
3.1. ثبت، پایش و اصلاح عملیات فرابودجه‌ای دولت و اصلاح ساختار بودجه شرکت‌های دولتی
3.2. بسط پایش و گزارشگری مالی دولت به نهادهای عمومی غیردولتی
3.3. ثبت، پایش، و اصلاح ارتباط مالی بین اجزای مختلف بخش عمومی از طریق ایجاد شفافیت در جریان وجوه و هزینه‌ها در دولت و نهادهای عمومی از طریق ارتقای زیرساخت حساب واحد خزانه
4. برنامه بهبود و ارتقای کارایی مالی در هزینه‌کرد منابع مالی بودجه عمومی:
4.1. تسریع در تکمیل و اجرای بودجهریزی مبتنی بر عملکرد
5. برنامه بهبود در اثربخشی بودجه از طریق ایجاد تناسب بین ماموریت‌ها و همچنین ارتقای عدالت جغرافیایی در بودجهریزی:
5.1. تدوین برنامه‌ها و تنظیم بودجه‌ها مبتنی بر آمایش سرزمین
5.2. اولویت‌بندی هزینه‌ها و فعالیت‌ها
5.3. تقسیم‌کار بین ارکان مختلف حاکمیت در جهت افزایش اثربخشی منابع مالی عمومی
6. برنامه اصلاح فرآیندهای بودجهریزی (اعم از تهیه، تصویب، اجرا و نظارت) و بازتعریف نقش ارکان مختلف در بودجه به منظور ایجاد انضباط مالی:
6.1. برنامه ساماندهی رابطه سازمان برنامه و بودجه و خزانه‌داری کل
6.2. اصلاح چرخه بودجهریزی و فرآیند تصویب بودجه در مجلس شورای اسلامی
6.3. اعمال قواعد مشخص در جهت بهبود نظارت مالی، عملیاتی و حقوقی در بودجه
محور دوم: هزینه‌کرد کارا
دولت برای تحقق اهداف خود با تنگنای بودجه‌ای زیادی مواجه است. در شرایطی که درآمدهای نفتی کشور کاهش یافته، سهم قابل‌توجهی از اعتبارات هزینهای اجتناب‌ناپذیر است. هزینه تأمین مالی طرح تحول سلامت و خرید تضمینی گندم و موارد مشابه نیز از دیگر طرح‌های پرهزینه برای بودجه دولت بوده‌اند، لازم است تا دولت هزینه‌های خود را کاهش داده و از منابع بانک مرکزی برای پوشش هزینه‌های خود استفاده نکند. لازم به ذکر است که میزان این کاهش باید در چارچوب یک برنامه اقتصاد کلان و رعایت یک قاعده مالی باشد بطوری‌که انقباض شدید اتفاق نیفتد که منجر به گسترش رکود اقتصادی گردد و آنقدر هم خفیف نباشد که کسری بودجه حاصل به شبکه بانکی یا بازار بدهی فشار آورد.
محور اصلاحات هزینه‌کرد کارا شامل برنامه‌های ذیل است:
الف) برنامه‌های کوتاه‌مدت:
1. تأمین حداقل‌های معیشتی برای عموم مردم و اقشار آسیب‌پذیر و اصلاح یارانه‌های نقدی
2. حذف هزینه‌های اجتناب‌پذیر و اولویت‌بندی فعالیت‌ها
3. کاهش هزینه‌های شرکت‌های دولتی
4. کاهش هزینه‌های طرح تحول سلامت
5. اهرم کردن منابع بودجه برای تولید
ب) برنامه‌های میانمدت:
6. اصلاح نظام یارانه‌ها و بیمه
6.1. یارانه طرح تحول سلامت
6.2. یارانه کشاورزی
6.3. یارانه تولید
7. اصلاح نظام ارزیابی قیمت و کیفیت پروژه‌های عمرانی
8. چابک‌سازی دولت و اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی
9. تأسیس بانک توسعه
10. اصلاح صندوق‌های بازنشستگی و تأمین اجتماعی
محور سوم: درآمدزایی پایدار
تأمین درآمد مطمئن الزامی گریزناپذیر برای کاهش کسری مستمر بودجه، مواجهه موفق با تکانه‌های بیرونی و نیل به هدف کاهش وابستگی مستقیم بودجه دولت به درآمدهای نفتی است که یکی از الزامات کاهش وابستگی مستقیم و غیرمستقیم دولت به بانک مرکزی و حل مساله تورم مزمن کشور است. البته ایجاد منابع پایدار درآمدی برای دولت، نباید تنها محدود به اصلاحات میانمدت باشد؛ چرا که با توجه به تحریم‌های نفتی، بودجه کشور در سال ۹۸ نیز با تنگنا مواجه است و بنابراین لازم است، تدبیری برای تامین منابع پایدار مالی دولت در کوتاه‌مدت نیز در نظر گرفته شود. در عین حال این برنامه‌های کوتاه‌مدت باید به گونه‌ای باشند که به فضای کسب و کار ضربه نزنند، موجب افزایش شدید سطح قیمت‌ها نشوند، درآمد حقیقی اکثریت جامعه مصون بماند، و خللی نیز در فرآیند اصلاحات میانمدت درآمدزایی پایدار ایجاد نکنند. برنامه‌های اصلی که ایجاد منابع پایدار درآمدی برای دولت در کوتاه‌مدت و میانمدت را تضمین خواهند کرد، به شرح ذیل است.
الف) برنامه‌های کوتاه‌مدت:
1. اصلاح نظام یارانه انرژی (بنزین، گازوئیل و برق)
2. اصلاح یارانه کالاهای اساسی
3. کاهش معافیت‌ها و افزایش پایه و پوشش مالیاتی
4. فروش دارایی‌ها از طریق صندوق‌های قابل‌معامله در بورس (ETF)
ب) برنامه‌های میانمدت:
5. استقرار نظام مالیات بر درآمد و اصلاح نظام یارانه مبتنی بر درآمد
6. اصلاح نظام مالیه بهینه بالادستی نفت و گاز
7. مدیریت دارایی‌های مالی دولت
8. مولدسازی دارایی‌های دولت
محور چهارم: ثبات‌سازی اقتصاد کلان و توسعه پایدار
دولت علاوه بر وظیفه تامین کالاهای عمومی که از طریق هزینه‌کرد و تخصیص بهینه منابع خود انجام می‌دهد، وظیفه ثبات‌سازی در قبال تکانه‌های بیرونی و درونی و همچنین تامین مالی اهداف توسعه‌ای کشور را نیز بر عهده دارد که بطور مشخص به ساختار بودجه کشور برمی‌گردد. در این راستا، برنامه اصلاحات این محور شامل برنامه‌های ذیل است:
الف) برنامه‌های کوتاه‌مدت:
1. طراحی مقدار بهینه منابع نفتی در بودجه با درنظرگرفتن بده‌بستان‌های بین نسلی (اصلاح اساسنامه صندوق و افزودن نقش ثبات‌ساز به آن)
2. انتشار اوراق ارزی و ریالی جهت سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی به همراه عملیات بازار باز بانک مرکزی
ب) برنامه‌های میانمدت:
3. ساماندهی بدهی‌های دولت و اصلاح روابط دولت با نظام بانکی، تامین اجتماعی و پیمانکاران
هر یک از برنامه‌های ارایه شده در این طرح الزامات و همچنین ریسک‌هایی را دارند ولی اصلی‌ترین الزامی که لازم است به آن اشاره شود، اجماع سیاستگذاران کلان کشور بر اجرای تمام یا بخشی از این برنامه است و در صورت عدم اجماع، تحقق این اصلاحات ساختاری مهم محقق نخواهد شد. برای اجماع حاکمیت، لازم است که ابتدا بر پارادایم فکری این طرح اصلاحاتی توافق نظر صورت گیرد. طرح اصلاحات ساختاری مبتنی بر دو پارادایم فکری است.
