اصلاح ناتمام ساختار بودجه

گروه اقتصاد کلان|

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی که درباره لایحه بودجه ۹۹ تنظیم کرده آورده است: در طول یک سال و نیم گذشته به‌رغم آنکه پیشنهادهای متعددی در دولت و مجلس برای اصلاح ساختار بودجه و مدیریت کسری بودجه مزمن دولت مطرح شده است، اما متأسفانه لایحه بودجه سال 1399 مشابه لایحه بودجه سال 1398 و بدون اعمال این اصلاحات ساختاری تهیه و به مجلس ارایه شده است.

این مرکز در نهایت خواستار اعمال پیشنهادات کارشناسی خود در بودجه ۹۹ شده است به این منظور که در اثر این تغییرات فشار کمتری بر مردم وارد شود.

به گزارش «تعادل»، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی روز گذشته گزارشی منتشر کرد که در آن اقدام به بررسی لایحه بودجه ۹۹ کرده است.

در این گزارش درباره مصارف بودجه ۹۹ انتقاداتی مطرح شده و آمده است: اگرچه یکی از محورهایی که از سال گذشته تاکنون مورد تأکید بوده، کنترل هزینه‌های دولت به منظور کاهش کسری دولت بوده است، اما شواهد حاکی از آن است که اقدام ویژه‌ای در طول سال گذشته برای این موضوع انجام نشده است. یکی از اقدامات اساسی برای انجام سیاست‌های کاهش هزینه، شناسایی برنامه‌های موازی دستگاه‌های اجرایی و اقدام در راستای بازآرایی، ادغام و حذف برنامه‌های زائد است که به نظر می‌رسد اقدام قابل توجهی در این حوزه توسط دولت انجام نشده است.

   ترکیب دقیق هزینه‌ها مشخص نیست

اقدام مهم دیگری که می‌تواند زمینه را برای کاهش هزینه‌های دولت فراهم آورد، شفاف‌سازی هزینه‌ها (برای دولت و حاکمیت) است. درحال حاضر ترکیب دقیق هزینه‌های دولت مشخص نیست. دلیل اصلی این امر نیز آن است که در سازوکار فعلی، اعتبارات دستگاه‌ها به صورت سرجمع از طرف خزانه به ایشان داده شده و دستگاه‌ها اقدام به هزینه‌کرد آنها می‌کنند.

لذا اطلاعات «تفصیلی و طبقه‌بندی شده» از نحوه هزینه‌کرد اعتبارات نزد خزانه به‌صورت متمرکز وجود نداشته و طبیعتا زمینه برای کنترل و قاعده‌گذاری برای هزینه‌ها فراهم نیست.

تبصره «21» قانون بودجه سال 1398 که در تلاش بود تا دستگاه‌ها را مکلف کند که اطلاعات ریز پرداختی خود را به خزانه‌داری اعلام کنند، به دلایل مختلف اجرایی نشد. یکی از الزامات اصلی مدیریت یا کنترل هزینه‌ها این است که پرداخت‌های خزانه به‌صورت مستقیم به ذی‌نفع نهایی صورت گیرد.

 به‌عبارت بهتر به‌جای آنکه خزانه اعتبار را در اختیار دستگاه قرار داده و سپس دستگاه به ذی‌نفع نهایی (اعم از کارکنان، پیمانکاران، فروشندگان و...) پرداخت کند، خزانه باید از محل اعتبارات دستگاه به ذی‌نفعانی که دستگاه معرفی می‌کند، مستقیماً پرداخت کند. این امر که به‌لحاظ فنی قابل اجرا بوده و درحال حاضر نیز برای قسمت حکم مربوط به دریافتی کارکنان رسمی دستگاه‌ها درحال انجام است، فواید متعددی به‌دنبال خواهد داشت. ازجمله: شفاف شدن میزان و ترکیب هزینه‌کرد دولت و دستگاه‌ها در حوزه‌های مختلف همانطور که پیش‌تر مطرح شد، درحال حاضر این شفافیت وجود ندارد. برای مثال مشخص نیست دقیقا دولت چه میزان حقوق به تفکیک انواع قرارداد کارکنان پرداخت می‌کند. یا اینکه مشخص نیست دولت چه میزان اعتبار برای امور حمایتی صرف می‌کند.

زمینه‌سازی برای تصمیم‌گیری درباره مدیریت هزینه‌ها اجرای صحیح هرگونه تصمیم‌گیری در مورد میزان افزایش حقوق، کاهش برخی هزینه‌ها و... بدون داشتن چنین بستری، در هاله‌ای از ابهام به‌سر می‌برد.

 برای مثال درصورتی‌که به‌علت وقوع شرایط خاص، دولت و مجلس بخواهند تصمیم بگیرند مجموع دریافتی‌های هیچ فردی از دستگاه‌های مختلف دولتی بالاتر از مبلغ مشخصی نباشد، کارکنانی که دریافتیشان از میزان مشخصی بیشتر است اضافه کار و... دریافتی داشته باشند و... نیازمند زیرساختی هستند که اطلاعات پرداخت‌های انجام شده به ذی‌نفعان نهایی را به‌صورت غیرقابل خدشه فراهم کند.

امکان‌پذیر شدن اجرای صحیح سیاست مالیات بر حقوق بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد، به‌دلیل نبود چنین سازوکاری، مالیات حقوق کارکنان در دستگاه‌های اجرایی درست اخذ نمی‌شود.

در این راستا تبصره «21» لایحه بودجه 1399 گامی مثبت در اجرای این اقدام است که البته باید برخی نواقص آن (عمدتا ناظر به شمول بخش‌های مختلف هزینه‌های دولت) رفع شود. به‌عبارت بهتر لازم است اولا کلیه پرداختی‌های دستگاه‌های دولتی به کارکنان را شامل شود (نه فقط پرداخت حقوق کارکنان) و ثانیاً محدود به پرداخت‌ها از محل منابع عمومی نبوده، بلکه پرداخت‌ها از محل درآمدهای اختصاصی دستگاه‌ها را نیز شامل شود.

   بررسی اختصاص ارز ترجیحی  به کالاهای اساسی

مرکز پژوهش‌ها در گزارشی دیگر محور مهم دیگری که در بررسی لایحه باید بدان توجه داشت را سیاست حمایتی دولت در واردات کالاهای اساسی و سیاست ارزی مربوطه دانست. براساس اظهارات مسوولان دولت در لایحه بودجه سال 1399 حدود ۱۰.۵ میلیارد دلار از منابع حاصل از صادرات نفت برای واردات کالاهای اساسی (با نرخ 4200 تومان) در نظر گرفته شده است. فارغ از امکان تحقق این مقدار درآمد ارزی برای دولت، انعکاس بودجه‌ای این سیاست آن است که دولت به ازای هر یک دلاری که برای واردات این کالاها اختصاص می‌دهد، به‌جای نرخ ارز آزاد سامانه نیما (مثلا 12000 تومان)، 4200 تومان به‌دست می‌آورد.

همچنین دولت اعلام کرده که مابقی منابع ارزی حاصله را با نرخ 8500 تومان برای واردات تخصیص خواهد داد. این سیاست نیز از یکسو موجب از دست رفتن بخشی از منابع قابل تحقق برای دولت بوده و ازسوی دیگر به‌دلیل وجود اختلاف قیمت با نرخ ارز در بازار موجب مسائلی مشابه اختصاص ارز با نرخ 4200 تومان خواهد شد.

با توجه به محدودیت شدید منابع بودجه و آسیب‌های چنین سیاست ارزی که در گزارش‌های دیگر این مرکز مطرح شده است به عنوان اولویت اول، پیشنهاد می‌شود سیاست تخصیص ارز با نرخ 4200 تومان کالاهای اساسی کنار گذاشته شده و برای اجرای سیاست‌های حمایتی، بخشی از منابع ریالی آزاد شده در حلقه نهایی مصرف، در اختیار مصرف‌کننده نهایی و بخشی نیز در راستای حمایت از تولید و در قالب مواردی مانند سرمایه در گردش در اختیار بنگاه‌ها قرار گیرد.

در صورت اصرار بر اجرای سیاست تخصیص ارز با نرخ 4200 تومان، توصیه می‌شود حجم ارز ترجیحی تخصیص داده شده مورد اصلاح و بازنگری قرار گیرد. لذا لازم است بررسی شود که چه اقلام از کالاهایی که تا به حال از ارز حمایتی برخوردار بودند، درنهایت با نرخی معادل نرخ ارز 4200 تومان در اختیار مصرف‌کننده قرار گرفته است تا ارز حمایتی صرفا به این کالاها اختصاص یابد. با این روش به منابع ارزی کمتری نسبت به ۱۰.۵ میلیارد دلار نیاز خواهد بود.

   استمرار نگاه درآمدزایی به خصوصی‌سازی

یکی دیگر از بخش‌های لایحه بودجه سال 1399 که مورد توجه مرکز پژوهش‌های مجلس قرار گرفته است، خصوصی‌سازی‌های مربوط به لایحه است. در گزارش مرکز آمده است: در زمینه خصوصی‌سازی، دارای یک نکته مهم است. آن هم اینکه خصوصی‌سازی از طریق صندوق‌های سرمایه‌گذاری ETF را مدنظر قرار داده است. به سبب آنکه در لایحه، جزییات بیشتری در این مورد عنوان نشده، تحلیلی که در ادامه خواهد آمد با فرض مشابه بودن ساختار صندوق‌های ETF مورد نظر دولت برای خصوصی‌سازی و صندوق‌های  ETF متداول در بازار سرمایه است. در این راستا چند نکته قابل ذکر است: اولاً در این شیوه، مدیریت بنگاه‌های دولتی مشمول واگذاری، کماکان در ید دولت باقی خواهد ماند و لذا نمی‌توان نام خصوصی‌سازی بر این کار نهاد.

همچنین به‌نظر می‌رسد هدف دولت از این ابتکار، درآمدزایی از ناحیه واگذاری مالکیت بنگاه‌ها، بدون از دست دادن مدیریت آنها بوده است. نکته قابل ذکر اینکه حتی اگر این هدف را فارغ از مطلوب یا نامطلوب بودن بپذیریم، راه بهتر برای دستیابی به آن، انتشار اوراق اجاره سهام بود.

دومین نکته معطوف به ماهیت این ابزار است. این نوع صندوق‌ها در سطح جهان، معمولاً سهام خرد با قابلیت نقدشوندگی بالا نگهداری کرده و اصولاً هدف آنها (کسب بیشترین سود از طریق سبدگردانی) با در اختیار داشتن سهام کنترلی و دخالت در اداره بنگاه متعارض است. نکته دیگر در همین زمینه، توجه به کارکرد نهادی تحت عنوان «بازارگردان» است. بازارگردان با خرید و فروش واحدهای صندوق اجازه نخواهد داد که فاصله زیادی بین قیمت واحدهای صندوق در بازار و ارزش ذاتی این واحدها ایجاد شود. درصورتی‌که قیمت بازار از ارزش ذاتی این واحدها پایین‌تر باشد، بازارگردان با خرید واحدهای صندوق، قیمت بازار را به ارزش ذاتی واحدها نزدیک می‌کند، اما در مقابل صندوق می‌بایست هزینه این عملیات را به بازارگردان پرداخت کند.

اگر در صندوق دارایی دیگری غیر از سهام بنگاه‌ها موجود نباشد، تنها راه پرداخت به بازارگردان اعطای سهام خواهد بود که در این صورت سهامی که به‌صورت بلوکی می‌توانست با قیمت بالاتری به فروش برسد، به‌صورت خرد و با قیمت پایین‌تر توسط بازارگردان در بازار به فروش خواهد رسید. نکته سوم ابهام در سرنوشت این صندوق است. اگر فرض کنیم بخشی از نیاز کوتاه‌مدت دولت به نقدینگی با این ابتکار پوشش داده شود؛ آیا دولت می‌خواهد برای همیشه کنترل این بنگاه‌ها را به دست داشته باشد؟ به‌طور کلی جایگاه و آینده این صندوق حداقل با اطلاعات فعلی مبهم است.

ازسوی دیگر در ماده (19) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی، بر کلیه روش‌های ممکن برای واگذاری بنگاه‌ها اعم از روش‌های واگذاری مالکیت همچون اجاره به شرط تملیک، فروش تمام یا بخشی از سهام، واگذاری اموال و همچنین روش‌های واگذاری مدیریت همچون اجاره، پیمان‌کاری عمومی و پیمان مدیریت و همچنین روش‌هایی همچون تجزیه، انحلال و ادغام شرکت‌ها تأکید شده است. این در حالی است که بسیاری از این روش‌ها، هنوز ازسوی هیات واگذاری مورد استفاده قرار نگرفته است و چه بسا اتکا به این روش‌ها، خصوصاً واگذاری مدیریت بنگاه‌ها به جای واگذاری مالکیت، از مشکلات موجود کاسته و اهداف سیاست‌های کلی و قانون را به‌نحو بهتری محقق سازد. بدیهی است که پیش‌نیاز اتخاذ این رویکرد، فاصله گرفتن از نگاه درآمدزایی به موضوع خصوصی‌سازی است.

   اهمال در اصلاحات اساسی

مرکز پژوهش‌ها در ادامه این گزارش مبسوط که بخش‌های مختلف بودجه را بررسی کرده است به دولت نقد کرده که چرا از انجام اصلاحات اساسی در بودجه سر باز زده است.در این گزارش آمده است: در طول یک سال ونیم گذشته پیشنهادهای متعددی در دولت و مجلس شورای اسلامی برای اصلاح ساختار بودجه و مدیریت کسری بودجه مزمن دولت مطرح شد، اما متأسفانه تقریباً اصلاح جدی در منابع و مصارف بودجه انجام نشده و لایحه بودجه سال 1399 مشابه لایحه بودجه سال 1398 تهیه شده و دچار بیش‌برآوردی‌های قابل توجه در حوزه منابع است.

 به عبارت بهتر می‌توان گفت، به‌رغم مطالعات کارشناسی ارزنده انجام شده، پروژه اصلاح ساختار بودجه در دولت عملکرد ضعیفی داشته است. با توجه به ارایه لایحه بر این مبنا، انتظار اینکه بتوان ضعف‌های یک سال گذشته در اصلاح ساختار بودجه را در مدت کوتاه بررسی بودجه در مجلس جبران کرد، منطقی نیست. با این حال همچنان راهکارهایی برای اصلاحات در کوتاه‌مدت وجود دارد که در ادامه به آنها پرداخته شده است.

در این بخش «اصلاحات در حوزه منابع و لزوم توجه به افزایش عادلانه درآمدهای مالیاتی» یکی از اولویت‌ها مطرح شده و آمده است: یکی از ارکان اصلاح ساختاری بودجه ایجاد درآمد پایدار بوده است.ثبات تأمین کالاها و خدماتی که دولت در اختیار جامعه قرار می‌دهد در گرو تأمین درآمدهای مطمئن و پایدار برای دولت است. منشأ درآمدهای پایدار دولت، فرایندهای جاری درونزای اقتصاد هستند که تحت تأثیر شوک‌های بیرونی مانند نوسانات درآمدهای نفتی و تحریم‌های بین‌المللی قرار نمی‌گیرند. با این نگاه، جهت مدیریت بهینه بودجه در شرایط حاضر و نیز نیل به هدف جداسازی بودجه دولت از درآمدهای نفتی، لازم است راهکارهایی برای افزایش پایدار درآمدهای عمومی در میان‌مدت و اقدامات کوتاه‌مدتی جهت گذر از تنگنای بودجه‌ای دولت در سال پیشرو در نظر گرفته شود. یکی از این راهکارها توجه به منابع مالیاتی و افزایش درآمدها از این محل است. البته برنامه‌هایی که برای اصلاح نظام مالیاتی و افزایش درآمدهای مالیاتی ارایه می‌شوند، باید بهگونهای باشند که اولاً به فضای کسبوکار ضربه نزنند و ثانیاً در فرایند اصلاحات میانمدت در راستای درآمدزایی پایدار، خللی ایجاد نکنند. اگر افزایش درآمدهای مالیاتی از طریق فشار به فعالان اقتصادی بخش رسمی حاصل شود، هر چند ممکن است در کوتاهمدت باعث افزایش درآمدهای مالیاتی شود، اما در بلندمدت منجر به رکود و کاهش درآمدهای دولت خواهد شد.

براساس مطالعات انجام شده وضعیت مالیات‌ستانی در کشور به‌گونه‌ای است که برخلاف بسیاری از کشورهای دنیا سهم ثروتمندان در کل مالیات پرداختی نسبت به سایر اقشار درآمدی در ایران بسیار کم است (به عنوان مثال حتی در کشوری با نظام سرمایه‌داری مانند امریکا نیز سهم دو دهک بالای درآمدی از کل مالیات پرداخت شده بالغ بر 70 درصد است) . لذا به راحتی می‌توان با وضع برخی پایه‌های مالیاتی که تنها به افراد بسیار ثروتمند اصابت می‌کند یا ساماندهی و حذف برخی معافیت‌های مالیاتی که بیشتر به نفع اقشار مرفه و دهک‌های بالای درآمدی اعمال می‌شوند، ضمن افزایش درآمدهای مالیاتی، نظام مالیات‌ستانی کشور را به سمت عادلانه‌تر شدن هدایت کرد.

درصورت اتخاذ این رویکرد می‌توان انتظار داشت افزایش مالیات‌ستانی نه تنها اثر منفی بر رشد اقتصادی نگذارد، بلکه اثر مثبت هم به دنبال داشته باشد. این رویکرد مورد توجه برخی از اقتصاددانان نیز بوده است، چنانکه یکی از برندگان نوبل اقتصاد سال 2019 (ابهیجیت بانرجی)، راز رشد اقتصاد را نه در تخفیف و کاهش مالیاتی به ثروتمندان و ایده ریزش از بالای ثمرات رشد، بلکه مالیات‌ستانی از ثروتمندان و صرف آن برای بقیه بخش‌ها و توانمندسازی فقرا و تحریک تقاضا می‌داند.

پیشنهادات مالیاتی مرکز پژوهش‌های مجلس به این ترتیب هستند:

   حذف معافیت مالیات بر سودهای «کلان» سپرده‌های بانکی

  جلوگیری از فرار مالیاتی برخی از مشاغل

  ساماندهی معافیت‌های مالیاتی

  حذف مالیات بر ارزش افزوده مناطق آزاد و ویژه اقتصادی

  پلکانی کردن مالیات نقل وانتقال املاک با هدف اخذ مالیات از خانه‌های لوکس

   ضرورت بازنگری در هزینه‌ها

در ادامه این گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس توصیه به «کنترل هزینه‌های عمومی دولت با استفاده از سازوکار بازنگری هزینه‌ها»، کرده است. در این بخش آمده است:

با توجه به محدودیت منابع دولت، لازم است تا دولت به صورت روشمند اقدام به کنترل و حتی کاهش هزینه‌های خود در مراکز اصلی هزینه‌ای کند. بدین منظور هر دستگاه باید موظف شود 10 تا 20 مرکز هزینه‌ای (فعالیت‌هایی که بیشترین سهم در هزینه‌های آن دستگاه دارند) در هر دستگاه را شناسایی کند و برنامه‌های خود را برای حذف موارد غیرضرور و افزایش بهره‌وری و کارایی در این حوزه ارایه دهد.

این کاهش هزینه از طریق اصلاح فرایندهای اجرایی، کاهش اتلاف منابع و افزایش بهره‌وری و الکترونیکی کردن فرایندهای ارایه خدمات (مشروط به عدم کاهش کیفیت ارایه خدمات) به سازمان برنامه و بودجه ارایه و مورد توافق واقع می‌شود. با توجه به گستردگی انواع مصارف عمومی تشکیل کمیته‌های تخصصی با کارویژه مدیریت هزینه در کشورهای زیادی مورد استفاده قرار می‌گیرد تا حدی که این فرایند به بخش جدایی‌ناپذیر تصویب بودجه بدل شده است.

نکته مهم این است که رهبران سیاسی نقش اصلی را در روند بررسی هزینه‌ها برعهده دارند به عبارتی عزم و اراده رهبران است که به فرایند بازنگری هزینه‌ها معنی می‌بخشد و لازم است با تعهد سطح بالای سیاسی (حافظان و اجراکنندگان قانون)، از فرایند بازنگری مراقبت شود تا در طی اجرای فرایند بازنگری، در نتیجه اعمال نفوذ ذی‌نفعان، تغییراتی ایجاد نشود. گفتنی است در چارچوب برنامه اصلاحات ساختار بودجه، کمیته‌هایی جهت انجام این امر تشکیل شد، اما نتایج فعالیت‌های آن کمیته‌ها (احتمالاً به دلیل نبود عزم و اراده جدی در پیاده‌سازی راهکارها یا عدم دستیابی به تفاهم با دستگاه‌های اجرایی) اجرایی نشد.