قانون چطور از قراردادهای نفتی حراست می‌کند؟
گروه انرژی| فرداد احمدی |
تاریخ پرفراز و نشیب قراردادهای نفتی در ایران از منظر افکار عمومی هر دو مرز «امتیازدهی بیش از حد» و «سختگیری بر پیمانکاران خارجی» را تجربه کرده است. همین ورود افکار عمومی به این ماجراها باعث شده است در بستر اظهارنظر در فضای غیرتخصصی اتفاق‌های عجیب و غریبی رخ بدهد؛ از تجمع جلوی وزارت نفت در مخالفت با یک مدل قراردادی تا اخیرا «افشای» آنچه مدیرعامل یکی از شرکت‌های نفتی آن را اسناد محرمانه یک قرارداد توصیف می‌کند. ماجرا به انتشار برگه‌ای از سوی امیر خجسته نماینده مجلس شورای اسلامی مربوط به یک قرارداد در شرکت نفت و گاز پارس با شرکتی اماراتی برای نصب سکوی مسکونی در پارس جنوبی برمی‌گردد که محمدرضا مشکین‌فام مدیرعامل این شرکت آن را نوعی «افشای» اسناد مناقصه توصیف کرده و چند روز بعد از انتشار، در جمع خبرنگاران گفت: «با چنین اتفاق‌هایی دیگر هیچ شرکت خارجی یک برگ دست ما نمی‌دهد.» اما فارغ از اینکه آیا برگه‌ای که از سوی خجسته در اختیار بولتن‌نیوز قرارداده شده جزو اسناد طبقه‌بندی شده بوده یا نه آنچه که از این اتفاق افکار عمومی را نگران کرده است این است که قانون‌گذار چه تدابیری برای حفظ اسناد و برگه‌هایی که در یک مناقصه نفتی رد و بدل می‌شوند اندیشیده است؟ غلامرضا شرفی، عضو کمیسیون انرژی مجلس شورای اسلامی در گفت‌وگو با روزنامه تعادل، این مساله را مطرح می‌کند که در وضعیتی که مثلا یک نماینده مجلس اسناد و مدارک طبقه‌بندی شده را افشا کند، «هیات نظارت بر رفتار نمایندگان» وظیفه وارد شدن دارد. او می‌گوید« با وجود حق مصونیت برای نمایندگان مجلس، اما آنها حق ندارند اسناد محرمانه را فاش کنند و نمایندگان مجلس مساله پیش آمده را مورد توجه قرار می‌دهند.»
تجربه طولانی‌مدت رابطه نفتی ایران با کشورهای توسعه یافته علاوه بر چالش‌های مربوط به بهای نفت خام که همیشه میان تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان آن در جریان بوده، با چالش‌هایی در قرارداد با شرکت‌های بزرگ نفتی برای اکتشاف، استخراج و فروش نیز همراه بوده است. قراردادهای طولانی‌مدت اولیه با اعطای «حق امتیاز» به کمپانی‌های بزرگ نفتی جهان از زمان کشف نفت مسجدسلیمان در دوره پادشاهی مظفرالدین‌شاه قاجار تا زمان ملی شدن صنعت نفت در دوره نخست پادشاهی محمدرضا پهلوی، فقط بین 15 تا 20 درصد از سود حاصل از فروش نفت را عاید ایران می‌کرد. کشمکش‌های رضاشاه با شرکت نفتی ایران و انگلستان بر سر افزایش سهم ایران از سود حاصله که به پرتاب قرارداد به درون آتش ختم شد، و همچنین ملی شدن صنعت نفت به کوشش محمد مصدق که به تحریم ایران و قطع همکاری شرکت‌های نفتی خارجی با ایران انجامید، دو نمونه از نمودهای مشهور این کشمکش‌های قراردادی هستند. پس از کودتای 28 مرداد که با کنار رفتن محمد مصدق از مقام نخست وزیری، عرصه برای ورود مجدد شرکت‌های خارجی و انعقاد قراردادهای نفتی باز شد، قراردادها تغییر ماهیت دادند و به «قراردادهای مشارکتی» تبدیل شدند. در این حالت قرارداد نیز سهمی به دولت ایران تحت عنوان «پرداخت اعلام شده» داده می‌شد. در سال 1353 قراردادهای مشارکتی جای خود را به «قراردادهای خرید خدمات» دادند و بر اساس آن اکتشاف و توسعه میادین نفتی در اختیار شرکت‌های خارجی قرار می‌گرفت. این نوع قراردادها تا سال‌ها پس از انقلاب اسلامی در ایران نیز پابرجا بودند.
پس از انقلاب ایران در سال 1357، نوعی از قرارداد تحت عنوان «قراردادهای بیع متقابل» شکل گرفت که در آن اعطای هر گونه حق مالکیت به شرکت‌های سرمایه‌گذار در صنعت نفت سلب شد و بنابراین روند کاستن از منافع خارجی‌ها در حوزه نفت ادامه یافت. اما این قراردادها به دلیل سختگیری بیش از حد به نسبت قراردادهای سایر نقاط جهان، از جذابیت سرمایه‌گذاری شرکت‌های بزرگ خارجی در حوزه نفت ایران کاست و بدین‌ترتیب در سال 1393 شکل جدیدی از قرارداد تحت عنوان IPC طراحی شد تا جذابیت بیشتری برای سرمایه‌گذاری خارجی داشته باشد.
با تغییر فرمت قراردادها به IPC جنجال زیادی پیرامون این قراردادها به وجود آمد. بخش از حواشی به ماهیت قرارداد مربوط می‌شد که به گفته برخی از منتقدان امتیازات زیادی را برای شرکت‌های خارجی در نظر گرفته است. مقاله‌ای که با عنوان «بررسی قواعد اختصاصی قراردادهای بالادستی نفت با تاکید بر قرارداد جدید نفتی موسوم به IPC» به نگارش «سام محمدی»، «فخرالدین اصغری آقمشهدی» و «محمدجواد حاجی‌حسینی» که در سال 1394 در «دوفصلنامه حقوق اداری» انتشار یافت، درباره قراردادهای IPC اظهار می‌کند که «ساختار‌ای.پی.سی به گونه‌ای است که جایگاه کارفرما نسبت به قراردادهای بیع متقابل تقلیل می‌یابد و اساسا در‌ای.پی.سی، کارفرما به معنای سابق وظایف خطیری ندارد. زیرا پیمانکار تمام دوره توسعه و تولید را در اختیار دارد و هر عملکردی نتیجه خود را در میزان تولید نشان می‌دهد و بر سود پیمانکار تأثیر می‌گذارد که این موضوع حاکی از آن است که این قرارداد نمی‌تواند الگوی مناسبی برای نظام قراردادهای نفتی باشد». در مقابل، بسیاری نیز این مساله را مطرح می‌کنند که چیزی که جایگاه کارفرما را تعیین می‌کند، دانش او است. در همین رابطه یکی از مدیران نفتی با سابقه در پارس جنوبی به روزنامه تعادل گفته بود که در گذشته چون در طرف ایرانی درک دقیقی از دانش فنی در حوزه‌های مختلف نفت و گاز وجود نداشت، وظیفه کارفرمایی نسبت به آنچه امروز انجام می‌شود بسیار متفاوت بود، ولی اکنون که ما در ایران توانستیم دانش فنی خود را ارتقاء بدهیم، به راحتی می‌توانیم وظایف دقیقی را بر عهده پیمانکاران گذاشته و خودمان امورات را با جزییات دنبال کنیم.»
قصه مناقصات
بخشی از حواشی در پروژه‌های نفتی نیز به مناقصات برگزار شده باز می‌گردد که خود بخشی از مساله کلی‌تر مناقصات در قراردادهای دولتی است. بر اساس ماده 79 قانون محاسبات عمومی، رعایت تشریفات مناقصه و مزایده در قراردادهای دولتی؛ از جمله در حوزه نفت و گاز؛ لازم است. بنابراین، تمامی قراردادهای بیع متقابل و IPC در که سال‌های بعد از انقلاب در حوزه نفت مورد استفاده قرار گرفته، از طریق برگزاری مناقصه به مرحله انعقاد رسیده است. با این وجود، ابهامات قانونی و ابهاماتی که در مرحله اجرا با برگزاری مناقصه‌ها همراه است، قراردادها را همیشه با حرف و حدیث‌هایی روبرو کرده است. مقاله‌ای که با عنوان «جایگاه تشریفات مناقصه و مزایده در تشکیل قراردادهای دولتی» به نگارش «حمیدرضا صالحی»، «معصومه اکبرزاده» و «ایمان دهقانی دهج» که در سال 1394 در «فصلنامه حقوق اداری» انتشار یافت، مطرح کرده است که با وجود تصریح ضرورت وجود شرایط عمومی صحت قراردادها، اما «در مورد اینکه این شرایط شرط لزوم، صحت یا شرط نفوذ هستند و فقدان آنها قرارداد را با چه وضعیت حقوقی روبرو می‌سازد، ابهام وجود دارد.» بنابراین قراردادهای نفتی در ایران که با انجام مناقصه با شرکت‌های داخلی و خارجی بسته می‌شود، همواره با خطر ابهام روبرو بوده است.
عنصر گم‌شده اعتماد
اما با وجود تمام مسائلی که تاکنون حول و حوش پروژه‌های نفتی ایران رخ می‌داد، کمتر پیش می‌آمد که طرفین مخالف بخواهند از چیزهایی که عرفا باید به صورت عمومی منتشر نشوند هزینه کنند. آنهایی که در این زمینه دستی بر آتش دارند به خوبی می‌دانند که در قراردادهای نفتی، به خصوص آنهایی که با طرف‌های خارجی منعقد می‌شوند مهم است که طرف‌ها به یکدیگر اعتماد کنند و بخشی از این موضوع به حفظ اسناد و اطلاعاتی برمی‌گردد که آنها در مراحل مختلف مذاکره و انعقاد قرارداد در اختیار یکدیگر قرار می‌دهند. در شرایط ویژه تحریمی که امروز حوزه نفت ایران با آن روبرو است، بسیاری از مدیران این موضوع را عنوان می‌کنند حتی فاش شدن نام شرکت‌های بین‌المللی طرف قرارداد نیز می‌تواند در اجرای تعهدات طرف مقابل اخلال ایجاد کند یا حتی قرارداد را بر هم بزند. از این رو تاکنون تلاش شده است که مفاد قراردادها به رسانه‌ها درز نکند.
در این راستا، اواسط شهریور ماه امیر خجسته نماینده مردم همدان در مجلس شورای اسلامی مفاد یک قرارداد شرکت نفت و گاز پارس با شرکتی اماراتی برای نصب یک سکوی مسکونی در پارس جنوبی را افشا کرد و مدعی وقوع تخلف در این قرارداد شد که واکنش محمد مشکین‌فام، مدیرعامل شرکت نفت و گاز پارس را در پی داشت. وی این اقدام را «انتشار اسناد محرمانه» و ضربه‌ای به اعتماد شرکت‌های خارجی برای انعقاد قرارداد نفتی با ایران دانست و از لزوم ورود دستگاه‌های امنیتی به موضوع افشای اسناد طبقه‌بندی شده و محرمانه این شرکت توسط یک نماینده مجلس صحبت کرد.
غلامرضا شرفی، عضو کمیسیون انرژی مجلس شورای اسلامی در این رابطه به روزنامه تعادل می‌گوید: «هیات نظارت بر رفتار نمایندگان به موضوعاتی مثل انتشار اسناد محرمانه از سوی نمایندگان مجلس می‌پردازد و چنانچه نماینده‌ای خارج از قواره‌هایی که تعیین شده موضوعی را دنبال کند و هر چیزی که باعث اتفاق نامیمونی شود و باعث تشویش اذهان عمومی شود، هر چند که مصونیت هم برای نمایندگان وجود دارد، اما مجلس این موضوعات توجه خواهد کرد.»
وی در پاسخ به اینکه آیا موضوع انتشار اسناد نفتی توسط یکی از نمایندگان در هیات نظارت بر رفتار نمایندگان مطرح شده است یا خیر؟ بیان می‌کند: «موضوعات مطرح شده در هیات نظارت بر رفتار نمایندگان به صورت جامع پخش نمی‌شود که نمایندگان بتوانند اطلاع پیدا کنند. یعنی به صورت یک گزارش در صحن یا کارتابل نمایندگان گذاشته نمی‌شود و اخبار آن کم‌کم به صورت نقل قول پخش می‌شود و نمایندگان مطلع می‌شوند.»
نماینده مردم آبادان در مجلس شورای اسلامی درباره اینکه آیا قانونی برای ممانعت از افشای اسناد محرمانه از سوی نمایندگان مجلس وجود دارد به «تعادل» می‌گوید: «چنین قوانینی به صورت کلی وجود دارد. این قوانین بطور مشخص درباره نفت و تا این حد تفکیکی مطرح نمی‌شود، اما هر چیزی که افشاء یا انتشارش باعث ضربه وارد شدن به اصل موضوع و انحراف از بحث اصلی شود را قطعا مورد بررسی و توجه قرار می‌دهیم.»
پیش‌تر «سلام امینی» نماینده مردم ایلام در مجلس شورای اسلامی نیز گفته بود که «به دلیل قانون مصونیت که شامل حال نمایندگان مجلس نیز می‌شود، نماینده در اظهارنظر آزاد است و کسی نمی‌تواند او را بازخواست کند، اما زمانی که کار به جایی برسد که نماینده مجلس چه آگاهانه و چه ناآگاهانه مسائل امنیتی کشور را افشا کند و منافع ملی را به خطر بیندازد، مرتکب خلاف شده است و باید با او برخورد شود. کمیته نظارت بر رفتار نمایندگان مسوول پیگیری این موضوعات در مجلس است.»
وی در ادامه افزود: «به خصوص در شرایطی که ایران تحریم‌های ظالمانه امریکا را تحمل می‌کند و دشمنان ایران به دنبال فرصت هستند، باید بیشتر حواس‌مان را جمع کنیم که اقدامات‌مان در راستای امیال تحریم‌کنندگان نباشد. اسناد طبقه‌بندی شده با منافع ملی ارتباط دارند و کسی حق انتشار این اسناد را ندارد. اگر این اسناد سطح بالا باشند، مورد سوء‌استفاده دشمنان ما قرار می‌گیرند.»
