موانع استقرار نظام رگولاتوری مستقل در صنعت انرژی

نمایندگان بخش خصوصی در نشست مشترک کمیسیون‌های «صنعت و معدن» و «انرژی و محیط زیست» اتاق بازرگانی تهران، به بررسی مساله ضرورت وجود نظام تنظیم‌گری در صنعت برق پرداختند و با نقد نهاد شورای رقابت، خواهان تغییر ساختار این نهاد و تبدیل آن به یک نهاد رگولاتور مستقل شدند.

به گزارش اتاق بازرگانی تهران، نشست مشترک کمیسیون صنعت و معدن و کمیسیون انرژی اتاق تهران به منظور بررسی «ضرورت تاسیس رگولاتور مستقل در صنعت برق» برگزار شد؛ نشستی که البته مباحث مطرح شده در آن به سمت و سوی موانع استقرار نظام رگولاتوری مستقل در صنعت انرژی و نیز ضعف عملکرد شورای رقابت سوق یافت. در عین حال فعالان اقتصادی حاضر در این نشست، شفافیت را به عنوان رکن اساسی رگولاتوری مستقل در کشور معرفی کرده و آن را یکی از مطالبات بخش خصوصی خواندند. در آغاز این جلسه، مهم‌ترین تحولات اقتصادی و صنعتی هفته‌های اخیر توسط حسین حقگو، کارشناس کمیسیون صنعت و معدن مورد اشاره قرار گرفت و پس از آن محمدرضا زهره‌وندی، رییس این کمیسیون به دستور این نشست پرداخت و گفت: صرفه اقتصادی انرژی از الزامات توسعه است و وجود یک نهاد تنظیم‌گر مستقل ‌می‌تواند در دستیابی به این توجیه‌پذیری موثر واقع شود. پس از این مرحله است که ‌می‌توان به سوی اهداف عالی صنعت انرژی گام برداشت.

     عدم اجرای قانون رگولاتوری در کشور

در ادامه، رضا پدیدار، رییس کمیسیون انرژی و محیط زیست اتاق تهران، عنوان کرد که در دوره قبل این کمیسیون، مطالعه و پژوهشی در ارتباط با استقرار نظام رگولاتوری در انرژی توسط کارگروهی که ریاست آن را مهدی شریفی نیک‌نفس، از اعضای هیات نمایندگان اتاق تهران، برعهده داشت، صورت گرفته است. او افزود: رگولاتوری و فقدان آن در کشور، یه یک درد و حس مشترک تبدیل شده است و به‌رغم آنکه در برنامه‌های بالادستی نیز بر آن تاکید شده، اما همچنان دست‌اندازهایی برای دستیابی به این نظام در کشور وجود دارد.

فریدون اسعدی، مدیر دفتر انرژی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، نیز با بیان اینکه بیش از یک دهه از تدوین قانون رگولاتوری در کشور می‌گذرد اما هنوز نهاد آن شکل نگرفته است، گفت: ایجاد این نهاد با تهیه پیش‌نویس، در دستورکار کمیسیون اقتصادی دولت قرار گرفته است.

     ریشه‌های بحران صنعت برق

در ادامه این نشست، رحیم قرآنی، پژوهشگر مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، به ارایه گزارشی در باب ضرورت تاسیس رگولاتور مستقل در صنعت برق پرداخت. او در ابتدا مسائلی چون «ضعف نظام تعرفه‌گذاری»، «تغییرات ساختاری ناقص در صنعت برق»، «نبود برنامه‌ریزی کل‌‌نگر» و «ضعف در سیاست‌گذاری و نظارت» را به عنوان ریشه‌های بحران صنعت برق برشمرد و گفت: این مسائل به دلیل عدم تفکیک وظایف حاکمیتی از وظایف تصدی‌گری پدید آمده است؛ به نحوی که در ایران، زیرساخت قانونی و نهادهای لازم برای انجام وظایف حاکمیتی در صنعت برق به صورت کارآمد شکل نگرفته‌اند و مهم‌ترین تفاوت بین ساختار برق ایران و کشورهای پیشرفته وجود نهاد تنظیم‌گر مستقل و قدرتمند است. او در ادامه با تبیین مفهوم رگولاتور مستقل گفت: منظور از نهادی مستقل، نهادی است که در چهارچوب قانون، اقدام به وضع مقررات (دستورالعمل‌های لازم‌الاجرا) و نظارت بر اجرای قوانین و مقررات ‌می‌کند. هدف اصلی از تنظیم مقررات و حتی وضع قوانین، دستیابی به سود اجتماعی بهینه در بلندمدت است. قرآنی سپس «تعیین تعرفه‌های برق»، «نظارت بر هزینه‌های شرکت‌ها»، «برنامه‌ریزی کلی برای سیستم برق و سیاست‌گذاری برای دستیابی به اهداف»، «نظارت بر تغییرات بزرگ ساختاری شرکت‌ها مانند ادغام، خرید»، «نظارت بر بازارهای انرژی» و «نظارت بر شرکت‌های فعال در صنعت برق» را به عنوان محدوده عملکرد این نهاد رگولاتور مستقل مورد اشاره قرار داد.

به گفته این پژوهشگر، ویژگی‌های اساسی رگولاتور، داشتن استقلال عملکردی، دارا بودن اختیارات قضایی و اجرایی کافی جهت برخورد با متخلفان، دریافت اطلاعات کامل مالی و فنی دقیق از تمامی بازیگران و شرکت‌های موجود در صنعت برق و تعیین تعرفه و نظارت بر عملکرد بر اساس اطلاعات دریافتی است. او ضعف عملکرد شورای رقابت در ایران را به عنوان نهاد رگولاتور«عدم دسترسی به اطلاعات مورد نیاز» و «نبود تخصص کافی برای تنظیم مقررات صنعت برق» دانست و گفت: محققان بر این باورند که شورای رقابت از لحاظ قانونی دارای ظرفیت مناسبی است. بنابراین، باید تلاش شود تا توان اجرایی این شورا به عنوان یک نهاد مستقل از طریق رفع ضعف‌های آن تقویت شود. قرآنی در ادامه به لزوم شفافیت اطلاعات برای تنظیم‌گری اشاره کرد و گفت: شفافیت امکان نظارت دقیق بر عملکرد صنعت برق خصوصاً در مورد هزینه‌ها و برنامه‌های توسعه را فراهم ‌می‌کند. همچنین در بررسی هزینه‌ها و تعیین تعرفه مورد نیاز خواهد بود و در عین حال در ایجاد خواست اجتماعی برای عملکرد بهتر و استقلال تصمیم‌گیری شورا و حفظ رقابت در بازار و جلوگیری از تشکیل قدرت بازار موثر خواهد بود.

 پس از ارایه این گزارش، سایر حاضران این نشست نیز به بیان دیدگاه‌های خود پرداختند. ابتدا رضا پدیدار، رییس کمیسیون انرژی و محیط زیست اتاق تهران، با اشاره به اینکه گزارش ارایه شده، فاقد راهبردهای تولیدی و تجاری در صنعت برق است، در ادامه گفت: یکی از موضوعات مهم در صنعت انرژی، ایجاد مزیت‌های نسبی و رقابتی در این صنعت است. نکته عملیاتی که بارها در مورد آن بحث کرده‌ایم، الگوهای تجارت در برق است و بدون الگو نمی‌توان فعالیت کرد. قرآنی نیز در پاسخ به این نقدها توضیح داد که گزارش ارایه شده به دنبال ایجاد نهادی است که سیاست‌های مورد نظر در مورد صنعت برق را تدوین کرده و اعمال کند. ابراهیم بهادرانی، مشاور عالی رییس اتاق تهران و از اعضای شورای رقابت نیز در این جلسه گفت: به رغم تهیه و تدوین اساسنامه نهاد رگولاتوری مستقل و ارسال آن به دولت، کماکان پاسخی از جانب دولت دریافت نشده است. در کشور عزم عمومی برای ایجاد یک نهاد رگولاتوری مستقل وجود ندارد و وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های دولتی تلاش ‌می‌کنند تا این نهاد را غیرمستقل و تحت نظارت خود درآورند.

     ابهام در نرخ واقعی حامل‌های انرژی

در ادامه، مهدی پورقاضی، عضو سابق هیات نمایندگان اتاق تهران، ضمن اشاره به نکات مثبت گزارش ارایه شده از اهمیت شفافیت سخن گفت و اینکه بالاخره باید معلوم شود، قیمت واقعی حامل‌های انرژی به چه میزان است؟ او افزود: یکی از موانع تعیین قیمت واقعی حامل‌ها این است که نرخ واقعی ارز نیز مشخص نیست. از این رو اتاق تهران باید برای ایجاد شفافیت در این زمینه تلاش کند. پورقاضی با اشاره به اینکه اتاق بازرگانی تهران در سال‌های اخیر، طی بیش از50 نامه به دولت اعلام کرده است که سیاست جاری در برخورد با قیمت سوخت به اقتصاد لطمه ‌می‌زند و باید با مردم شفاف سخن گفت، ادامه داد: سیاست‌های پوپولیستی حاکم بر دولت مانع از آن ‌می‌شود که اطلاعات شفافی ارایه شود و نتیجه آنکه قیمت بنزین شبانه تغییر ‌می‌کند. اما هنوز هم کسی نمی‌داند قیمت واقعی بنزین چقدر است. در مورد برق هم همین مساله وجود دارد، قیمت واقعی برق، میزان یارانه این بخش و اینکه پرداخت این یارانه تا چه زمانی ادامه خواهد یافت نیز مشخص نیست، مساله دیگر آن است که دولتمردان نمی‌توانند به موقع تصمیم‌گیری کنند. او با بیان اینکه «شورای رقابت، بهترین نهادی است که ‌می‌تواند در عرصه تنظیم‌گری تصمیم‌گیری کند، ادامه داد: البته برخی سیاست‌های این نهاد نیز به انحراف رفته است. اتاق بازرگانی تهران در این بخش نیز ‌می‌تواند به اصلاح سیاست‌ها کمک کند. فرهاد فزونی، مشاور اتاق تهران در صنعت حمل و نقل، نیز بر ایجاد یک رگولاتوری در سایه بخش خصوصی و با همکاری اتاق بازرگانی تاکید کرد.

در ادامه این جلسه، فریبرز کریمایی، قائم‌مقام انجمن کارفرمایی صنعت پتروشیمی، به ایرادات ساختاری شورای رقابت اشاره کرد و گفت پرونده‌های متعددی از جمله در حوزه قیمتگذاری خودرو و محصولات پتروشیمی در شورای رقابت باز شده که به نتیجه نرسیده است. برای مثال بررسی پرونده اوره، حدود شش سال در شورا به درازا کشید و در نهایت نیز به نتیجه نرسید. از این رو لازم است در ساختار شورای رقابت تجدیدنظر صورت گیرد. همچنین این نهاد در زمینه استقلال و اختیار نیز دچار مشکل است که اگر برطرف نشود، به بیراهه خواهد رفت. او در بخش دیگری از سخنانش با اشاره به وجود تحریم‌ها و مشکلات ناشی از آن در اقتصاد ایران، این پرسش را مطرح کرد که آیا این امکان وجود دارد که در شرایط تحریم یک نهاد رگولاتوری ایجاد شود؟ حمیدرضا صالحی، عضو هیات نمایندگان اتاق تهران و رییس کمیسیون انرژی اتاق ایران، نیز ساختار شورای رقابت را دارای ایراد و اشکال دانست و با بیان اینکه بیشترین تمرکز این شورا روی خودرو است، افزود: اتاق بازرگانی باید تلاش کند تا حضورش در این شورا را تقویت کند و موضوع مطالبه‌گری از این شورا باید جزو برنامه‌های اتاق بازرگانی باشد.

ایرج مهرآزما، کارشناس حوزه برق، با بیان اینکه 20 سال است که ایجاد نهاد رگولاتوری در صنعت برق را پیگیری ‌می‌کند، گفت: درحال حاضر به بن بست رسیده‌ام. مساله این است که دولتمردان ایران در طول50 سال گذشته، به قیمت حامل‌های انرژی از منظر تامین بودجه‌های سالانه نگریسته‌اند. او در ادامه صلاحیت افرادی که در ترکیب شورای رقابت و در نهاد‌های رگولاتور قرار ‌می‌گیرند را بسیار حائز اهمیت توصیف کرد و گفت: امر رگولاتوری باید به افراد دارای صلاحیت سپرده شود و اینگونه نباشد که هر نهاد یک نماینده در این ساختار بگمارد. مهرآزما در ادامه با اشاره به اینکه سازمان برنامه نیز به عنوان رگولاتور صرفا به بودجه عمومی توجه دارد و به بودجه شرکت‌های دولتی توجهی نشان نمی‌دهد، گفت: بودجه شرکت‌های دولتی نیز باید در مجامع آنها تعیین شود. درحالی که سازمان برنامه به منابع و مصارف شرکت‌ها توجهی نمی‌کند و در مورد بودجه آنها تصمیم‌گیری ‌می‌کند. او ادامه داد: برای حل مسائل مطرح شده، نیاز است مثلثی ترسیم شود که یکی از اضلاع آن به شفاف‌سازی بودجه عمومی و بودجه شرکت‌ها اختصاص داشته باشد. نظام مالیاتی به عنوان ضلع دوم و نظام رگولاتوری به عنوان ضلع سوم باید مدنظر قرار گیرد. این مثلث البته در سایه شفافیت شکل خواهد گرفت. این کارشناس حوزه صنعت برق با بیان اینکه اساسا در ایران قیمت تمام‌شده وجود ندارد، گفت: آنچه اکنون وجود دارد، قیمت حسابداری است. درحالی که اگر همه دستگاه‌ها از حسابداری قیمت تمام شده برخوردار باشند، رگولاتور نیز بهتر ‌می‌تواند در عرصه تنظیم‌گری ظاهر شود.

     بدفهمی‌ها مانع اصلاح قیمت برق

بوده است

مدیرکل دفتر برنامه‌ریزی وزارت نیرو نیز در این نشست، با بیان اینکه بزرگ‌ترین اشتباه در حوزه حکمرانی صنعت برق این است که فکر می‌شود این صنعت را مهندسان باید اداره کنند و نه اقتصاددانان و اقتصادخوانده‌ها، گفت: بیش از نهاد تنظیم مقررات، اتمسفر حاکم بر ذهن و بینش افراد تاثیرگذار است. کیومرث حیدری با اشاره به اینکه در قیمت تمام‌شده برق، دو مولفه اساسی سرمایه و سوخت اثرگذار است، افزود: اگرچه قیمت سوخت تقریبا رایگان است اما در بخش سرمایه، همواره یک آشفتگی وجود داشته است. وی در عین حال با بیان اینکه برخی بدفهمی‌ها منجر به آن شده تا قیمت برق اصلاح نشود، افزود: از دید دولتی‌ها، قیمت تمام شده برق در دفاتر قانونی و استاندارد به صورت شفاف و روشن مشخص است.

در ادامه، رییس کمیسیون انرژی اتاق تهران در جمع‌بندی مواردی که در این نشست مطرح شد، گفت: بحث شفافیت از مباحث مورد توجه بخش خصوصی است و البته عدم تصمیم‌گیری به موقع، یکی از گرفتاری‌های بزرگی است که فعالان اقتصادی با آن مواجه هستند. درک دست از نظام یارانه‌ها، نقش ناچیز بخش خصوصی در تصمیم‌گیری‌ها و بی‌اعتنایی دولت به شیوه‌های نظارت کارآ از جمله مواردی بود که پدیدار به آن اشاره کرد و گفت: شورای رقابت از استقلال و اختیار عمل کافی برخوردار نیست و اساسا مشخص نیست که این نهاد به سوی کدام مکتب اقتصادی متمایل است؟ افزایش تعداد نمایندگان بخش خصوصی در این شورا نیز از موضوعات مهم است که مورد پیگیری قرار خواهد گرفت. ضمن آنکه به دنبال آن هستیم که شفافیت را به عنوان یک مطالبه مطرح کنیم.