چشم‌پوشی از عوامل نهادی در راهبرد اشتغال‌زایی دولت
گروه اقتصاد کلان الهام آبایی
برنامه اشتغال فراگیر با هدف ایجاد 971 هزار فرصت شغلی در سال جاری به‌تازگی ابلاغ شده است. در این برنامه هدف‌گذاری‌های کمی به‌صورت جزئی در هر یک از بخش‌ها مشخص شده و در عین حال منابع مالی مشخصی هم برای اجرای این برنامه منظور شده است. براساس این برنامه، قرار است منابع مالی از سه راه عمده تامین شود. اعتبارات بودجه‌یی، تسهیلات بانکی و صندوق توسعه ملی سه منبع عمده تامین منابع مورد نیاز برای اجرای این برنامه است. براساس این برنامه، قرار است 20 هزار میلیارد تومان از منابع موردنیاز از طریق شبکه بانکی تامین شود. صندوق توسعه ملی هم عهدهدار تامین هزار میلیارد تومان از منابع مالی موردنیاز برای اجرای این برنامه است و قسمت بودجه‌یی با کمترین سهم، 500میلیارد تومان از منابع مالی اجرای این برنامه را عهدهدار خواهد شد.
در این میان سهم هر یک از بخش‌های اقتصادی از اشتغال 971 هزار نفری برنامه جامع اشتغال مشخص شده و بر این مبنا، بخش صنعت، معدن و بازرگانی باید 39درصد از اشتغال پیش‌بینی شده در بخش‌های اقتصادی را محقق کند که بیشترین سهم در این بخش است. پس از این بخش، ارتباطات و فناوری اطلاعات با 90هزار فرصت شغلی، باید 13.8درصد از اشتغال 651هزار نفری بخش‌های اقتصادی را برعهده بگیرد. بخش خدمات گردشگری و صنایع دستی هم با ایجاد 70هزار و 100 فرصت شغلی در جایگاه سوم قرار دارد که 10.7درصد از کل اشتغال بخش‌های اقتصادی را دربر می‌گیرد.
سهم 30 درصدی طرح‌های اشتغال‌زایی
اما علاوه بر بخش اقتصادی، طرح‌های اشتغال‌زایی و طرح‌های حمایتی از اشتغال هم وجود دارند که باید در کنار ایجاد اشتغال در بخش‌های اقتصادی، اشتغال کل را به 971هزار نفر برسانند. طرح‌های اشتغال‌زایی خود به 5 زیرشاخه تقسیم شده که شامل طرح مهارت‌آموزی در محیط کسب و کار واقعی، طرح مشوق بیمه سهم کارفرمایی، طرح کارورزی دانش‌آموختگان دانشگاهی، ساماندهی اعزام نیروی کار به خارج و طرح روستا تعاون است.
مجموع اشتغال پیش‌بینی شده برای طرح‌های اشتغال‌زایی 293هزار نفر است که بالغ بر 30درصد از کل اشتغال پیش‌بینی شده برای سال جاری را دربر می‌گیرد. طرح‌های حمایتی از اشتغال هم شامل طرح‌ها و کسب و کارهای اجتماعی است که قرار است 91هزار و 800 شغل ایجاد کند. مسوولیت این بخش از اشتغال به عهده نهادهای حمایتی و عمومی غیردولتی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است.
برنامه اشتغال فراگیر دولت گرچه در بخش‌های مختلف به صورت جزئی سقف اشتغال پیش‌بینی شده را مشخص کرده است اما این اشتغال‌زایی در سازوکاری تعریف شده که تردیدهایی را در زمینه تحقق آن به همراه دارد. به‌عنوان نمونه مهم‌ترین مساله درخصوص برنامه اشتغال فراگیر تامین منابع مالی است که عمدتا به منابع بانکی وابسته است. به‌طوری که از 21هزار و 500 میلیارد تومان منابع مالی پیش‌بینی شده برای اجرای این برنامه 20هزار میلیارد تومان یا 93درصد آن به سیستم بانکی وابسته است. بنابراین در شرایطی که نظام بانکی کشور با بحران‌های متعددی روبه‌رو است، ناکامی در تامین منابع مورد پیش‌بینی از محل بانک‌ها می‌تواند آینده اجرای این برنامه را کاملا تغییر دهد.
سرنوشت اشتغال منابع‌محور
فاطمه عزیزخانی پژوهشگر حوزه اشتغال و مدرس دانشگاه علامه طباطبایی هم بر این باور است که وابستگی برنامه اشتغال فراگیر دولت به تزریق منابع مالی می‌تواند آن را در مرحله اجرا با مشکل مواجه کند.
عزیزخانی در گفت‌وگو با «تعادل» با بیان اینکه از منابع محور بودن طرح‌های اشتغال‌زایی پیشین تجربه خوبی نداریم، اظهار کرد: «نمونه این طرح‌ها را در گذشته هم در قالب طرح خوداشتغالی، بنگاه‌های زودبازده و... داشتیم و دیدیم که هرگاه مساله اشتغال‌زایی با تزریق منابع مالی پیوند خورده است با شکست مواجه شدیم. البته این بدان معنا نیست که ذاتا تزریق منابع مالی کار نادرستی است. بلکه وابستگی طرح‌ها به تزریق منابع از محلی که پایدار نیست و در عین حال امکان انحراف منابع در آن بالاست، آنها را با شکست مواجه کرده است.»
وی افزود: «علت شکست طرح‌های قبلی این بود که سازوکار نظارتی قوی در نظر گرفته نشده بود و منابع به انحراف کشیده شد. حال در برنامه اشتغال فراگیر موضوع نظارت پیش‌بینی شده است اما مساله مهم منشا تامین این منابع مالی است که احتمال تحقق آنها را تضعیف می‌کند.»
عزیزخانی با بیان اینکه بخشی از منابع مورد نیاز این برنامه باید از صندوق توسعه ملی تامین شود، اظهار کرد: «صندوق توسعه ملی سازوکار و مشکلات خاص خودش را دارد و به همین دلیل نمی‌توان روی تامین منابع از این محل حساب کرد. بخشی از منابع هم باید از طریق بودجه و منابع حاصل از هدفمندی یارانه‌ها تامین شود که احتمال تحقق این منابع هم ضعیف است.»
وی با تایید این مساله که برای ایجاد اشتغال به منابع نیاز داریم، توضیح داد: «استحکام منابع در این میان بسیار مهم است. بنابراین اکنون در مورد برنامه فراگیر اشتغال دولت این سوال مطرح می‌شود که آیا دولت منابع پایداری را برای این منظور مشخص کرده است یا خیر.» عزیزخانی افزود: «حتی اگر منابع پایداری پیش‌بینی شده باشد هم مکانیسم ارزیابی عملکرد تخصیص منابع بسیار مهم است. در این مورد در برنامه اشتغال فراگیر دولت تنها در ماده 10 به صورت کلی در مورد ساختار نظارتی به صورت کلی اشار شده است که کافی نیست.»
چشم‌پوشی از عوامل نهادی در برنامه اشتغال
این پژوهشگر حوزه اشتغال با انتقاد از نادیده گرفتن عوامل نهادی در برنامه اشتغال فراگیر، اظهار کرد: «در این برنامه هیچ توجهی به پارامترهایی همچون تورم، رشد اقتصادی و ثبات اقتصاد کلان نشده است. به نوعی که به نظر می‌رسد تمام این شاخص‌ها ثابت در نظر گرفته شده و بر این مبنا سیاست‌ها تبیین شده است. اما این سوال مطرح است که اگر شاخص‌های اقتصاد کلان دستخوش تغییر شوند، تکلیف سیاست‌های اشتغال‌زایی دولت چه خواهد شد؟»وی افزود: «در این برنامه براساس رسته‌ها، استان‌ها و نوع فعالیت دسته‌بندی‌هایی صورت گرفته که جالب توجه است اما بدون توجه به معیارهای نهادی که در سیاست‌های اشتغال‌زایی بسیار موثر هستند احتمال موافقیت 50درصد خواهد بود. توجه به پارامترهایی همچون نرخ ارز، تورم، ارتباطات بین‌المللی، نرخ رشد اقتصادی و... در سیاست‌گذاری‌های اشتغال اجتناب‌ناپذیر است و با نادیده گرفتن این پارامترها، شانس موفقیت برنامه‌های اشتغالی ضعیف خواهد بود.»
عزیزخانی با بیان اینکه در دو سال اخیر تقریبا سالانه 600هزار فرصت شغلی ایجاد شده، اظهار کرد: «این میزان اشتغال‌زایی بدون اینکه از سیاست‌گذاری خاصی در این زمینه تبعیت کنیم یا منابع مشخصی درنظر بگیریم، ایجاد شده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که 80درصد از این میزان اشتغال مربوط به بنگاه‌های کوچک و SMEها بوده است.»
وی افزود: «بنگاه‌های کوچک و متوسط زیست‌گاه‌های متفاوتی دارند، تعداد آنها زیاد و پراکندگی‌شان بالاست. در عین حال کمتر دستخوش فضای کسب و کار و اقتصاد کلان می‌شوند. بنابراین، این دسته از بنگاه‌ها پتانسیل خوبی در اشتغال‌زایی دارند که باید در سیاست‌گذاری‌های دولت در حوزه اشتغال به‌صورت ویژه مورد توجه قرار گیرد.»
عزیزخانی با تاکید بر ضرورت توجه به عوامل نهادی در ایجاد اشتغال، توضیح داد: «تزریق منابع در اصل کار اشتباهی نیست اما اگر می‌خواهیم در زمینه اشتغال‌زایی موفق باشیم باید عوامل نهادی مانند بهبود فضای کسب و کار و ثبات اقتصاد کلان را مدنظر قرار دهیم و در عین حال، ساختار نظارتی را هم تقویت کنیم که منابع از مسیر اصلی خود منحرف نشوند.»
این موضوع که اشتغال‌زایی الزاما به منابع مالی وابسته نیست محل مناقشه بسیاری از کارشناسان و منتقدان حوزه اشتغال است. گرچه برای ایجاد کسب و کارهای جدید دسترسی به حداقلی از منابع مالی باید فراهم باشد اما به نظر می‌رسد در این میان عوامل نهادی بازیگران اصلی هستند که نه‌تنها میزان اشتغال ایجاد شده بلکه پایداری مشاغل را هم تعیین می‌کنند. بدون ثبات در فضای اقتصاد کلان، حتی اگر به واسطه تزریق منابع مالی هنگفت اشتغالی هم ایجاد شود، هیچ تضمینی وجود ندارد که در تلاطم‌های اقتصادی این مشاغل دوام داشته باشند. نکته مهم و در حقیقت شاه‌کلید اشتغال‌زایی همان ثبات اقتصاد کلان و رونق اقتصادی است که در این صورت خواه ناخواه منابع به سمت تولید و اشتغال بیشتر هدایت خواهند شد.
