بودجه در اسارت امور جاری

صحبت‌های چند روز قبل محمدباقر نوبخت درباره تغییراتی که در بودجه سال 1400 اعمال خواهد شد، رسما فصل بودجه‌ریزی کشور را کلید زد، فصلی شش ماهه که در نهایت تکلیف منابع هزینه‌ای و درآمدی دولت را روشن خواهد کرد. بر اساس رویه‌های جاری کشور، دولت موظف است لایحه بودجه سال آینده را تا نیمه آذر ماه به مجلس ببرد و نمایندگان مجلس پس از بررسی کلیات لایحه، در صورتی که به آن رای مثبت بدهند، کار را در کمیسیون‌های تخصصی آغاز می‌کنند و پس از نهایی شدن برنامه‌ها در کمیسیون برنامه و بودجه، در نهایت سند اقتصادی سال آینده کشور باید در اسفند سال جاری در مجلس به مصوبه تبدیل شود. هرچند در دولت قبل، محمود احمدی‌نژاد چندان قائل به این رویه نبود و لایحه را در بعضی سال‌ها با تاخیر قابل توجه به مجلس ارایه می‌داد اما در دولت‌های یازدهم و دوازدهم، دولت در آذر ماه لایحه را به مجلس تحویل داده و از این رو به نظر می‌رسد همین رویه در سال جاری نیز ادامه خواهد داشت.

آنچه که در این فرآیند تغییراتی به وجود می‌آورد، نخست تغییر مجلس و آغاز به کار دور یازدهم آن است. نمایندگان مجلس جدید در حالی باید برای نخستین سال، بودجه دولت را بررسی کنند که با توجه به اختلاف نظرهای سیاسی میان دو قوه، مشخص نیست این لایحه چه سرنوشتی پیدا کند. پیش از این انتقادات تند تعدادی از نمایندگان از عملکرد اقتصادی دولت و رای عدم اعتماد به گزینه پیشنهادی دولت برای وزارت صمت نشان داده که نمایندگان، آماده چالش‌های جدی با طرح‌های جدید اقتصادی دولت خواهند بود. تغییر دوم مربوط به سال پایانی دولت روحانی می‌شود. بودجه سال 1400 در حالی بناست در اسفند امسال نهایی شود که دولت روحانی تنها تا مرداد سال آینده بر سرکار خواهد بود و به این ترتیب برنامه‌ای که در دستور کار است، سرنوشت دولت آینده در شش ماهه دوم سال آینده را نیز روشن خواهد کرد. جدای از تمام این مسائل، صحبت‌های نایب‌رییس کمیسیون برنامه و بودجه مجلس نشان می‌دهد که نمایندگان پیش از رسیدن به لایحه دولت، طرح اصلاح بودجه را کلید زده و حتی به جمع بندی‌هایی نیز رسیده‌اند. میرتاج الدینی، با بیان اینکه نظرهای مختلفی درباره اصلاح ساختار بودجه در مجلس وجود دارد، گفت: کمیته اصلاح ساختار بودجه از حدود 2 ماه پیش کار بررسی اصلاحات احکام بودجه را آغاز و تاکنون چندین بار گزارش خود را در صحن این کمیسیون قرائت کرده است.

وی با اشاره به اینکه بعد از بررسی‌ها دو نظر اصلی درباره روند اصلاح ساختار بودجه در کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات شکل گرفت، افزود: ابتدا ارایه یک طرح دو فوریتی در صحن درباره اصلاح ساختار بودجه تا قبل از ارسال لایحه بودجه سال 1400 توسط دولت به مجلس تا دولت بتواند، بودجه سال آینده را براساس آن تدوین کند.این موضوع به دلیل کمبود زمان و اینکه به تدوین بودجه سال 1400 در دولت نمی‌رسد و دیگر آنکه این تغییرات به نوعی اصلاح احکام بودجه محسوب می‌شود، از دستور کار خارج شد. کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس براین اساس تصمیم گرفت تا تمام رویکردها و احکام قابل اصلاحی را که در صورت اعمال آنها توسط دولت عملا بخشی از ساختار بودجه اصلاح می‌شود را در کمیسیون نهایی کرده و همراه با یک نامه و با اطلاع هیات رییسه مجلس به سازمان برنامه و بودجه ابلاغ کند. نایب‌رییس کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس با بیان اینکه در این راستا دولت در اولین گام برای اصلاح ساختار بودجه می‌تواند این مسائل را در تدوین بودجه سال 1400 لحاظ کند، اظهار کرد: اگر دولت زودتر از ارسال این احکام به سازمان برنامه و بودجه، لایحه بودجه سال آینده را به مجلس تقدیم کرد، می‌توانیم میزان لحاظ این احکام را در زمان بررسی بودجه در کمیسیون تلفیق در نظر بگیریم.

    منابع دست‌نیافتنی

هرچند هنوز مجلس جزییات طرح خود برای اصلاح روند بودجه نویسی را اعلام نکرده اما به نظر می‌رسد اصلی‌ترین چالش پیش‌روی دو قوه همچنان بر جای خود باقی است. در سال جاری با توجه به تداوم تحریم‌ها و شیوع ویروس کرونا، دولت در تامین منابع درآمدی خود با مشکلات و چالش‌های جدی مواجه شده و احتمالا همین روند در سال آینده نیز ادامه خواهد داشت. از این رو باید دید در طرح مدنظر مجلس، تا چه حد به دسترسی دولت به منابع درآمدی پایدارتر که در شرایط فعلی امکان وصول داشته باشند، تاکید شده است. اگر گزینه پر خطر استقراض از بانک مرکزی را کنار بگذاریم، احتمالا مجلس باید تلاش کند دست دولت را در انتشار اوراق قرضه و بدهی، ورود گسترده‌تر به بازار سرمایه و افزایش دسترسی به درآمدهای مالیاتی باز کند. با توجه به اینکه دولت پیش از این اعلام کرده بودجه سال آینده را انبساطی خواهد بست، احتمالا نمایندگان نظرات جدی بر سر منابع درآمدی این بودجه انبساطی خواهند داشت.

در کنار آن، واقعی‌سازی بودجه نیز اهمیت فراوانی دارد. در سال جاری یکی از مسائلی که چالش فراوانی را به همراه داشته و صدای بسیاری از کارشناسان را نیز درآورده است، در نظر گرفتن منابع درآمدی برای دولت است که در شرایط فعلی عملا امکان پذیر نیستند. از بالا بودن بهای نفت نسبت به واقعیت‌های بازار و نامشخص بودن میزان درآمد حاصل از صادرات این محصول گرفته تا نادیده گرفتن شیوع کرونا و تاثیرات اقتصادی آن، همگی دست به دست هم دادند تا بودجه امسال کسری 150 هزار میلیارد تومانی داشته باشد و از این رو برای سال آینده یکی از تاکیدات کارشناسان، درک دقیق شرایط اقتصادی کشور و برنامه‌ریزی بر اساس آن است.

    عمران فراموش شده

جدای از مشکلات موجود در تامین منابع درآمدی لازم برای دولت، آنچه که به نظر می‌رسد دشواری‌های سال‌های گذشته موجب نادیده گرفته شدن آن شده، بودجه عمرانی و زیرساختی کشور است. هرچند دولت می‌گوید تلاش کرده منابع لازم برای طرح‌های عمرانی را بپردازد اما با توجه به دشواری‌های موجود در کسب درآمد و غیرقابل انکار بودن هزینه‌های جاری، عملا در تمام این سال‌ها بودجه عمرانی، فدای بودجه جاری شده است. این در حالی است که کارشناسان معتقدند آنچه که اقتصاد کشور را در میان و بلندمدت از این دشواری‌ها خلاص خواهد کرد، سرمایه‌گذاری در امور زیرساختی است. این سرمایه‌گذاری‌ها، موجب ایجاد ارزش افزوده در سال‌های آینده می‌شود و با بهبود تولید و افزایش اشتغال، بخشی از مشکلات امروز کشور را برطرف خواهد کرد. با وجود اهمیت تامین این منابع، نه تنها در حوزه بودجه‌ریزی که حتی در سیاست‌های اجرایی نیز، اهمیت این موضوع نادیده گرفته شده است. برآوردها نشان می‌دهد رتبه ایران در میان کشورهای جهان در حوزه محیط کسب و کار از عدد 140 نیز فراتر رفته و به این ترتیب جذب سرمایه‌گذاری‌های جدید در کشور بسیار دشوار به نظر می‌رسد. از سوی دیگر با وجود شعارهای زیادی که در زمینه مبارزه با قاچاق اعلام شده، در عمل هنوز در سال میلیاردها دلار کالای قاچاق بدون پرداخت حقوق گمرکی و بدون توجه به شرایط بازار داخلی، وارد کشور می‌شوند و این موضوع نیز گسترش زیرساخت‌های تولید را با رقیبی جدی مواجه کرده است. هرچند بر اساس آمارها، دولت در سال‌های گذشت توانسته آمار قاچاق را به شکل معناداری کاهش دهد اما در عمل هنوز بخش زیادی از بازارهای کالاهای خرد و کلان در اختیار محصولات قاچاق قرار دارد که از سویی دسترسی دولت به منابع درآمدی خود را کاهش می‌دهد و از سوی دیگر توسعه تولید را ناممن می‌کند. نبود نگاهی کلان و بلندمدت در میان دولت‌های مختلف باعث شده در تمام دهه‌های گذشته با نخستین شوک یا فشار اقتصادی، بودجه عمرانی فدای مشکلات و معضلات داخلی شود و همین امر، در سال‌های گذشته نیز تکرار شده است. تداوم عدم تخصیص بودجه عمرانی، توسعه زیرساخت‌های کشور را برای سال‌های طولانی با محدودیت مواجه کرده و به نظر می‌رسد با وجود برنامه انبساطی دولت برای سال 1400 و طرح مجلس برای اصلاح بودجه‌ریزی، همچنان توجه به توسعه زیرساخت‌ها، لااقل برای سال آینده، فدای مشکلات و دغدغه‌های روزمره و جاری خواهد شد.