بانکداری در مسیر انحرافی

تعادل| گروه صنعت وتجارت |

نقد طرح جدید مجلس برای اصلاح قانون بانکداری در دستورکار اقتصاددانان و چهره‌های بانکی قرار گرفت. طرحی که در گزارش مصوب شور دوم آن در کمیسیون اقتصادی مجلس تفاوت‌های زیادی با نسخ قبلی دارد و استقلال بانک مرکزی را به محاق برده و او را در کنترل تورم ناتوان می‌سازد. اقتصاددانان و چهره‌های برجسته بانکداری، نگرانی عمیق خود را از آثار تصویب نهایی و اجرای این قانون بر شاخص‌های اقتصاد کلان مطرح کرده و خواستار توقف این طرح شدند؛ به زعم آنان استقلال بانک مرکزی در این طرح مخدوش شده و این مساله به افسارگسیختگی تورم در کشور دامن خواهد زد. به گفته نیلی اقتصاددان، سیاستمداران قانونی را نوشتند که در آن ردی از کنترل تورم دیده نمی‌شود. چراکه مجلس براساس استمزاجی که از شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت و دولت کرد، با نگارش طرح جدید، تمام موادی را که تصور ‌می‌شد، ممکن است برای کنترل تورم، اقتداری برای بانک مرکزی قائل شود را حذف کرد.

    رییس بانک مرکزی اعتراض کند

در تازه‌ترین نشست اتاق تهران، طرح قانون بانکداری که بخش‌هایی از آن در کمیسیون اقتصاد مجلس به تصویب رسیده و گزارش شور دوم آن به صحن علنی رفته، مورد بحث و بررسی قرار گرفت. فریال مستوفی رییس کمیسیون بازار پول و سرمایه اتاق تهران، در ابتدای این نشست با بیان اینکه طرح جدید مجلس، ظرفیت قانونی مورد نیاز برای ثبات‌بخشی به اقتصاد کلان و کنترل تورم و سلامت بانک‌ها را مغشوش می‌کند، ادامه داد: بنا به گفته یکی از کارشناسان خبره بانکی، در این طرح دست افراد مسوول بسته شده و افراد نافذ، غیرپاسخگو هستند. از طرفی، این طرح، یکپارچگی بانک مرکزی و استقلال آن را وجه‌المصالحه ذینفعان بیرونی قرار داده است. نایب‌رییس کمیسیون بازار پول و سرمایه اتاق تهران هم با تاکید بر اینکه اختیارات شورای فقهی بانک مرکزی در طرح جدید بانکداری، گسترده بوده و این گستردگی اختیارات، مشکلاتی را پدید خواهد آورد، ادامه داد: حدود 98 درصد از این طرح در مجلس به تصویب رسیده و تنها دو درصد آن باقی مانده است. بنابراین تنها شانسی که برای متوقف ساختن این طرح وجود دارد، رایزنی با شورای نگهبان است. علیرضا توکلی کاشی گفت: مسوول کنترل تورم در کل دنیا، رییس‌کل بانک مرکزی است؛ بنابراین، چنانچه طرح جدید مجلس، ابزارهای لازم برای کنترل تورم را در اختیار رییس بانک مرکزی نمی‌گذارد، ایشان اکنون باید به صراحت با این طرح مخالفت کند.

    کنترل تورم، دغدغه حاکمیت نیست؟

در ادامه این جلسه، فرهاد نیلی، اقتصاددان و متخصص حوزه پولی و بانکی، به تحلیل طرح بانکداری مجلس پرداخت و گفت: یکی از شاخص‌هایی که بر اساس آن می‌توان نظام حکمرانی را ارزیابی کرد، این است که دغدغه‌های لایه‌های پایینی جامعه، به چه میزان در لایه‌های بالایی توجه حاکمیت را جلب می‌کند؛ در واقع از نظر اقتصاددانان، یکی از وظایف حاکمیت، تجمیع‌ ترجیحات مردم است؛ به نحوی که حاکمیت این ترجیحات را به سیاست تبدیل کند، سیاست تبدیل به اقدام شود و اقدام هم دغدغه‌ها را تغییر دهد.  او با بیان اینکه یکی از مظاهر مهم این فرآیند تورم است، ادامه داد: یکی از ویژگی‌های تورم آن است که در لایه‌های پایین‌تر جامعه به دغدغه‌ مهم‌تری تبدیل می‌شود و در لایه‌های بالاتر، توجه کمتری می‌گیرد. یعنی کاملا از یک ماهیت نامتقارن برخوردار است. به بیان دیگر، اصلا لازم نیست کسی مردم را نسبت به تورم هوشیار کند. مردم لحظه به لحظه تورم را احساس می‌کنند و تمام تصمیماتشان و حتی اخلاق عمومی، تحت تاثیر تورم آسیب بسیار دیده است. نیلی با بیان اینکه پدیده زوال اخلاق عمومی به دلیل تورم مقوله‌ بسیار مهمی است، ادامه داد: شاید چیزی مهم‌تر از تورم در زندگی مردم موثر نبوده و سهم این پدیده، به عنوان یکی از مهم‌ترین دغدغه‌های اجتماعی بسیار بالاست؛ در این میان، تصمیمات سیاست‌گذاران معیار خوبی برای سنجش میزان اهمیت تورم برای آنان است. بنابراین، وقتی نمایندگان مجلس دور میز می‌نشینند و می‌خواهند قانون بانک مرکزی را بنویسند، معلوم می‌شود چقدر تورم برایشان مهم است. او تاکید کرد: بانک‌های مرکزی تاسیس شده‌اند تا نظام بانکی از همه‌ مزایای خلق پول و اعتبار بهره‌مند شود ولی بانک مرکزی مانع از آن شود که خلق پول تبدیل به تورم در زندگی مردم شود. نیلی در ادامه گفت: ایران میان دو کشوری (عراق و افغانستان) قرار گرفته است که از لحاظ سیاسی بی‌ثبات‌ترین کشورهای جهان شناخته می‌شوند و از قضا یکی از بهترین قوانین بانک مرکزی را دارا هستند. این نشان می‌دهد که می‌شود، بی‌ثبات‌ترین نظام سیاسی را تجربه کرد اما در عین حال، تورم پایین یا ملایمی داشت. همچنین این نشان‌دهنده ‌آن است که یک بانک مرکزی مقتدر که اقتدارش براساس قانون تعریف می‌شود، چقدر می‌تواند نظام پولی را از تحولات سیاسی دور و ایزوله نگه دارد. او افزود: تصور من این است که ما تاکنون دچار یک تجاهل بودیم که فکر می‌کردیم تورم مهم است. در حالی که زمانی که سیاستمداران دور میز نشستند، معلوم شد که واقعا تورم برایشان مهم نیست؛ چرا که نشستند و قانونی را نوشتند که در آن ردی از کنترل تورم دیده نمی‌شود. نیلی در ادامه با اشاره به مطالعه‌ای که اتاق تهران در مورد نسخه قبلی قانون بانکداری به انجام رساند و پیشنهاداتی که به مجلس ارایه کرد، گفت: ما تا قبل از تصویب نسخه فعلی، به اشتباه تصور می‌کردیم نسخه ۱۴۰۰ مصوب کمیسیون اقتصاد مجلس بازتاب نظرات تمام حاکمیت است. اما معلوم شد که نیست. 

 ‌می‌توان این تعبیر را به کار برد که کمیسیون اقتصاد مجلس در قالب طرح پیشین، تورم را پشت آمبولانسی بسته بود که بانک‌های خصوصی را باید کنترل کرد. چون همه مسیر را برای این آمبولانس باز می‌کردند، پشت سر آن تورم هم می‌رفت. با تغییر دولت، مجلس براساس استمزاجی که از شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت و دولت کرد، متوجه شد چنین چیزی رای نمی‌آورد و بنابراین اقدام به نگارش طرح جدید کرد و تمام موادی را که تصور ‌می‌شد، ممکن است برای کنترل تورم، اقتداری برای بانک مرکزی قائل شود، حذف کردند.  نیلی با اشاره به اینکه، طرح جدید بانکداری، جلوه‌ بارزی از نگرش حاکمیت نسبت به بانک مرکزی است، ادامه داد: انتظار حاکمیت ما از بانک مرکزی، نهادی است که دست‌های مقتدری برای کنترل بانک‌های خصوصی دارد، اما مغز این نهاد قدرت تصمیم‌گیری نداشته باشد. بنابراین تمام اختیارات مورد نیاز در این زمینه را به آن داده، اما هیچ اختیاری برای اتخاذ تصمیمی خلاف خواسته دولت ندارد.

    تحقیر رییس بانک مرکزی در طرح جدید

نیلی در ادامه گفت: رییس‌کل بانک ‌مرکزی در شورای فقهی، به عنوان یک عضو باید حضور داشته باشد اما رییس و نایب‌رییس شورا باید فقیه باشند. بنابراین رییس‌کل کاملا در یک موضع فرودست در شورای فقهی می‌نشیند و رسمیت جلسه منوط به حضور رییس‌کل نیست؛ اما منوط به حضور فقها خواهد بود؛ این بدان‌معناست که رییس‌کل با تحقیر در شورای فقهی باید حضور پیدا کند. این تنزل جایگاه چنانچه برای رییس‌کل بانک مرکزی از طریق این قانون اتفاق بیفتد، تا ده‌ها سال قابل تغییر نخواهد بود. نکته دیگری که از سوی نیلی مورد اشاره قرار گرفت، آنکه رییس‌کل در مجمع عمومی بانک مرکزی به عنوان دبیر حضور دارد و حق رأی ندارد؛ یعنی فقط می‌نویسد. او گفت: به عبارت دیگر رییس‌کل باید در مجمع عمومی حضور داشته باشد که پاسخگو باشد، اما حق حرف زدن ندارد. اصلا رأی‌ او ملاک نبوده و عضو نیست. فقط دبیر است. اما وزیر اقتصاد و رییس سازمان برنامه علاوه ‌بر رییس‌جمهور در مجمع حضور دارند. به گفته او، اشتباه بزرگ نگارندگان این طرح آن است که تصور کرده‌اند حاکمیت شرکتی به بانک مرکزی نیز قابل تسری است. مجمع عمومی شرکت، جایی است که سهامداران می‌نشینند و در مورد صورت‌های مالی تصمیم می‌گیرند؛ در حالی که سود و زیان بانک مرکزی نتیجه عملیات برآمده از سیاست‌گذاری این بانک است. ارزش بانک مرکزی، ایجاد ثبات اقتصاد کلان است و به همین دلیل گاه اجتناب‌ناپذیر است که در صورت‌های مالی‌اش زیان بدهد. رییس‌کل بانک مرکزی باید اجازه‌ تحمیل زیان به‌صورت مالی را داشته باشد اما این مجمع عمومی اجازه تحمیل زیان را نمی‌دهد. همه تصمیمات بانک مرکزی در حالت انتظار می‌ماند تا مجمع تشکیل شود. در این صورت، هیچ یک از تصمیمات رییس‌کل و هیات‌عامل که زیانی را به‌صورت مالی بانک مرکزی تحمیل کند، قطعی نیست تا مجمع تصویب کند که قطعا مجمع هم تصویب نخواهد کرد. نیلی با اشاره به اینکه در هیات عالی هم به دلیل حضور مسلط وزیر اقتصاد و رییس سازمان برنامه، باز رییس‌کل نقش فرادست ندارد، افزود: از آن مهم‌تر، اینکه بیم عزل رییس‌کل همواره با او خواهد بود. در قانون تصریح شده که رییس‌جمهور می‌تواند رییس‌کل را بدون طی هیچ ترتیبات و تشریفاتی و بی‌نیاز از دو خط توضیح به عموم مردم که ذینفعان و موکلان اصلی بانک مرکزی هستند، عزل کند. بنابراین، چنین رییس‌کلی، هیچ تصمیمی خلاف منویات دولت و فقها نمی‌تواند اتخاذ کند. معضل دیگر طرح مجلس به گفته این اقتصاددان این است که پنج فقیهی که عضو شورای فقهی هستند، تمام‌وقت نیستند و تصریح نشده که نباید در جای دیگری شاغل باشند؛ لزوماً هم پایبند به قواعد و الزامات عدم تزاحم منافع و عدم افشای اطلاعات محرمانه نیستند. در مورد پایبندی فقها به لوازم یکپارچگی و انسجام بانک مرکزی و عدم انتقال اطلاعات بانک به بیرون، قانون ساکت است. در واقع، این فقها تصمیماتی اتخاذ می‌کنند و می‌روند و بقیه باید این ترتیبات را فراهم کنند. این اقتصاددان با بیان اینکه این روزها سرنوشت ما و فرزندان ما در میدان بهارستان در حال رقم خوردن است، ادامه داد: البته این نگرانی وجود دارد که اگر این طرح پس از تصویب در مجلس، در شورای نگهبان رد شود، ممکن است با ارجاع به مجمع از این هم بدتر شود. فرهاد نیلی در ادامه صحبت‌هایش با اشاره به برخی اتفاقات بین‌المللی که از دهه 1980 به بعد رخ داد و سبب شد، برای چند دهه، یک ثبات سیاسی و نوعی آرامش در سطح جهان حاکم شود، توضیح داد: این اتفاقات از بازنگری در قوانین بانک‌های مرکزی و قدرتمند شدن این نهاد‌ها تا فروپاشی اتحاد شوروی و توافقات با چین سبب شد که حول بانک‌های مرکزی باد موافق وزیدن بگیرد و تورم در سطح دنیا کاهش پیدا کند. اما اکنون قصه تورم پس از مناقشه روسیه و اوکراین، پاندمی کرونا، بحران انرژی و تنش غرب با چین، تغییر کرده و حالا بانک‌های مرکزی باید خیلی مقتدرتر ظاهر شوند. درواقع سه دهه بود که بانک‌های مرکزی پشت‌صحنه بودند و اصلا کسی آنها را نمی‌دید و بانکداری مرکزی در جهان به کسب‌وکار کسالت‌آوری تبدیل شده بود. او افزود: مقصود من این است که در حال حاضر، بانک‌های مرکزی دنیا شمشیر را از رو بسته‌اند و تمام بانک‌های مرکزی در حال افزایش نرخ‌های بهره هستند. اما اکنون بحث مقامات اقتصادی ایران این است که کنترل ترازنامه بانک‌ها از چپ آغاز شود یا از راست؟ نرخ بهره افزایش پیدا کند یا نکند؟ مانند سربازی که به او اسلحه‌ای داده شده که خودش هم می‌داند فشنگ ندارد! حق تیر هم ندارد و هیچ کاری نمی‌تواند انجام دهد. یعنی فقط باید از دور نشان دهد که اسلحه‌ای در دست دارد. به نظر من در وهله نخست باید متوجه شویم که ابعاد ماجرا چیست.

    اختیارات مشکل‌زا

در ادامه این جلسه، پرویز عقیلی کرمانی، اقتصاددان و مدیرعامل بانک خاورمیانه، هم گفت: من هم‌ معتقدم که قانون سال 1351 بهتر از طرحی است که در دست تصویب قرار دارد. علی‌الاصول بهتر آن بود که قانون موجود به‌طور کامل کنار گذاشته نشود و بخش‌هایی از آن مورد بازنگری قرار گیرد. او با بیان اینکه ترکیب شورای فقهی در طرح مجلس، استقلال بانک مرکزی را مخدوش می‌کند، ادامه داد: کاهش تورم، پایه و اساس عملکرد رییس کل بانک مرکزی است. چنانکه برای مثال هنگام افزایش تورم در دهه‌های 70 و 80 میلادی در امریکا، رییس بانک مرکزی با افزایش نرخ بهره تا 21 درصد و اقداماتی که طی 6 سال به انجام رساند، تورم کاهش یافت و البته به‌گونه‌ای عمل کرد که تا 20 سال، تورم امریکا در سطح کمتر از 1.5 درصد باقی ماند. عقیلی با تاکید بر اینکه در کنترل تورم، استقلال بانک مرکزی بسیار حائز اهمیت است، گفت: در کشورهای پیشرفته، روسای کل بانک مرکزی اقدام به اتخاذ سیاست‌های انقباضی می‌کنند و این سیاست‌ها گاه حتی بر روی انتخابات بعدی اثر می‌گذارد؛ چنانکه گفته می‌شود، یکی از دلایل شکست جیمی کارتر، سیاست‌های انقباضی بانک مرکزی و رکود اقتصادی امریکا در آن مقطع بود. او تنها نکته مثبت در طرح مجلس را توجه به موضوع ورشکستگی بانک‌ها و موسسات مالی دانست و گفت: این رویکرد کمک می‌کند موسساتی که مدیریت نادرستی دارند، برچیده شوند. در نهایت من هم موافقم که اصلاح این طرح توسط شورای نگهبان، وضعیت بانک مرکزی را پیچیده‌تر می‌کند.

    آخرین میخ به تابوت بانکداری ایران

دیدگاه احمد عزیزی از صاحب‌نظران حوزه بانکداری نیز این بود که ترتیبات نهادی طراحی شده در طرح، از قبیل فروکاستن نقش رییس‌کل بانک، ازدحام نهادی ارکان متعدد و بعضاً غیرمتداول (مثل شورای فقهی و مجمع عمومی در کنار شورا‌ی عالی و ...)، اعطای حق وتو به شورای فقهی که عملاً آن را در رأس بانک مرکزی قرار می‌دهد و بسیار موارد دیگر نوعی مانع‌گذاری در برابر سیاست‌گذاری پولی است که بیش از پیش استقلال بانک را با امتناع مواجه می‌کند. در حالی که نقش محدود و مشورتی چنین شورایی از واضحات ترتیبات نهادی آن است. او گفت: با توجه به اینکه قوانین پولی و بانکی عموماً، قدمت ۵۰ ساله دارد و اینکه تغییر قوانین مادر در کشور به‌سادگی ممکن نیست، چنانچه این طرح به تصویب نهایی برسد، شاید تا 40 سال آینده قابل تغییر نباشد. بنابراین راهکار مواجهه با این طرح آن است که اتاق تهران و اتاق ایران در مراجع علمی و سیاسی این اجماع را پدید بیاورند که این طرح با این محتوا، مشکل‌ساز خواهد شد. احمد عزیزی عنوان کرد که باید شورای نگهبان را نسبت به متوقف ساختن این قانون متقاعد کرد، وگرنه مجلس توقف‌ناپذیر است. به گفته او، مفاد طرح بانکداری ایران نشان می‌دهد، کنترل تورم برای تدوین‌کنندگان و حاکمیت حائز اهمیت نیست، شاهد این مدعا نیز تکلیف خردترین تسهیلات به بانک‌هاست. متاسفانه باید بگویم تصویب طرح بانکداری مجلس به منزله آخرین میخ به تابوت بانکداری ایران خواهد بود. عزیزی همچنین با بیان اینکه بانکداری در دنیا امری منفور و بانکداری مرکزی منفورتر است، گفت: اگر تبلیغات و جوسازی‌ها و نگرشی که در ایران در مورد بانک مرکزی وجود دارد، در سایر کشورها وجود داشت، شاید مقامات بانک‌های مرکزی را در سایر کشورها ترور می‌کردند. بنابراین، بانکداری مرکزی در کشور باید به صورت گلخانه‌ای محافظت ‌شود نه اینکه آن را مرغ عروسی و عزا دانست. عزیزی با تاکید بر اینکه، حاکمیت با تورم موافق و با بانکداری مخالف است، گفت: فقه اسلامی در بسیاری موارد مانند عقود، همان عرف حجاز را تایید کرده است؛ در عین حال، حداقل در مورد قانون عملیات بانکی بدون ربا و آیین‌نامه‌های اجرایی آن به صورت شکلی به موضوعات پرداخته و عمدتاْ خالی از محتواست. افزون بر این، این وقایع نشان می‌دهد که کشور در وضعیت کنونی، ظرفیت نوشتن قانون مادر را ندارد؛ در واقع، نباید انتظار داشت که از دولت لایحه قوی بیرون بیاید و از مجلس هم با روند حاضر باید قطع امید کرد. امیرحسین امین‌ آزاد، عضو هیات‌مدیره بانک خاورمیانه هم با بیان اینکه نقدهای مطرح شده به طرح بانکداری، عمدتاً سلبی و کمتر ایجابی بوده، پیشنهاد کرد که طرح فعلی توسط اتاق تهران به صورت ماده به ماده مورد بررسی قرار گیرد تا میزان پیشرفت یا پسرفت آن نسبت به قوانین فعلی احصا شده و وزن هر یک از این تغییرات مورد سنجش و ارزیابی قرار گیرد. مصطفی بهشتی‌روی، عضو پیشین هیات‌مدیره بانک پاسارگاد هم در اظهاراتی گفت: طرح جدید مجلس، تنها با جُرم‌انگاری برخی تخلفات احتمالی بانک‌ها، ‌به زعم خود سیستم نظارتی بانک مرکزی را تقویت کرده که خود به نوعی تداخل بین وظایف و اختیارات قوه قضاییه ‌‌و مجریه است و هیچ تحول مثبتی در فرآیند سیاست‌گذاری پولی و اهداف بلندمدت بانک ‌مرکزی ایجاد نمی‌کند. در حالی که با انتخاب یک رییس‌کل توانمند و مقتدر، بانک‌مرکزی در چارچوب همین قانون پولی و بانکی سال ۱۳۵۱، قادر است ضمن پیاده‌سازی سیاست‌های پولی کارآمد، توان نظارتی خود را ارتقاء دهد.