مجلس مخالف تشکیل دیوان محاسبات شهری
قانون شهرداری‌های کشور نیازمند بازنگری است
خلاءهای قانونی نظارت شورا بر شهرداری خطر خیز است
گروه راه و شهرسازی نیره خادمی
قوانین بالادستی شوراهای شهر و روستا ضعف دارد و این ضعف گریبانگیر اعضای این نهاد به اصطلاح مردمی است تا بتوانند نظارت درستی بر چرخش مالی بالای شهرداری‌ها از جمله در شهر تهران که بودجه سالانه آن از 17 هزار میلیارد تومان تجاوز می‌کند، داشته باشند. اغلب نمایندگان شورای شهر تهران هم مانند رضا تقی‌پور، سخنگوی پارلمان شهری این ضعف را قبول دارند اما اینکه چرا همچنان با گذشت 16 سال از عمر شوراها، پای این نهاد مردمی در ایجاد ساختاری مناسب برای انجام مهم‌ترین وظیفه خود یعنی نظارت بر عملکرد اقتصادی و مالی شهرداری تهران لنگ مانده است سئوالی است که این عضو کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر تهران و وزیر معزول دولت گذشته در پاسخ به آن از عملکرد شورای چهارم در نظارت بر پایه چارچوبی قوانین بالادستی دفاع می‌کند. او در گفت‌وگو با «تعادل» از مجلس نهم به عنوان مخالف تشکیل دیوان محاسبات شهری نام می‌برد و تاکید می‌کند که زنجیره نظارت در مدیریت شهری، یکپارچه نیست. در واقع این خلاءها جزو نقاط خطر‌خیز هست که اگر ترمیم نشود قطعا آسیب‌هایی که الان با آن روبرو هستیم در ادامه بیشتر خواهد شد.
مساله ضعف نظارت شورای شهر بر شهرداری در سال‌های گذشته یکی از مهم‌ترین دغدغه‌های اعضای شورای شهر مطرح بوده است که برخی نبود ساختارهای مناسب برای نظارت را دلیل آن عنوان می‌کنند. نظر شما در این باره چیست؟
آنچه در قوانین بالادستی شوراهای شهر و روستا برای نظارت وجود دارد و ما در چارچوب آن کار می‌کنیم نظارت راهبردی است و پارلمان شهری به صورت فی‌البداهه نمی‌تواند برای خود قانون وضع کند.
این چارچوب کلی در قوانین مصوب کشور است البته بعضا دوستانی از بیرون شورای شهر عنوان می‌کنند که شوراها می‌تواند یا باید در همه زمینه‌ها ورود کند. اما من می‌خواهم اول محدوده موضوع را اینگونه تعریف کنم. بارها اتفاق افتاده است که شورای شهر در بعضی موارد وارد شده است و مصوبه‌یی را از سر گذارنده است اما دیوان عدالت اداری آن مصوبه را لغو کرده است. مثلا در حوزه قطع درختان شورای شهر تهران بر اساس مقرراتی که وضع کرده، زمینی را باغ تشخیص داده است اما مالک با مراجعه به مراجع قضایی حکم را نقض کرده است یا از دیوان عدالت اداری حکمی مبنی بر اینکه زمین مورد نظر باغ نیست را گرفته است و در نهایت نیز احکام شورای شهر اجرا نشده است. البته باز هم ما سعی کردیم این نواقص و خلاءها را در چارچوب قوانین رفع کنیم.
البته فکر می‌کنم در بحث باغ‌های مسائل شرعی و فقهی منجر به نقض حکم شورا می‌شود.
اعتقاد ما این است که چارچوب قوانین کشور ما هم فقهی و شرعی است، اما به هر صورت مبنایی که محاکم قضایی بر مبنای آن حکم صادر و اجرا می‌کنند به اینجا منجر می‌شود که اقدام و حکم شورای شهر شکسته شود. می‌خواهم بگویم این محدوده‌یی است که ما باید از شوراهای شهر و روستا انتظار داشته باشیم کما اینکه اگر باز هم نظارت کل کشور را در سطح ملی نگاه کنید همین طور است. ما یک سازمان بازنشستگی کل کشور داریم و در بحث نظارت‌ها دیوان محاسبات کشوری را داریم و همینطور تا سایر سازمان‌های مختلف. ولی با همه اینها سازمان‌ها و دستگاه‌ها از زنجیره مشخصی تبعیت نمی‌کنند و این خلاءها منجر به وقوع مشکلاتی می‌شود.
بعضا می‌بینیم که تخلفات و فسادهایی هم که در رده‌های بالاتر از آنها صحبت می‌شود، از این نقص‌ها و خلاءهای قانونی سرچشمه می‌گیرد. بنابراین با این مقدمه می‌خواهم بگویم، آن چیزی که برای چارچوب نظارت شوراهای اسلامی شهر و روستا مشخص شده است اجازه زیادی برای نظارت بر شهرداری‌ها را نمی‌دهد.
به عنوان مثال ما برای نظارت در بعد مالی شهرداری تهران، حسابرسی تعیین می‌کنیم و این رویه بر اساس چارچوب قوانین پذیرفته شده حسابرسی و مالی کشور است. یعنی در این موارد دیگر شوراهای شهر و روستا تعیین‌کننده نیست که چطور حسابرسی انجام شود. اینها چارچوبی است که وزارت اقتصاد و دارایی برای نظارت حسابرسی کشور گذاشته است، وقتی حسابرس هم به ما گزارش می‌دهد در ابتدای آن می‌نویسد که این گزارش در چارچوب قوانین پذیرفته شده مالی کشور است.
بنابراین حد نظارت شورا بر شهرداری همین است ولو اینکه نظر شخصی کسی هم این باشد که خرید یا قیمت‌گذاری مطابق نظر شخصی من درست نیست که البته حتی بعضا قیمت‌گذاری‌ها مطابق با نظرات کارشناسی نیست. ولی وقتی قانون می‌گوید که باید مناقصه و مزایده برگزار کنید و فرآیند مناقصه و مزایده هم همین گونه طی می‌شود.
ما فراتر از این موارد نمی‌توانیم نظارت را اعمال کنیم. معتقدم که بعضا نقاط مرزی یا ابهامی که پیش می‌آید از همین جا نشأت می‌گیرد. بعضا اتفاقاتی هم مانند ماجرای پارک منطقه 15 افتاده است که گفته می‌شود، شورا باید نظارت کند. طبیعتا تمام اعضای شورای شهر در کمیسیون نظارت و حقوقی و بقیه کمیسیون‌های تخصصی پارلمان شهری به محل حادثه رفته‌اند و گزارش‌هایی تهیه کردند اما به هر صورت برای نظارت ساز و کاری در کشور با عنوان قوه قضاییه داریم. از روز اول هم گفتم که شوراهای شهر و روستا مرجع قضاوت نیستند. شاید نهایت قضیه این باشد که 5 درصد نگهبان یا 7درصد پیمانکار مسوول این حادثه است در حالی که این موارد نیاز به کار دقیق قضایی دارد و قطعا شان نظارتی شورای شهر این ساز و کار را ندارد که بتواند در این حوزه وارد شود. گاهی پس از اینگونه اتفاقات می‌گویند، شهردار فلان منطقه باید استعفا کند اما باید دید ماجرا تا چه میزان به شهردار منطقه مرتبط است. بنده چون کار اجرایی کردم، با این مسائل آشنا هستم بنابراین فکر می‌کنم قانون برای هر مسوولیتی چارچوبی تعیین کرده است.
اگر شهردار منطقه، مدیر مربوطه را منصوب کرده است و اشکالی در فرآیند نصب او نبوده است و همه مراحل هم درست طی شده است بنابراین مسوولیت شهردارمنطقه محدود است. یعنی اگر ما نظارت می‌کنیم باید توجه کنیم که همه سلسله مراتب مسوول هستند. نمی‌شود همه را رها کنیم و بگوییم مسوول پارک و نگهبان مشکلی ندارند اما مسوولان بالادستی بازخواست شوند. مثل این است که یک کارمند جز خطایی انجام دهد و به جای آن رییس‌جمهور مورد بازخواست قرار بگیرد.
به هر حال در موضوع مرگ کودک 5 ساله در پارک کوهسار شاید فشار افکار عمومی، رسانه‌ها و شبکه‌های مجازی باعث اقدام سریع برای برکناری شدند. شهردار منطقه هم یکی از همین افرادی است که سریع در این باره، مورد اتهام قرار گرفت
این هم قبول است. من نمی‌گویم شهردار منطقه مسوولیت ندارد، من می‌گویم همه مسوولیت با او نیست. مسوولیت شهردار منطقه محدود است. طبیعتا او باید حساس باشد و حتما هم باید به آن رسیدگی کند چون اینها مباحثی است که بر مبنای قضا و قدر ممکن است اتفاق بیفتد البته قرار هم نیست هر روز اتفاق بیفتد. اما عرضم این است که اینها چارچوب نظارتی شورا است در آن تعیین می‌شود.
بنابراین نباید این برداشت صورت گیرد که چون شورا مسوول نظارت است پس به صورت نامحدود می‌تواند با هر عمقی که ما دلمان بخواهد می‌تواند وجود داشته باشد. شاید دلخواه ما این باشد که واقعا در ریز همه این مسائل ورود کنیم اما بالاخره ما درمقابل تخلف کارمندمان تا جایی می‌توانیم برخورد کنیم که شرایط جرم برای او وجود نداشته باشد.
در واقع وقتی تخلف تبدیل به جرم قضایی می‌شود ما باید کارمند خود را به دادگاه معرفی کنیم چون دیگر تنبیه یا حتی اخراج هم برای او کفایت نمی‌کند. اینها مصادیق روشن نظارت هست اما در عین حال هم به نقص و خلأ قانونی اعتقاد دارم. زنجیره نظارت در کشور ما و در مدیریت شهری، یکپارچه نیست در واقع این خلاءها جزو نقاط خطر خیز هست و اگر این نقاط خطر‌خیز ترمیم نشود قطعا آسیب‌هایی که الان در حوزه شهری با آن روبرو هستیم در ادامه با پیچیده شدن آسیب‌ها، ورود اتوماسیون و مسائل دیگر بیشتر بشود.
این خلاءهایی که از آن نام برده می‌شود چطور و توسط چه شخص یا نهادی باید اصلاح شود؟
سئوال خوبی را مطرح کردید. سه مرجع برای اصلاح این قوانین وجود دارد. اول اینکه نهاد شوراها با گرفتن بازخورد و اعمال بازخوردها درباره مشکلات کار خود می‌تواند برای اقدام جهت بهبود و تعالی سازمان از طریق شورای عالی استان‌ها این موارد را جمع‌بندی کند و آن را در قالب طرح به مجلس بفرستد. دولت هم به عنوان نهاد دیگر می‌تواند به دنبال وقوع ایرادهای نظارتی مقدمات اصلاح قوانین را در قالب لایحه به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند. وقتی در مورد شأن نظارتی مجلس شورای اسلامی حرف می‌زنیم یعنی این نهاد هم می‌تواند این موضوع را پیگیری کنند و اگر نظارت شورای شهر را کافی نمی‌داند، این طرح را به نمایندگان مجلس بدهد.
همه این موارد درست! اما می‌خواهم بدانم آیا تاکنون در شورای چهارم اقدام جدی در جهت اصلاح ساختارهای شورای شهر برای افزایش نظارت انجام شده است؟
بله در این باره اقدام جدی شده است. شما ببینید در دوره چهارم شورای شهر ما از حداکثر توان قانونی شورا برای نظارت استفاده کرده‌ایم. به عنوان مثال حسابرسی‌ها که تا پیش از این منظم نبوده است برای نخستین بار در صحن شورا انجام شد. ما شهرداری را ملزم کردیم تا اولا برنامه‌ها و بودجه‌ها به موقع برای بررسی به صحن بیاید و در این چند سال هم این اتفاق افتاده است.
البته شاید در دوره‌های دیگر هم بعضا این طور بوده است اما در این دوره چهارساله تلاش شد که شهرداری به موقع بودجه خود را تقدیم کند چون بودجه چارچوب مالی برنامه شهرداری‌ها است و تا زمانی که بودجه نباشد ما نمی‌توانیم در مورد هیچ برنامه‌یی قضاوت و برنامه‌ریزی کنیم.
که البته همین حالا هم آن طور که در هفته‌های گذشته مطرح شد، برنامه 5 ساله دوم شهرداری تهران دچار عقب ماندگی و انحراف شده است و شورای شهر تهران هم نتوانسته در سال‌های گذشته مانع آن شود
نه خب ببینید! درست است که ما در بحث‌های کلامی این موارد را مطرح می‌کنیم ولی به نظر من طرح این موضوعات نیاز به کار کارشناسی دارد. معتقدم ما نمی‌توانیم مباحث تخصصی را به سطح عموم بکشانیم و اینطور درباره آن صحبت کنیم.
در مورد مثال شما باید بگویم ما در برنامه 5 ساله دوم شهرداری تهران پیش‌بینی کرده بودیم که بودجه شهرداری در سال 95 به 21هزار میلیارد تومان برسد اما به دلایلی اینطور نشد. برای همین می‌گویم مقدار زیادی از این بحث‌ها کلامی است. ما نباید ذهن مردم را به این صورت مشغول کنیم چون وقتی خودمان در شورای شهر بودجه را تصویب کردیم به این نتیجه رسیدیم؛ طبق شرایط رکود اقتصادی که در کشور حاکم هست ما نمی‌توانیم شهر تهران را از این شرایط اقتصاد کلی مملکت جدا بدانیم. آن موقع (زمان تدوین برنامه 5 ساله دوم شهرداری تهران) اگر چه برآوردمان این بود که شاید شرایط بهتر شود چون طبیعتا همیشه گرایش به سمت مثبت اندیشی است و همواره این امیدواری وجود دارد که گشایشی ایجاد خواهد شد تا فعالیت‌های لازم انجام شود اما در نهایت وقتی شرایط واقعی را در نظر گرفتیم به این نتیجه رسیدیم که این میزان بالای درآمد از راه‌های قانونی قابل کسب نیست.
بنابراین شورای شهر هم تصمیم گرفت که این سقف را به زیر 18 هزار میلیارد تومان کاهش دهد. حالا بعضی از دوستان نظرشان این است که باید کماکان شاخصمان 21 هزار میلیارد تومان باشد اما من می‌خواهم بگویم این غلط است. ما بیشتر از 20 درصد انحراف برنامه 5 ساله شهرداری تهران را از همان اول در همه شاخص‌ها وارد کردیم.
اتفاقا این رویه از نظر من اشتباه است، چون در اینصورت اگر خطاها و انحرافات دیگری هم وجود داشته باشد در سایه این انحرافی که خود وارد کردیم، گم می‌شود. خودمان پذیرفتیم که بودجه سال 95، 17هزار و 800 باشد یعنی ما فاصله را قبول کردیم. به همین دلیل معنی ندارد که دوباره همه آیتم‌ها و شاخص‌ها را با همان 21 هزار میلیارد توان مقایسه کنیم. متاسفانه این اشتباه در همه سطوح تکرار خواهد شد و ممکن است باعث اشتباه شود تا حتی بخش‌هایی هم که انحراف بیشتری دارند پشت این موارد پوشیده شود و از بین برود.
باز هم به نظر نمی‌رسد تلاش زیادی برای تقویت و افزایش ابزار نظارتی شورای شهر شده باشد.
عرض کردم ما در این دوره تلاش کردیم تمام ظرفیت‌های قانونی را استفاده کنیم و برخی از دوستان پیشنهادشان این بود که باید دیوان محاسبات درست شود بحث شد اما تشکیل آن موانع قانونی دارد.
موانع قانونی آن چیست ؟
اولا اینکه مجلس شورای اسلامی چنین اعتقادی ندارد. آنها می‌گویند که دیوان محاسبات یکی است و زیرنظر مجلس کار می‌کند به اعتقاد آنها اگر هم به چنین سیستمی نیاز باشد باید به همین دیوان محاسبات کشوری داده شود اما ما اعتقاد داریم که این کار، کار دیوان محاسبات نیست.
چرا؟
چون نوع کار متفاوت است. بحث‌های مالی در شهرداری از منشأ قانونی، شامل مقررات دولتی نمی‌شود چون شهرداری نهاد عمومی غیر دولتی است بنابراین ارجاع موارد مالی آن به دیوان محاسبات کشوری ایجاد مانع و مشکل می‌کند. از سوی دیگر شما توجه داشته باشید که امسال پیشنهادی که دولت در برنامه ششم توسعه داده است، مغایرت‌های جدی قانونی زیادی داشت و یکی از موارد جدی آن هم این بود که
درآمدهای شهرداری به خصوص درآمدهای پایدار به خزانه واریز شود و شهرداری‌ها هم مثل بقیه دستگاه اجرایی باید از دولت بودجه خود را طلب کنند. خب این موضوع یعنی وابسته کردن شهرداری‌ها به دولت یک خطای راهبردی و یک اشتباه بزرگ است. وقتی ما در سطح کلان کشور این مشکلات را داریم، طبیعی است که چارچوب نظارتی شورا هم محدود می‌شود. البته همانطور که اشاره کردم تلاش شده که از حداکثر‌های قانونی آن استفاده شود ضمن اینکه دنبال این هم هستیم که بحث مدیریت یکپارچه شهری و لوایحی که بعضا چه در دولت و چه در مجلس در دست بررسی است به تصویب برسد تا از این طریق بتوانیم این زنجیره نظارت را کامل کنیم.
درباره لایحه برنامه ششم هم به نظر می‌رسد هدف شفاف‌سازی مالی شهرداری بوده باشد.
نه. اعتقاد ما این نیست. ما معتقدیم اگر این ماده که خوشبختانه تصویب نشد و در سیاست‌های کلی نظام در مجمع تشخیص مصلحت نظام هم با آن مخالف شد، تصویب شود مشکلی از مدیریت شهری حل نخواهد شد.
به چه دلیل می‌گویید مشکلی حل نخواهد شد؟
اول اینکه چون قانون مالیات بر ارزش افزوده ماده ثابت و دایمی کشور است و این ماده‌یی که در برنامه ششم توسعه آمده است، قانون قبلی را جابه‌جا می‌کند. این اتفاق به عقیده من یعنی دور زدن قانون. یعنی یک‌بار قانون مالیات بر ارزش‌افزوده در مجلس شورای اسلامی پس از بررسی کامل تصویب شده است و یک بار دیگر آن را در قالب لایحه برنامه ششم توسعه کشور که قانون دایمی کشور نیست تقلیل می‌دهیم.
دوم اینکه اگر به محتوای برنامه ششم توسعه باز هم متوجه خواهید شد که مواردی در آن گنجانده شده است که در نهایت وابسته کردن شهرداری‌ها به دولت و کاهش قدرت شورا را به همراه خواهد داشت که این موضوع هم یک خطای راهبردی است.
در روح مواد 101 و 102 تا 107 قانون اساسی هم جایگاه بالایی برای شوراها قائل هستند (البته صراحت ندارد) که موئد این مطلب است که شورا در کنار سه قوه برای رصد امور مردم جایگاه مخصوصی دارد. در حالی که اگر بخواهیم شوراها را محدود کنیم تا دولت را در اینگونه مسائل دخالت دهیم شوراها مانند شیر بدون یال و دم عمل خواهند کرد و دیگر هیچ خاصیتی نخواهند داشت. همینطور اگر بودجه دستگاهی دست مرجع ناظر نباشد و مرجع نتواند برای تحصیل درآمدها، تصویب، کاهش، افزایش بودجه دستگاه تحت نظارتش تصمیم بگیرد پس چطور می‌تواند بر آن نظارت دقیقی داشته باشد؟ و این روند مانند نظارت کاغذی است که الان هم در خیلی از بخش‌ها وجود دارد به اینصورت که عده‌یی پس از بازرسی گزارش‌هایی می‌نویسند اما در نهایت مشکلی حل نمی‌شود. به این شکل که در خیلی از موارد دستگاه نظارتی اقدامات لازم برای گزارش دهی را انجام می‌دهد اما این گزارش‌ها ضمانت اجرایی ندارد.
حال اگر مدیریت یکپارچه باشد و تمام امور مدیریت شهری از مسیر مقررات و تصمیمات شورای شهر بگذرد نظارت هم شکل بهتری به خود خواهد گرفت.
معتقدم این نوع نظارت حتی باید خیلی بیشتر از اینکه هست تقویت شود. اینکه در قوانین جدید بخواهیم نهاد شورا را دو تیکه کنیم تا بخشی از تصمیمات مدیریت شهری را دولت بگیرد و بعد شورای شهر هم در یک گوشه‌یی به صورت محدود تصمیماتی برای آن بگیرد قطعا به ضرر مدیریت شهری است.
چه ابزار دیگری لازم است تا این ضعف نظارت شورا برطرف شود؟
باید بسیاری از مقررات اصلاح شود و این نیاز به کار تخصصی و حرفه‌یی دارد.
الان موضوع مهم دیگری هم در حوزه نظارت شوراها بر شهرداری ها به خصوص در شهر تهران وجود دارد و اعضای پارلمان شهری درباره عدم دسترسی به سامانه‌های شهرداری گلایه‌مند هستند. واقعا شورا چگونه می‌تواند شهرداری را ملزم کند تا به اطلاعات این‌چنینی مدیریت شهری دسترسی داشته باشد؟
دسترسی به سامانه‌های شهرداری هم باید به قانون تبدیل شود و اگر الزام قانونی درباره آن وجود داشته باشد قطعا می‌توان به آن دست پیدا کرد. البته شورای شهر خود نمی‌تواند این الزام‌ها را در چارچوب‌های خود قرار دهد چون مرجع قانون‌گذاری نیست. در این باره قطعا باید قانون شهرداری‌های کشور به روز شود.
