مقاومت دستگاه‌ها در برابر سه اصل جدید بودجه‌ریزی
گروه اقتصاد کلان الهام آبایی
روز گذشته رییس سازمان برنامه و بودجه از تغییرات در بودجه‌ریزی سال آینده خبر داد و گفت که بودجه‌ریزی سال آینده برمبنای عملکرد خواهد بود. محمدباقر نوبخت که در حاشیه امضای تفاهمنامه توسعه اشتغال روستایی سخن می‌گفت، شعار بودجه سال آینده را «تصویب بر پایه قیمت تمام شده و هزینه واحد تولید و تخصیص براساس عملکرد» عنوان و اعلام کرد که در سیاست‌ها کاهش هزینه‌های جاری و سوق به سوی تولید و اشتغال را پیگیری می‌کنیم.
این اظهارات نوبخت در حالی است که محمدتقی فیاضی مدیر گروه دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس به ایجاد تغییر در نظام بودجه‌ریزی کشور امیدوار نیست و می‌گوید در روند بودجه‌ریزی سال 97 هم تغییر خاصی رخ نخواهد داد. فیاضی در گفت‌وگو با «تعادل» با بیان اینکه کاهش هزینه‌های جاری دولت کار ساده‌یی نیست، به ذی‌نفعان ماجرا هم اشاره کرد و متذکر شد که گروه ذی‌نفعان در برابر کاهش هزینه‌ها اعمال فشار و مقاومت خواهند کرد، ضمن اینکه برای ایجاد تغییر در وضعیت بودجه‌ریزی در درجه نخست نیازمند اصلاح نگاه دولت‌ها به موضوع بودجه‌ریزی هستیم. اما متاسفانه با گذشت چهار سال از دولت روحانی این اصلاح نگاه وجود نداشته و به نظر هم نمی‌رسد که در چهار سال آینده این تغییر ایجاد شود.
فیاضی با بیان اینکه در قانون برنامه ششم توسعه الزاماتی قانونی برای بودجه‌ریزی وجود دارد، اظهار کرد: «در این برنامه عنوان شده که وابستگی بودجه به نفت باید کاهش پیدا کند. همچنین سهم منابع و مصارف مشخص شده است. اما چیزی که در عمل اتفاق می‌افتد، بسیار متفاوت است. چهار سال از عمر دولت گذشت و هیچ اصلاح ساختاری در بودجه‌ریزی و ترکیب منابع و مصارف شاهد نبودیم. بنابراین صرفا اینکه رییس سازمان برنامه و بودجه بگوید که قرار است هزینه‌های جاری را کاهش دهیم، باتوجه به گذشته و سابقه او نمی‌تواند ملاکی باشد برای اینکه به نتیجه برسیم در بودجه 97 قرار است اتفاق خاصی رخ دهد.»
چسبندگی مخارج دولت
مدیر گروه دفتر مطالعات برنامه و بودجه به روند افزایش هزینه‌های جاری کشور اشاره کرد و توضیح داد: «در سال‌های 1389 تا 1391 قیمت نفت به‌طور بی‌سابقه‌یی افزایش پیدا کرد. بنابراین درآمدهای دولت هم از محل درآمدهای نفتی افزایش یافت. این باعث شد تا زمانی که کشور دارای درآمدهای نفتی بی‌سابقه‌یی بود، بودجه به‌طور چشمگیری افزایش پیدا کند. به ویژه بخش اعتبارات هزینه‌یی به‌شدت رشد یافت که افزایش اعتبارات هزینه‌یی هم به نوعی نشان‌دهنده وابستگی بیشتر بودجه به نفت بود.» فیاضی افزود: «وقتی هزینه‌ها افزایش پیدا می‌کند در همان سطح تثبیت می‌شود و چسبندگی مخارج به‌وجود می‌آید. بنابراین در آینده هم اگر بخواهیم مخارج را کم کنیم با مشکل مواجه میشویم. حتی وقتی هزینه‌های یک خانوار هم طی یک سال یا دوسال افزایش پیدا کند، پس از آن برای کاهش هزینه‌ها با مشکل مواجه می‌شود. وقتی مخارج دولت در سطح بالایی تثبیت شد، کاهش آن کار بسیار سختی است. بنابراین چیزی که نوبخت مدعی شده به راحتی اتفاق نخواهد افتاد.»
وی با بیان اینکه مخارج در شرایطی کاهش پیدا می‌کند که اصلاحات ساختاری در کشور انجام شود، اظهار کرد: «کاهش هزینه‌ها با تبعات و مقاومت‌هایی همراه خواهد بود. افراد ذی‌نفعی وجود دارند که در برابر کاهش هزینه‌ها مقاومت می‌کنند و باعث می‌شود تا کاهش هزینه‌های جاری به سادگی امکان‌پذیر نباشد.»
این کارشناس اقتصادی در ادامه عملکرد سازمان برنامه و بودجه را مورد نقد قرار داد و گفت: «متاسفانه دولت، سازمان برنامه و بودجه را تبدیل به حیاط خلوت خود کرده است. درست است که براساس اصل 126 قانون اساسی دولت و رییس‌جمهور اختیاردار بودجه و امور اداری و استخدامی است اما دولت از این موضوع به نحو خوبی استفاده نمی‌کند. در این خصوص، اگر وزارت امور اقتصادی و دارایی را در کنار هم قرار دهیم، می‌توانیم بگوییم که در راس هیچ کدام از این دو سازمان یک متخصص و اقتصاددان قرار نگرفته است. بنابراین صحبت کردن از کاهش هزینه‌های جاری نوعی فرار به جلو است و امیدی به اینکه اصلاحاتی در سیاست‌های مالی و بودجه انجام شود، وجود ندارد.»
قانون بودجه‌ریزی نداریم
فیاضی به مشکلات بودجه‌ریزی در کشور اشاره کرد و گفت: «نظام بودجه‌ریزی کشور دارای اشکالاتی است که بخشی از آن مربوط به قانون‌نویسی است. به این معنا که در حوزه بودجه‌ریزی، قانون بودجه متناسب با شرایط روز نداریم. قانون بودجه ما متعلق به سال 1351 و مربوط به قانون اساسی قبل از انقلاب است. در این سال‌ها اتفاقات متعددی رخ داده، قانون اساسی تغییر کرده و شرایط اقتصادی و اجتماعی کشور هم عوض شده است. اما متناسب با این تغییرات، قانون بودجه مناسب تهیه نشده است. بنابراین نخستین معضل کشور این است که قانون بودجه‌ریزی نداریم.»
وی دیگر ایراد نظام بودجه‌ریزی کشور را وابستگی آن به منابع نفتی عنوان کرد و افزود: «وقتی اقتصاد کاملا متکی به نفت است، کارکرد و منابع دولت هم به عنوان بخشی از اقتصاد تابع تغییرات نفت است. هرگاه درآمدهای نفتی افزایش پیدا کند، مخارج دولت هم افزایش پیدا می‌کند که بخشی از آن به طرح‌های عمرانی منتقل و بخش عمده آن صرف هزینه‌های جاری می‌شود. وقتی قیمت نفت بالا برود یا مقدار صادرات تغییر کند بودجه هم دچار تغییر و تحول می‌شود. این امر دست دولت را برای اینکه بتواند برنامه‌ها را اجرا کند، می‌بندد.»
فیاضی افزود: «نکته دیگر این است که سیاست‌های ارزی تا حدودی تابع سیاست‌های مالی است. وقتی بودجه به نفت وابسته است، برای تعیین درآمدهای نفتی باید نرخ ارز تعیین شود. تعیین قیمت ارز در بودجه مانع از این می‌شود که بانک مرکزی به صورت مستقل سیاست ارزی در پیش بگیرد.
در عین حال، وقتی برای نفت منابع ریالی در بودجه درنظر گرفته می‌شود، در حقیقت به این معناست که بانک مرکزی به صورت ضمنی مکلف است منابع ریالی پول نفت را تامین کند؛ چه نفت براساس پیش‌بینی‌های بودجه پیش برود و چه نرود. همین امر می‌تواند باعث افزایش پایه پولی و تورم شود. بنابراین سیاست‌های پولی کشور تا حدود زیادی تابع سیاست‌های مالی است.»
وی در ادامه به تبصره‌هایی که در ابتدای بودجه تحت عنوان تبصره‌ها و الحاقیه به ماده واحده می‌آید، اشاره کرد و افزود: «این تبصره‌ها یا قوانین موجود کشور را به مدت یک سال تعطیل می‌کند یا احکام جدیدی وضع می‌کند یا احکام موجود را لغو می‌کند و در هر صورت وارد حیطه قانون‌نویسی می‌شود. وقتی در یک سند یک‌ساله قوانین یک‌ساله را دستکاری می‌کنیم، باعث بی‌ثباتی می‌شود. موضوع نظارت و حسابرسی هم دچار اشکال می‌شود.»
معضلات بودجه‌ریزی سنتی
فیاضی با اشاره به ضرورت بودجه‌نویسی برمبنای عملکرد، یادآور شد: «بودجه به صورت سنتی برحسب اینکه چه دستگاه‌هایی در بودجه حضور دارند نوشته می‌شود نه اینکه دولت چه وظایفی برعهده دارد. دقیقا نمی‌دانیم که براساس قوانین موجود در کشور، دولت چه وظایفی برعهده دارد و کدام یک از این وظایف باتوجه به منابع موجود در اولویت قرار دارد. این درحالی است که در بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد، برای هر دستگاه برمبنای وظایف و مسوولیت‌هایی که برعهده دارد، بودجه‌یی تعریف می‌شود.»
وی طرح‌های عمرانی را یکی دیگر از معضلات بودجه کشور دانست و عنوان کرد: «بسیاری از طرح‌های عمرانی از طریق چانه‌زنی‌های سیاسی وارد بودجه می‌شوند. همین امر سبب شده تا با انبوه طرح‌های نیمه‌تمام مواجه شویم. اگر بخواهیم این طرح‌های نیمه‌تمام را تکمیل کنیم، حدود 200 هزار میلیارد تومان پول نیاز داریم که بودجه چند سال عمرانی کشور است. در عین حال، با گذشت زمان و تکمیل نشدن پروژه‌ها، بسیاری از آنها غیراقتصادی می‌شوند. در این خصوص، بهترین راهکار این است طرح‌هایی که اقتصادی هستند باید واگذار شوند و آنها که اقتصادی نیستند هم باید تعطیل شوند.»
فیاضی با بیان اینکه برخی ایرادات بودجه‌نویسی در کشور هم به عملکرد سازمان برنامه و بودجه برمی‌گردد، اظهار کرد: «درست است که مجلس نمی‌تواند به تخصیص بودجه ورود پیدا کند اما می‌تواند به بحث وظایف سازمان برنامه و بودجه وارد شود و مسوولیت‌ها و اختیارات را تعیین کند. بنابراین این موضوع هم درخصوص روند بودجه‌ریزی بسیار دخیل است. اما درنهایت باید گفت که اصلاح نظام بودجه‌ریزی در کشور به اصلاح نگاه دولت‌ها به این مقوله نیاز دارد که متاسفانه تاکنون این اصلاح صورت نگرفته است.»
اکنون با وجود ایرادات ساختاری متعددی که به نظام بودجه‌ریزی کشور وارد می‌شود باید دید با شعار «تصویب بر پایه قیمت تمام شده و هزینه واحد تولید و تخصیص براساس عملکرد»، بودجه 97 چه تفاوتی با بودجه سال‌های گذشته خواهد داشت.
