عدم تحقق مزمن منابع

گروه اقتصاد کلان|هادی سلگی|

یکی از نماینده‌های مجلس اعلام کرده که بودجه امسال کشور با 37هزارمیلیارد تومان کسری رو به رو خواهد شد. کاهش قیمت نفت به 43دلار درحالی که در بودجه 50 دلار بسته شده است، دلیل اصلی پیش‌بینی این عضو کمیسیون برنامه و بودجه است. اما این درحالی است که جهانبخش محبی‌نیا، نایب رییس کمیسیون برنامه و بودجه در گفت‌وگو با «تعادل» می‌گوید که این رقم بدبینانه است هر چند که مشروط به کاهش قیمت نفت به همین شکل نگرانی‌هایی از رقم خوردن کسری هنگفت به وجود خواهد آمد.

با این حال کسری بودجه در ادبیات بودجه‌ریزی مفاهیم گوناگونی دارد که هر کدام از آنها برای بخش خاصی از مابه‌التفاوت منبع و هزینه در نظر گرفته شده است. محمدتقی فیاضی، مدیر گروه در دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس می‌گوید که رقم 37هزارمیلیارد تومان کسری بودجه نیست بلکه به نوعی عدم تحقق منابع محسوب می‌شود که به صورتی کاذب و غیرمتعارف در ادبیات بودجه‌ریزی ما وارد شده است. وی معتقد است که این عدم تحقق منابع در بودجه ما به یک بیماری مزمن تبدیل شده و دولت‌ها از آن برای دور زدن مصوبات مجلس استفاده می‌کنند.

 کسری 100 درصدی تراز عملیاتی و سرمایه‌ای

به گزارش«تعادل» کل درآمدهای دولت در 3ماه اول امسال حدود 42.5هزارمیلیارد تومان بوده که از این مقدار 23.6هزار میلیارد تومان از طریق درآمد واقعی (مالیات و...) و 18.9هزارمیلیارد تومان آن از منبع فروش دارایی‌های سرمایه‌یی(نفت و گاز و اموال منقول و غیرمنقول دولت) به دست آمده است. با وجود کاهش هزینه‌های جاری دولت در این مدت، باز کسری تراز عملیاتی بودجه طی این مدت به میزان 75‌درصد رشد کرده است. حجم این کسری در فصل بهار به میزان 35.6هزارمیلیارد تومان بوده و این رقم بیش از هر چیز به دلیل کاهش درآمدهای مالیاتی به بار آمده است. این درآمدها بنا به آنچه در بودجه مصوب شده است، قرار بوده به میزان 29.6هزارمیلیارد تومان باشد اما در عمل طی این 3ماه تنها 18هزارمیلیارد تومان آن محقق شده است. این رقم نسبت به مدت مشابه سال گذشته نیز 1.6‌درصد کاهش یافته است. بهار سال گذشته درآمد دولت از منبع مالیات به میزان 21هزارمیلیارد تومان بود. اما آنچه به طور عمومی از کسری بودجه منظور می‌شود و نایب رییس کمیسیون بودجه مجلس هم با رقم 37هزارمیلیارد تومان آن را پیش‌بینی کرده است، کسری عملیاتی و سرمایه‌یی است. در این فرمول درآمدهای ناشی از فروش دارایی‌های سرمایه‌یی مانند نفت و... نیز به درآمدهای دولت اضافه و هزینه می‌شود و آنچه از تفریق آنها حاصل می‌شود، تراز عملیاتی و سرمایه‌یی نامیده می‌شود که این تراز در صورت منفی شدن همان کسری بودجه معمول است. مطابق آمارهای بانک مرکزی در بهار امسال کسری این شاخص به میزان منفی 17.4هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به میزان مصوب(8.1-هزارمیلیارد تومان) بیش از 100‌درصد رشد داشته است. این افزایش کسری بیش هر چیزی به دلیل کاهش درآمدهای نفتی رقم خورده است. فصل بهار درآمدهای حاصل از فروش دارایی‌های سرمایه‌یی که تقریبا معادل همان درآمدهای نفتی است به میزان 18.9هزارمیلیارد تومان بوده که نسبت به میزان مصوب(30.3میلیارد تومان) تنها 60‌ درصد آن محقق شده که در این زمینه بودجه با حدود 40‌درصد کاهش درآمد نفتی مواجه شده است.

به همین اعتبار نایب رییس کمیسیون بودجه مجلس معتقد است به دلیل کاهش قیمت نفت، ورودی ارز کاهش و قیمت آن افزایش یافته و پیش‌بینی کرد تا پایان سال ٣٧هزارمیلیارد تومان کسری بودجه داشته باشیم.

در همین حال هادی قوامی در گفت‌وگو با خانه ملت هم پیش‌بینی کرده است تا پایان سال حدود ۳۷هزار میلیارد تومان کسری منابع بودجه به وجود ‌آید. این درحالی است که جهانبخش محبی‌نیا، نایب رییس کمیسیون برنامه و بودجه در گفت‌وگو با «تعادل» می‌گوید که رقم 37هزارمیلیارد تومان برای کسری بودجه عدد بسیار زیادی است. چون در این صورت باید درآمدهای مالیاتی یا نفت که مهم‌ترین منابع بودجه هستند دچار نوسانات شدیدی شده باشند که اینگونه نبوده است. البته وی ابراز کرد که قیمت نفت تا حدودی کاهش داشته که در صورت استمرار می‌تواند مبنای کسری بودجه بزرگی شود. اما اینکه بگوییم تا آخر سال قیمت نفت کاهش خواهد یافت تا حدودی بدبینانه است و بازتاب آنها می‌تواند در بازارها تاثیرات روانی منفی بگذارد.

 وی همچنین بیان کرد که در زمینه نحوه روبه‌رو شدن با کاهش قیمت نفت نقایصی در برنامه ششم و بودجه وجود دارد که قرار است آنها را در نشست‌هایی با وزیر نفت دیگر مسوولان در میان بگذاریم.

 خلط کسری بودجه با عدم تحقق منابع

مدیر گروه در دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس در این ارتباط به «تعادل» گفت: درخصوص مفهوم کسری بودجه خلطی صورت گرفته که آن را متفاوت با آنچه در دنیا وجود دارد، کرده است. به گفته محمدتقی فیاضی کسری بودجه‌یی که در همه دنیا مرسوم است به معنی افزایش هزینه‌ها در مقابل درآمدهاست که از طریق وام خارجی یا واگذاری دارایی‌های مالی یا همان فروش اوراق قرضه تامین می‌شود. بنابراین کسری بودجه از زمانی که لایحه به مجلس تقدیم می‌شود، مشخص است و این مجلس است که در نهایت رقم کسری را تصویب می‌کند یا نمی‌کند. مجلس نمایندگان کشورهای پیشرفته روی کسری بودجه بسیار حساسیت به خرج می‌دهند اما در ایران این حساسیت وجود ندارد و دلیل آن هم این است که مفاهیم با یکدیگر خلط شده است.

به گفته او این موضوع بدین دلیل است که در ایران به عدم تحقق منابع، کسری بودجه گفته می‌شود درحالی که این عدم تحقق منابع یک شاخص کاذب و ابزاری برای دور زدن مصوبات مجلس از سوی دولت است. وی گفت عدم تحقق در کشور ما زمانی ایجاد می‌شود که برخی دستگاه‌ها به تجربه دریافته‌اند که با بالا گرفتن مصارف خود می‌توانند، تخفیفات دولت را به سوی خود جلب کنند از طرفی ممکن است برخی دستگاه‌ها هم بیش برآوردی از بودجه خود ارائه نکرده باشند و زمانی که دولت مصارف دستگاه‌ها و از طرفی سقف منابع را پیش‌بینی می‌کند، رقمی بین خواسته آنها و این منابع در نظر می‌گیرد لذا در همان ابتدای بودجه‌ریزی با عدم تحقق منابع روبه‌رو می‌شود. علاوه بر اینها بنابر تجربه، تحقق مالیات‌ها همیشه حدود 90‌درصد است و از طرفی درآمدهای نفتی دولت نیز برای اینکه مصارف را پوشش دهد، یک قیمت احتیاطی در نظر نمی‌گیرد لذا از این طریق هم به میزان چندین دلار در هر بشکه ممکن است کاهش یا افزایش قیمت داشته باشیم. بنابراین بودجه معمولا از این دو منبع به میزانی عدم تحقق دارد. در قسمت واگذاری دارایی‌های مالی چون دولت به مصرف بالای درآمدها در زمان اوج درآمدهای نفتی وابستگی پیدا کرده است، دیگر نمی‌تواند آنها را کاهش دهد لذا با توجه به اینکه نمی‌تواند درآمدهای نفتی و مالیات را افزایش دهد بالاجبار به افزایش انتشار اوراق روی می‌آورد. بنابراین به گفته فیاضی اینگونه عدم تحقق منابع با کسری بودجه کاملا متفاوت است و دولت در زمان بودجه‌ریزی منابع خود را در 3 بخش درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌یی و فروش دارایی‌های مالی تنظیم می‌کند. مقابل هر کدام از این 3 بخش هزینه‌ها تملک دارایی‌های سرمایه‌یی و مالی وجود دارد که مابه‌التفاوت آنها به ترتیب تراز عملیاتی، تراز سرمایه‌یی و تراز مالی می‌شود. در کشور ما اینها به درستی رعایت نمی‌شود و در جایی که تراز عملیاتی مثلا 60 هزارمیلیارد تومان باشد از طریق مازاد دو تراز دیگر که مثبت است، تامین می‌شود. دولت در طول سال اینها را رعایت نمی‌کند به این شکل که آن 60 هزارمیلیارد به 70هزار تبدیل می‌شود و تراز سرمایه‌یی نیز در عمل به دلیل کاهش درآمدهای نفتی محقق نمی‌شود یعنی کسری تراز عملیاتی به دلیل کاهش درآمدهای مالیاتی افزایش و از طرف دیگر مازاد تراز سرمایه‌یی کاهش می‌یابد و به همین دلیل سهم کمتری به طرح‌های عمرانی اختصاص داده می‌شود.

 رویای بودجه‌ریزی عملیاتی

کسری‌های بودجه یا آنچه فیاضی به درستی عدم تحقق منابع می‌نامد در اقتصاد ایران به یک بیماری مزمن تبدیل شده و عوارض آن همیشه به کل شاخص‌های اقتصاد کلان منتقل می‌شود. کارشناسان راه‌حل‌های زیادی برای درمان این بیماری تجویز کرده‌اند که یکی از آنها بودجه‌ریزی عملیاتی است. بودجه‌ریزی عملیاتی نوعی سیستم برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی و ارزیابی است که بر رابطه بودجه هزینه شده و نتایج مورد انتظار تاکید می‌کند. در چارچوب بودجه‌ریزی عملیاتی، بخش‌های مختلف اداری براساس استانداردهای مشخصی تحت عنوان شاخص‌های عملکرد پاسخگو هستند و مدیران. در بودجه‌ریزی عملیاتی منابع براساس اولویت امور و نتایج قابل اندازه‌گیری تخصیص داده می‌شوند. بودجه عملیاتی محصول برنامه‌ریزی استراتژیک است که در آن تصمیمات مربوط به تخصیص بهینه منابع بر پایه نتایج پذیرفته شده و محک‌های سازمانی مربوط به اهداف کلی، اختصاصی، استراتژی‌ها و برنامه‌های عملیاتی هر سازمان صورت می‌گیرد. بعد از تهیه برنامه استراتژیک هر سازمانی که اعتبارات دولتی دریافت می‌کند، بودجه خود را طوری تهیه و تنظیم می‌کند که تصمیم‌گیری‌های دارای اولویت مربوط به برنامه استراتژیک خود را منعکس کند. پس تقاضای بودجه توسط سازمان بیانگر نیازهای آن سازمان برای اجرای نتایج دارای اولویت در برنامه استراتژیک خود است. جهانبخش محبی‌نیا، نایب‌رییس کمیسیون برنامه و بودجه مجلس معتقد است که بودجه‌ریزی عملیاتی در ایران تاکنون رویایی بیش نبوده و هیچ دستگاهی تحمل آن را ندارد چون هیچ‌کدام حاضر به کاهش بودجه خود نیستند. محمدتقی فیاضی نیز بر این باور است که بودجه‌ریزی عملیاتی در ایران دچار کج‌فهمی شده است.

به گفته این کارشناس اقتصاد کلان بودجه‌ریزی عملیاتی یا مبتنی بر عملکرد یک شیوه از بودجه‌ریزی است که مانند دیگر شیوه‌ها دارای مزایا و معایبی است لذا نمی‌تواند تضمین کند که با اجرای آن کسری بودجه به صفر برسد. این شیوه اولا برای همه دستگاه‌ها کاربرد ندارد و دوم اینکه مستلزم اطمینان زیادی به مدیران دستگاه‌هاست تا حدی که بودجه را کامل در اختیار او قرار دهد تا به هدف برسد. بنابراین لزوما این روش نمی‌تواند به کاهش کسری بودجه ختم شود. وی معتقد است که برای کاهش کسری بیش از هر چیزی به اصلاحاتی در نظام بودجه‌ریزی و قوانین و دستگاه‌ها نیاز است.