استقلال کامل بانک مرکزی در حوزه سیاسی و عملیاتی، پولی و ارزی امکان‌پذیر نیست
گروه بانک و بیمه |
در جلسه آبان ماه کانون دانش‌آموختگان اقتصاد، که با موضوع بررسی استقلال بانک مرکزی، بایدها و نبایدها و با حضور جمعی از اعضای این کانون و کارشناسان اقتصادی برگزار شد، دکتر حسین درودیان صاحب نظر اقتصادی، ضمن اشاره به تاریخچه بانک‌های مرکزی و مفهوم استقلال بانک مرکزی تاکید کرد که مفهوم استقلال بانک مرکزی نسبی است و نباید انتظار داشته باشیم که مستقل از بودجه دولت، پایه پولی و نقدینگی رشد نکند زیرا اقتصاد به رشدنقدینگی و پایه پولی و کسری بودجه به‌طور طبیعی و نسبی نیازمند است. وی افزود: همچنین باید توجه داشته باشیم که استقلال عملیاتی بانک مرکزی باید مورد توجه باشد زیرا استقلال سیاسی از دولت امکان پذیر نیست و دولت‌ها تمایلی به آن ندارند و مردم نیز ازمسوولان دولت انتظار دارند که پاسخگو باشند و از حضور تکنوکرات‌های بانک مرکزی بی‌خبر هستند. وی ادامه داد: از سوی دیگر توجه داشته باشیم که در شرایط کنونی اقتصاد ایران نه تنها استقلال سیاسی، بلکه استقلال عملیاتی، در تعیین نرخ بهره، و ابزارهای پولی و ارزی نیز ممکن نیست و در نتیجه مفهوم استقلال بانک مرکزی در ایران باید به‌طور نسبی و منطبق با واقعیات اقتصاد مطرح شود و باید ابتدا شرایط آن فراهم شود و بعد انتظار تحقق آن را داشته باشیم خلاصه موضوعات مطرح شده در جلسه کانون دانش‌آموختگان اقتصاد به شرح زیر است: بحث درباره ضرورت استقلال بانک مرکزی موضوعی جدید در ادبیات اقتصادی محسوب نمی‌شود و از ابتدای تأسیس بانک مرکزی مبنی بر لزوم جداسازی و دوربودن بدنه دولت از بانک مرکزی وجود داشته است. این ایده به‌طور طبیعی ریشه در این حقیقت دارد که بانک مرکزی دارای قدرت ایجاد پول است و طبعاً این موضوع که دولت بخواهد از این قدرت در جهت اهداف خود بهره‌برداری کند به عنوان یک مخاطره همواره مطرح است. این موضوعی نیست که هیچ‌وقت افراد دخیل در امر سیاست‌گذاری متوجه آن نبوده باشند. در ادبیات اقتصادی این بحث تحت عنوان ناسازگاری زمانی صورت‌بندی شده است به این معنی که دولت همواره انگیزه دارد تا در مورد کمیت‌های اعلامی و انتظاری نسبت به رشد حجم پول و تورم خلف وعده کند. (البته در این صورت بندی‌ها از این موضوع غفلت شده که به هر حال دولت‌ها مسئله خوشنامی را مدنظر دارند و بازی بین دولت و عاملان اقتصادی از نوع بازی‌های تکرارشونده است نه تک دفعه ای) . مجموعاً یک باور و پذیرش عمومی وجود داشته که نباید راه بانک مرکزی برای دولت و دولت‌ها باز باشد که حسب نیاز و دلخواست، از بانک مرکزی به عنوان یک صندوق تأمین مالی استفاده کنند. البته در اینجا ناچارم یک پرانتز بزرگ باز کنم و عرض کنم که با وجود معقول بودن مطالبه دورماندن دولت از بانک مرکزی نباید فراموش کرد که در مسیر بلندمدت، حدی از انتقال کسری بودجه به بانک مرکزی نه تنها بی‌عیب بلکه لازم و ضروری است. کمااینکه شما اگر به روند بدهی دولت به بانک مرکزی در کشورهای پیشرفته هم نگاه کنید کمیت این عدد را رو به افزایش می‌بینید. یعنی پیوسته بر انباره بدهی دولت‌ها به بانک‌های مرکزی افزوده می‌شود که به معنای رسوب حجم بیشتری از اوراق دولت در ترازنامه بانک مرکزی در مسیر بلندمدت است. مثلا در امریکا میزان اوراق بدهی دولت در ترازنامه فدرال رزرو که در سال 2003 عددی حدود 650 میلیارد دلار بود، الان در سال 2021 به 5100 رسیده و 8 برابر شده است. این موضوع یک حقیقت مشاهده شده است. یعنی ربطی به باور و عقیده و ایدئولوژی و رویکرد ما ندارد. به لحاظ نظری این موضوع ریشه در این واقعیت دارد که حالت عادی و نرمال در اقتصاد، وجود کسری در بودجه دولت است. یعنی وضعیت تعادل بودجه، چه رسد به مازاد بودجه، وضعیتی غیرعادی است. اقتصاد نیاز دارد که بودجه دولت کسری داشته باشد. این موضوع صرف نظر از بحث جایگاه کسری بودجه در تحریک اقتصاد، ریشه در این حقیقت دارد که برای اینکه بخش خصوصی بتواند مازاد یا سود پولی بیشتری کسب کند، نیاز است که دولت کسری داشته باشد. یعنی کسری دولت مازاد بخش خصوصی است و بالعکس. اگر دولت مازاد داشته باشد، بخش خصوصی کسری می‌آورد. پس کسری دولت ترجیح دارد بر کسری بخش خصوصی. این موضوع در نظریه مدرن پولی واکاوی شده. همچنین یک واقعیت مشاهده شده در کشورها، رشد مثبت حجم پول است. بحث من درباره رشد بالا یا پایین حجم پول نیست. صرفاً پذیرش یک رشد مثبت به عنوان مقدمه استدلال، کافی است. در اقتصادی که شما در بلندمدت و در یک روند طبیعی شاهد رشد حجم پول هستید، یعنی کمیت‌های پولی در حال رشد است، طبعاً ترازنامه بانک مرکزی هم رو به رشد است. و یک قلم این ترازنامه در طرف دارایی، مطالبه از دولت است. اگر به‌طور ساده پایه پولی را معادل طرف بدهی ترازنامه بانک مرکزی بدانیم، رشد آن به منزله افزایش در طرف دارایی هم هست که مهم‌ترین جزو در طرف دارایی، مطالبات از دولت است. پس در بلندمدت بدهی دولت به بانک مرکزی رشد می‌کند و باید رشد کند. و این موضوع ساده، دلالت مهمی دارد که عبارت است از لزوم پولی شدن کسری بودجه! تا کسری بودجه پولی نشود این الزام برآورده نمی‌شود. اما اینکه این پولی شدن اولاً چه ابعادی داشته باشد و ثانیاً در چه قالب و سازوکاری صورت گیرد موضوع مجزایی است که ربطی به اصل صحت این گزاره ندارد. گرچه بیم از برداشت دولت از بانک مرکزی و ملاحظات نسبت به تنظیم رابطه این دو از ابتدا هم موضوعیت داشته، اما وضع قوانین سفت و سخت در زمینه استقلال بانک مرکزی از دولت موضوعی نسبتاً جدید است. در دهه 1980 و 1990 یعنی در محدوده زمانی خیزش سیاست‌های بازگشت به بازار (نولیبرالیزم) یکی از موضوعاتی که مورد توجه قرار گرفت و تقریبا می‌توان آن را یکی از وجوه نولیبرالیزم دانست، مستقل ساختن بانک مرکزی برای کاهش مداخله دولت با هدف تنزل تورم به سطوح بسیار پایین بود. مطالعات متعددی رابطه آماری بین کاهش تورم و استقلال بانک مرکزی را نشان دادند. با این حال این بحث همچنان محل پرسش است که آیا رابطه علیت به آن نحو که گفته می‌شود در کار بوده یا نوعی همزمانی برقرار بود. بحثی در بین منتقدان وجود دارد که اصولاً کاهش نرخ تورم در دنیا و کشورهای پیشرفته نتیجه تغییر در ترجیحات تورمی سیاسیون بوده است. اصلاً بانک‌های مرکزی مستقل توسط دولت‌ها یا با رضایت آنها به وجود آمدند. چنین نبوده که آنها به ناگاه ظاهر شوند و جلوی دولت را بگیرند. در مورد استقلال بانک مرکزی به‌طور طبیعی ابتدا باید این مفهوم را تعریف کرد. در تعریف، باید بین معانی و وجوه مختلف استقلال تمایز قائل شد. تفکیک‌های مختلفی در این زمینه وجود دارد که من بهترین آن را تفکیک بین استقلال عملیاتی یا ابزاری و استقلال سیاسی می‌دانم.
استقلال عملیاتی بانک مرکزی
استقلال عملیاتی بانک مرکزی یعنی آزادی بانک مرکزی در انتخاب و کاربرد ابزارها. به‌طور مشخص یعنی تعیین نرخ بهره یا رشد کمیت‌های پولی و انواع تدابیر در این راستا.
استقلال سیاسی
استقلال سیاسی حاوی دو موضوع اصلی است: اولا اینکه اهداف بانک مرکزی را چه کسی تعریف می‌کند. یعنی بانک مرکزی برای تحقق کدام منظور و هدف نهایی می‌خواهد ابزارهای خود را به کار ببرد. ثانیاً رهبران بانک مرکزی چطور تعیین می‌شوند و چه نسبتی با دولت دارند. نصب و به ویژه عزل آنها چگونه صورت می‌گیرد. کشورهای مختلف حدود متنوعی را در رعایت دو وجه فوق به کار گرفته و هر کدام در یک نقطه از آن طیف قرار گرفته‌اند. الگوی واحدی در همه جا وجود ندارد. اما یک جمع‌بندی و متوسط‌گیری کلی می‌شود از آنها ارایه کرد. الگوی کلی مطلوب از دیدگاه من: استقلال عملیاتی کافی و استقلال سیاسی پایین است. چرا استقلال سیاسی بالا، قابل دفاع و معقول نیست و معنای موجه و قابل دفاع استقلال که وجه عملیاتی آن است با چه محدودیت‌ها و ملاحظاتی روبه‌روست؟
استقلال سیاسی پایین
ما باید به علل مختلف، سطحی ملایم و اندک از استقلال سیاسی را در پیش بگیریم. استقلال سیاسی به منزله خودمختاری بانک مرکزی در گزینش اهداف و همینطور قبض ید دولت در گزینش و عزل مقامات بانک مرکزی است. برخی از علل مخالفت من ریشه در مبانی نظری و بینش اقتصادی - سیاسی دارد و بخشی هم ناشی از ملاحظات عملگرایانه است.
چرا استقلال سیاسی پایین؟
تناقض اختیار-مسوولیت: به لحاظ سیاسی عامه مردم مسوولیت حال و اوضاع حاکم بر اقتصاد و زندگی خود را متوجه مقامات و رهبران سیاسی می‌کنند. مردم از آنها انتظار دارند برای بهبود اوضاع کاری کنند و اگر اوضاع نامساعد باشد یا بماند مقامات سیاسی را مقصر می‌دانند. حالا در این میان تصور کنید که قرار است قدرت سیاست‌گذاری از حوزه نفوذ این مقامات بیرون برود. آن هم سیاست‌های پولی و اعتباری که مهم‌ترین جنبه سیاست‌گذارانه در اقتصادها هستند. یک واقعیت در اقتصاد، تقویت سیاست پولی در برابر سایر سیاست‌هاست. پس مقامات سیاسی عملاً در وضعیتی قرار می‌گیرند که از یک سو باید پاسخگوی وضع موجود باشند، اما از سوی دیگر اختیار مهم‌ترین ابزارهای سیاستی از کنترل آنها خارج است و به دست اصطلاحاً تکنوکرات‌ها افتاده در حالی که مردم، این تکنوکرات‌ها را نمی‌بینند و باوری مبنی بر این ندارند که آنها هستند که زمام امور را به دست دارند. این یک تناقض آشکار بین اختیار-مسوولیت برای رهبران سیاسی و تکنوکرات‌های حاکم بر بانک مرکزی ایجاد می‌کند.
ملاحظات مردم‌سالارانه: واقعاً به این فلسفه باور دارم که اگر مردم یک جهت‌گیری سیاستی یا رویکرد را قبول دارند یا فعلا آن را ترجیح می‌دهند، باید این ترجیح در سیاست‌ها و حاکمیت نفوذ پیدا کند. استبداد از هیچ نوع آن مطلوب و پایدار نیست. استقلال بانک مرکزی عملاً نوعی استبداد طبقه بوروکرات و به اصطلاح متخصص به وجود می‌آورد. متخصصان باید تخصص خود را در کاربست ابزارها به کار بگیرند. اما اینکه غایت و مطلوب چیست، باید ارجاع دموکراتیک داشته باشد. این موضوع در مورد بحث بانک مرکزی به ویژه با توجه به واگرایی گفتمانی و رویکردی اقتصاددانان و بوروکرات‌های حاکم بر بانک مرکزی از یک سو و دهک‌های ضعیف تر جامعه واجد اهمیت زیاد می‌شود؛ چنان که برخی پژوهش‌ها این واگرایی را برملا کرده‌اند .
تعمیم منطق؛ نابودی نهاد سیاست: اگر منطق استقلال بانک مرکزی را به همه حوزه‌هایی که دولت درگیر آن است تعمیم دهیم، اساساً چیزی به نام نهاد سیاست و دولت و حکومت باقی نمی‌ماند. چرا که همه حوزه‌هایی که دولت درگیر آن است در جای خود موضوعاتی تخصصی و فنی هستند که می‌شود گفت باید به دست متخصصان سپرد و آن را از نفوذ و دخالت سیاسیون مصون داشت. در همه این موارد ولو بپذیریم که جریان امور باید با نظر متخصصان به پیش برود، کلام آخر باید در اختیار مقام سیاسی باشد.
آمادگی و انگیزه‌مندی تکنوکراتیک: طبیعی است که باور داشته باشیم که مقامات سیاسی در صورت دخالت و نفوذ، خرابکاری می‌کنند. اما واقعیت این است که متأسفانه خوشبینی زیاد به بدنه تکنوکرات هم منطبق با واقعیات نیست. می‌شود روی شواهدی بحث کرد که در بسیاری موارد در کشور ما استقلال دوفاکتوی بانک مرکزی مجموعاً به نتایج بهتری منجر نشده است. به هر حال نباید در اتکا به این طبقه هم زیاده روی و رویا‌پردازی کرد. تشدید چندپارگی حاکمیت اقتصادی: استقلال سیاسی بانک مرکزی یک جزیره به جزایر تصمیم‌گیری ما اضافه کرده یا آن جزیره را جزیره‌تر می‌کند. یکی از موضوعاتی که همواره دستگاه سیاست‌گذاری ما را آزار داده، تکثر دستگاه‌ها و نهادهای تصمیم‌گیر است. وزارت اقتصاد، بانک مرکزی و سازمان برنامه همواره در همه دولت‌ها درجاتی از ناهماهنگی و کشمکش را تجربه کرده‌اند که در کنار آنها وزارتخانه‌های بخشی و همینطور نهادهای بالادستی (مثل ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی) عملاً سیستمی از تصمیم‌گیری را شکل داده که بعید است یک تصمیم مورد وفاق از درون آنها بیرون بیاید. در چنین وضعیتی مستقل‌سازی بانک مرکزی به عنوان نیرویی در جهت بدتر کردن وضع موجود قابل ارزیابی است.
