تجربه پول‌‌پاشی در اشتغالزایی

گروه اقتصادکلان  هادی سلگی

هفته اخیر طرح اختصاص 30هزار میلیارد تومانی دولت برای اشتغال‌زایی خبرساز شد. این خبر با اینکه هنوز جزئیات زیادی از آن منتشر نشده است، اما با توجه به نگاه پول محور آن به نظر بسیاری می‌تواند یادآور 3 تجربه ناکارای اشتغال‌زایی به این سبک و سیاق باشد. تقریبا همه دولت‌های بعد از جنگ یک طرح «اعتباردهی برای اشتغال» داشته‌اند. طرح خوداشتغالی در دوران ریاست‌جمهوری هاشمی‌رفسنجانی، طرح ضربتی اشتغال سید محمد خاتمی و طرح بنگاه‌های زودبازده و اکنون بسته اشتغال فراگیر از جمله این طرح‌هاست. بسیاری از مطالعاتی که از سوی نهادهای پژوهشی مانند مرکز پژوهش‌های مجلس صورت گرفته است نشان از شکست تقریبی این طرح‌ها دارد، بر اساس این مطالعه‌ها این موضوع بیشتر در دو ناحیه رخ داده که وجه مشترک تقریبا همه این طرح‌ها بوده است: انحراف بسیار بالای تسهیلات اعطا و دوم ناپایداری آنها. مثلا طرح بنگاه‌های زودبازده از دید گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس بیش از 90‌درصد انحراف داشت. حتی موافقان این طرح هم تا 60‌درصد انحراف هزینه‌کرد منابع را قبول دارند. همین اعداد و ارقام کمابیش برای طرح ضربتی اشتغال دولت اصلاحات هم برقرار است. علاوه بر این بررسی عملکرد طرح‌های زودبازده نیز نشان می‌دهد که نسبت اشتغال ایجاد شده به اشتغال پیش‌بینی شده در قراردادهای منعقده در پایان سال 1389 به 43.39‌درصد بوده است.

در زمینه عوامل این ناکارایی استدلال‌های زیادی مطرح می‌شود. برخی عامل آن را تخصیص ناکارا و دستوری عنوان می‌کنند و برخی بر انحراف بالای وام خرد دست می‌گذارند. بدین معنی که طرح‌های کلان مقیاس با هزینه‌هایی به مراتب کمتر اجرا می‌شوند و می‌توانند طرح‌های کلانی را که بر مهم‌ترین مشکلات پیش روی کشور متمرکز و بیش از سرمایه‌بر بودن کاربر هستند، رونق دهد.

3 تجربه وام‌دهی برای اشتغال

به گزارش «تعادل» در روزهای گذشته که طرح اصلی اشتغال‌زایی دولت رونمایی شد، برخی این پرسش را مطرح کردند که قرار است طرح مذکور چه مزیت و برتری نسبت به طرح‌های قبلی که در 25سال گذشته به همین شیوه ساخته و پرداخته شد، داشته باشد. بر اساس این پرسش ابتدا نگاهی به سه طرح مشابه قبلی می‌اندازیم:

 طرح وام خوداشتغالی

در نیمه اول دهه 70 طرحی با هدف ایجاد اشتغال خویش‌فرما برای توسعه فعالیت‌های اقتصادی کوچک و زودبازده افراد بیکار اجرا شد. در این طرح پیش‌بینی شده ‌بود که به هر فرد متقاضی در صورت احراز بیکاری و کسب امتیاز لازم، با توجه به طرح پیشنهادی تا سقف 3میلیون تومان وام کم‌بهره اختصاص داده شود. بودجه در نظر گرفته شده برای این طرح که در اختیار صندوق حمایت از فرصت‌های شغلی وزارت کار و امور اجتماعی قرار داشت در طول یک‌سال حداکثر 50میلیارد تومان بود.

بررسی نتایج اجرای طرح نشان می‌دهد که در طول اجرا حداکثر 200هزار متقاضی موفق به اخذ وام خوداشتغالی از بانک‌ها شدند. در آبان ماه سال 81 صندوق حمایت از فرصت‌های شغلی اعلام کرد که اکثر قریب به اتفاق وام‌هایی که برای انجام مشاغلی همچون خیاطی، آرایشگری و نظایر آن پرداخت شده، صرف کارهایی غیر از اشتغال‌زایی شده است. البته در اینجا به‌درصد مشخصی اشاره نشده بود. دولت معتقد بود با دادن وام به کارفرمایان واحدهای کوچک صنعتی اشتغال بیشتری در کشور ایجاد خواهد شد که باز هم با توجه به ورود سالانه 750هزار نفر به جمعیت فعال کشور این طرح توانایی حل معضل اشتغال را نداشت.

 طرح ضربتی اشتغال

در سال 80 دولت وقت به دلیل ناکارآمدی طرح اعطای وام خوداشتغالی، طرح ضربتی اشتغال را تدوین کرد. وزارت کار و امور اجتماعی متولی اجرای طرح بود. در این طرح کارفرمایان می‌توانستند به ازای جذب یک نیروی کار جدید تا سقف 3میلیون تومان وام با سود 4‌درصد دریافت کنند و در ضمن از پرداخت حق بیمه سهم کارفرما معاف شوند.

بودجه این طرح 900میلیارد تومان بود و پیش‌بینی شده بود با اجرایی شدن آن 300 هزار شغل در سال 81 ایجاد شود. در اجرای این طرح چون بانک‌ها تعهدی بابت پرداخت سود حساب‌های قرض‌الحسنه به سپرده‌گذاران نداشتند، نظارت چندانی بر مسیر هزینه‌کرد این بودجه تخصیص یافته نداشتند. به همین دلیل روابط صوری میان کارگر و کارفرما شکل گرفت. به عنوان مثال برخی اصناف با معرفی شاگرد قبلی خود به عنوان شاغل جدید وام دریافت کرده، بی‌آنکه شغل جدیدی ایجاد کند.

 در پایان سال 81، وزیر کار و امور اجتماعی وقت، موفقیت طرح را 60‌درصد اعلام کرد. این طرح نسبت به طرح قبلی تفاوت چندانی نداشت و تنها بنگاه جایگزین فرد شده، بدون اینکه مبلغ وام اعطایی تغییری بکند. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در سال 1384 در گزارشی موفقیت طرح ضربتی اشتغال را کمتر از 40‌درصد اعلام کرد.

 طرح بنگاه‌های زودبازده

دولت نهم با توجه به نیاز اشتغال در داخل کشور (ورود بمب جمعیتی دهه 60 به بازار کار) و همچنین ناکارآمدی طرح گذشته اشتغال‌زایی، طرح بنگاه‌های زودبازده را به عنوان سیاست جدید اشتغال‌زایی در دستور کار قرار داد. هدف دولت از این طرح ایجاد بنگاه‌های کوچک بود که از سرانه هزینه متوسط ایجاد شغل در نظر گرفته شده (29میلیون تومان) مشخص می‌شود.

دولت نهم برآورد کرده بود که این طرح 35هزار میلیارد تومان بودجه نیاز دارد و با اجرای آن حدود یک‌میلیون و 200هزار فرصت شغلی جدید ایجاد خواهد شد. مطابق قانون برنامه چهارم توسعه، نرخ بیکاری تا پایان سال 1389 باید به عدد 8.5‌درصد می‌رسید که این هدف با ایجاد سالانه 900هزار فرصت شغلی محقق می‌شد.

طبق آمار طی سه سال یعنی از سال 1385 تا 1388، 18هزار میلیارد تومان از مجموع 55هزار میلیارد تومان تسهیلات مصوب کارگروه اشتغال، برای طرح‌های زودبازده از سوی بانک‌ها پرداخت شد. همچنین در طول این مدت یک میلیون و 104هزار طرح زودبازده به دولت ارائه شد که کارگروه اشتغال 900هزار طرح را به بانک‌ها معرفی کرد و بانک‌ها نیز در نهایت، 760 هزار طرح را تایید کردند.

از میان این طرح‌ها بر اساس اعلام وزارت کار و امور اجتماعی 470هزار طرح (70 درصد) به بهره‌برداری رسیدند. یعنی 290 هزار طرح با وجود دریافت تسهیلات به بهره‌برداری نرسیدند. گزارش بانک مرکزی نشان از بهره‌برداری 63 درصدی طرح‌های زودبازده دریافت‌کننده تسهیلات دارد. وزارت کار و امور اجتماعی انحراف مالی بنگاه‌های زودبازده کوچک را 4.7‌درصد و 1.2درصد بنگاه‌ها را نیز دارای ریزش اعلام کرد.

بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس انحراف مالی آن 8.6‌درصد گزارش شده است. در مقایسه دو طرح تا سال 1388، 20برابر اعتبار طرح ضربتی اشتغال برای طرح بنگاه‌های زودبازده هزینه شد و اعتبار مصوب آن بیش از 60 برابر طرح ضربتی اشتغال بود. هر چند که دولت نهم بر این باور بود که طرح بنگاه‌های زودبازده تفاوت ماهوی با طرح‌های گذشته خود داشت ولی تحلیل‌های کارشناسی حاکی از آن است که در طرح بنگاه‌های زودبازده نیز همان روحیه انجام فعالیت‌های انفرادی طرح‌های خوداشتغالی حاکم بود.

 2 دیدگاه انتقادی درباره طرح‌های اشتغال‌زایی

از این زاویه که 3 طرح قبلی با انحراف منابع زیادی مواجه و تحقق بسیار ضعیفی نسبت به پیش‌بینی‌ها داشتند، می‌توان در کلی‌ترین سطح دلایل آن را در

 2 دیدگاه اقتصادی مفصل‌بندی کرد: دیدگاهی که طرح‌های اشتغال‌زایی عمومی را به‌دلیل دستوری بودن آن و سیاست بالا به پایین آن موجد شکست می‌دانند.

این دیدگاه بیش از هر چیزی معتقد به سازوکارهای درونی بازار آزاد در تخصیص اعتبارات است. به این شکل که باید اعتبارات به دستان پرقدرت بهره‌برداران بهینه که عملا توانایی بازپرداخت آن را دارند، برسد. مدل تخصیص وام در این تفکر براساس نسخه‌های بنگاه‌های مالی امریکایی یعنی مبتنی بر رتبه اعتباری است. رتبه اعتباری هر فرد برای اخذ وام براساس میزان دارایی‌ها و پرونده خوش‌حسابی وی سنجش می‌شود. به‌طور کل براساس این منطق اعتبارات برای رسیدن به هدف باید به کارفرماها و سرمایه‌دارها رسید که هم توانایی راه‌اندازی یک کسب و کار پرمنفعت را دارند و هم توانایی بازپرداخت وام.

 هر چند هدف اصلی موردنظر این مدل افزایش اشتغال است، اما این منظور به‌طور غیرمستقیم و از مسیر افزایش رشد و سوددهی کارفرماها نتیجه می‌شود. نگاه غالب در اینجا حمایت از کارفرماها و سمت عرضه اقتصاد است که بر استدلالی بر این اساس بنا شده است: این بنگاه‌های اقتصادی هستند که با افزایش توانایی و ظرفیت‌های آنها می‌توانند اشتغال ایجاد کنند.

بنابراین مهم‌ترین دغدغه این گروه به هدف خوردن دقیق اعتبارات یعنی رسیدن به کارفرمایان و کارآفرینان است و اگر انتقاداتی هم از سوی آنها به طرح‌های زودبازده و اشتغال ضربتی که دقیقا براساس این منطق طرح‌ریزی شده بود، مطرح می‌شد به‌دلیل هم انحرافات بوده است که درنهایت به پیشنهاداتی به‌صورت اصلاحات ساختاری بخش مالی و... می‌انجامید. البته این گروه با عمومی بودن این طرح‌ها مخالفت جدی می‌ورزند و آن را با عناوینی مانند «پول‌پاشی» توصیف می‌کنند. پول‌پاشی بیش از هر چیزی آن سویه بالا به پایین و غیربازاری این طرح را موردانتقاد قرار می‌دهد. یکی دیگر از انتقادهای این تفکر که به سمت تقاضای نیروی کار برمی‌گردد، مربوط به عدم ارتباط بین مهارت‌های دانشگاه‌ها و بازار کار یا به بیان دیگر عدم تطبیق نظام معیشتی و اقتصادی با نظام آموزشی و زندگی مردم می‌شود. این انتقاد و روش درمان آن درنهایت به طرحی مانند طرح کارورزی که سوی وزارت کار در حال اجراست، رسیده است.

در سوی دیگر کسانی هستند که بیشتر با نگاهی اقتصاد سیاسی به مساله می‌نگرند. این گروه معتقد است که نظام اقتصادی ایران به‌گونه‌یی است که باوجود مناسبات عمیقا سرمایه‌سالارانه هنوز به تولید به شکل سرمایه‌دارانه نرسیده است. این اتفاق به‌طور کل موجد دو وضعیت شده است که می‌توان عدم کارآمدی طرح‌های اشتغال‌زایی را در چارچوب آن بررسی کرد. وضعیت اول همان چیزی است که گروه اول به شکل بسیار هیجان‌انگیزی از آن دفاع می‌کنند: حمایت از کارفرما و آزاد کردن سازوکارهای درونی بازار.

این حمایت به نظر این گروه عمدتا سیاسی که طبقه بورژوا را قهرمان اشتغال‌زایی می‌پندارد و از طرفی عدم شکل‌گیری نهادهای عمومی نظارتی باعث پیوندی عمیق و ساختاری بین سوداگری و سود شده است.

بخش بازرگانی حجیم در نبود بخش تولید شکل می‌گیرد و پول به بت‌واره‌یی از ارزش مبادله‌یی مطلق تبدیل می‌شود و کارکرد اصلی بازاری خود یعنی وسیله گردش را از دست می‌دهد. در این صورت است که هنگام عرضه وام‌های اشتغال‌زایی هدف اصلی تنها رسیدن به ارزش مطلق پولی است که می‌تواند در بازارهای واسطه‌یی بیشتر شود. به گفته حامیان این تفکر در ژاپن هدف هر بنگاهی رسیدن به اشتغال بیشتر است نه حداکثر کردن سود. علاوه بر این نوع هدرروی منابع که در نبود نهادهای نظارتی و ساختارهای اقتصاد سیاسی منجر به تضعیف نیروی کار و خانوارها می‌شود که در نهایت بخش تقاضا را دچار بحران می‌کند.

سرنوشت وام‌های خرد با ابتکار محمد یونس برنده جایزه نوبل اقتصادی در سال 2006 و موسس گرامین بانک یکی از مثال‌هایی است که می‌تواند نشان‌دهنده ریشه این بحران باشد. دیدگاه یونس بر این فرض استوار بود: مادامی که به افراد فقیر کمک می‌کنیم تا چیزی تولید کنند، آنها به‌راحتی می‌توانند آن را بفروشند.

براساس دیدگاه منتقدان یونس دچار این استدلال غلط «عرضه، تقاضای مختص به خودش را به وجود می‌آورد» شده بود. در این زمینه آلیس آمسدِن اقتصاددان سیاسی فقید تشریح می‌کند، مشکل کشورهای در حال توسعه تامین اقلام ساده‌یی نیست که فقرا برای زنده ماندن به آنها احتیاج دارند. در عوض مشکل این کشورها فقدان مطلق تقاضای محلی یا قدرت خریدی است که درواقع برای خرید اقلام موردنیاز -ازجمله غذا- و خدمات لازم است.

برنامه خوداشتغالی یونس در واقع بدون توجه به این ساختار بازار آزادی که قبلا با تلاشی حداکثری تمام قوانین اقتصادی و مدنی که بخش عمومی (طبقه فقیر و مزدبگیر) را حذف یا تضعیف کرده بودند، اجرا شد.

بنابراین دیدگاه دوم به‌طور کل معتقد است که سیاست‌های عمومی اشتغال‌زایی با پشتوانه‌یی عادلانه و در بستری نهادمحور و بدون تجارتی کردن آن می‌تواند هم سمت تقاضا و هم عرضه را در یک هماهنگی کامل‌تر به نتیجه برسد.

این دو دیدگاه هر کدام از یک تفکر و بنیان نظری کاملا متفاوت و حتی متضاد برمی‌خیزد. به این لحاظ نمی‌توان براساس یک پارادیم واقعیت متکثر هر کدام از آنها را بخشی از واقعیت پنداشت و به همین دلیل تنها باید با پیروی از یکی از این دو به نقد مساله پرداخت. اما فارغ از این موضوع هر دو این دیدگاه‌ها معتقدند که اعتباردهی صرف و تک‌بعدی و بدون درنظر گرفتن نهادها و ساختارهای اقتصادی و سیاسی نمی‌تواند اثرگذاری لازم را داشته باشد و بهتر است همراه اعطای وام با نگاه ساختاری مناسبات، نیروی کار و دیگر نهادها را نیز درنظر گرفت.