سرنوشت مبهم 2 سیاست متناقض شهرداری
گروه راه و شهرسازی آزاده کاری
یکی از مشکلاتی که مدیر شهر تهران با آن رو به روست، فربه و حجیم بودن بیش از اندازه شهرداری تهران است. این نهاد با دارا بودن 68 هزار نفر نیرو عملا شهرداری را از رمق انداخته است تا جایی که از پس پرداخت حقوق این تعداد نیرو بر نمی‌آید و در واقع یکی از دلایل بدهکار بودن شهرداری به سازمان‌ها و بانک‌ها و نیز کمبود منابع مالی همین مساله است. به همین دلیل، محمد علی نجفی، شهرداری تهران پنجشنبه هفته گذشته وعده داد، قانون سوم توسعه شهرتهران به گونه‌یی تنظیم شود که تصدی‌گری شهرداری تهران را کاهش داده و مسیر را برای تسهیل‌گری این نهاد هموار کند.
دکتر محمد مهدی برادران در گفت‌وگو با «تعادل» به بررسی شرایط و امکان چابکسازی در شهرداری تهران پرداخت. برادران با توضیح اینکه سیاست کوچک‌سازی باید با چابکسازی همراستا شود، اظهار کرد: یکی از راهکارهای رسیدن به سازمان چابک، کوچک‌سازی است. همچنین برونسپاری امور به بخش خصوصی و عمومی نیز از دیگر راه‌حل‌های کوچک‌سازی به شمار می‌رود. چنانچه این راهکارها بتواند سازمان را کوچک کند، موفق خواهد بود. در غیر این صورت، چنانچه برونسپاری منجر به فربه شدن بیشتر سازمان شود، راه را اشتباه رفته‌ایم.
وی در این‌باره توضیحات بیشتری ارائه داد و گفت: زمانی که بخشی از امور برونسپاری می‌شود به همان میزان باید مشاغلی که در بدنه سازمان وجود دارد، کاهش یابد. اما اکنون در شهرداری شاهد هستیم که هم بدنه شهرداری از حیث نیروی انسانی بسیار حجیم شده و هم اینکه بخش زیادی از کارها در قالب قراردادهایی به بخش خصوصی واگذار شده است.
حرکت در جهت عکس چابکسازی
برادران با تاکید بر اینکه شهرداری تهران طی سال‌های گذشته در جهت عکس چابکسازی حرکت کرده است، تصریح کرد: طی سال‌های گذشته مدیران شهرداری همواره به دنبال توسعه مجموعه تحت نظارت خود بوده‌اند. این یک ضعف مدیریتی است که در فرهنگ مدیران ما وجود دارد. برای مثال، مدیران علاقه دارند که مجموعه زیرنظر خود را به شکل عمودی توسعه دهند. اکنون در شهرداری، شهرداری مناطق، نواحی و محلات وجود دارد. گاهی توسعه به شکل افقی است و شاهد رشد سازمان‌ها و شرکت‌های وابسته به شهرداری، شوراها، ستادها و مراکز مختلف بوده‌ایم. در سطح مناطق و نواحی نیز این توسعه یافتگی ادامه داشته و هر ناحیه و منطقه‌یی دسته‌بندی‌ها و مراکز خاص خودش را دارد.
این کارشناس ارشد شهری ادامه داد: اینها نشان از این دارد که شهرداری هیچ وقت به سمت چابکسازی نرفته اما باید در نظر داشت، امروز وقت آن است تا از الگوهای دنیای مدرن از جمله فناوری اطلاعات در متمرکز کردن امور برای پیشبرد اهداف سازمان استفاده کنیم. ما نیاز به وحدت در عین کثرت داریم. اکنون برخی امور قابلیت این را دارد که سامانه‌های واحد برای آنها تشکیل شود. در واقع تا زمانی که سامانه‌های یکپارچه در شهرداری تشکیل نشود، نمی‌توان شهرداری را به عنوان یک ابر سازمان مدیریت کرد.
ایجاد سامانه‌های واحد در شهرداری
وی با بیان اینکه اکنون یک گسست بین شهرداری‌های مناطق وسازمان‌ها وجود دارد، تصریح کرد: این گسست از بانک‌های اطلاعاتی شروع شده و رفتارها و تصمیم‌گیری‌های سازمانی را نیز شامل می‌شود. حتی گاه شاهد تضاد تصمیم‌گیری در نواحی یک منطقه دیده می‌شود و همان طور که عنوان کردم از بین بردن این گسست‌ها نیاز به ایجاد سامانه‌های واحد دارد.
تعداد نیروی شهرداری کلان‌شهرهای جهان؟
به گفته این استاد دانشگاه تعداد نیروهای انسانی در کلان‌شهرهای دنیا بسیار کم است. در یک مدیریت یکپارچه با 400 نفر شهرداری یک شهر اداره می‌شود، این در حالی است که گفته می‌شود در شهرداری تهران حدود 70 هزار نفر فعالیت می‌کنند. اصولا نظام‌های مدیریتی در کشور ما نظام‌های مناسبی نیستند و شهرداری نیز از این امر مستثنی نبوده است. از آن جا که پاسخ گویی در مدیریت شهری نهادینه نشده شاهد هستیم، نیروهای بسیاری باسطح سواد پایین و حداقل توانایی و کارایی در شهرداری مشغول فعالیت‌اند که ممکن است بود و نبودشان برای سازمان خیلی تفاوتی نداشته باشد.
امیدی برای نجات شهرداری تهران نیست
بنابر گفته مسوولان شهرداری اکنون 68 هزار نفر در شهرداری مشغول فعالیتند و همچنین 130 هزار نفر نیز از این نهاد حقوق دریافت می‌کنند. دکتر برادران در پاسخ به اینکه آیا با وجود چنین وضعیتی می‌توان به چابک شدن شهرداری تهران امید داشت یا خیر، گفت: اگر روند فعلی ادامه پیدا کند، من امید چندانی در این‌باره ندارم. به خصوص اینکه اگر مدیران جدید شهرداری تهران بخواهند افراد جدید و نیروهای مورد نظر خود را استخدام کنند به کلی باید چابکسازی را فراموش کرد، اما چنانچه نظام مدیریت متمرکز در بحث بانک‌های اطلاعاتی داشته باشیم و بخشی از کارها در قالب اتوماسیون‌های اداری، اتوماسیون‌های اعتبارات، خرید و... به شکل یکپارچه عمل کنند، می‌توان امیدوار بود که به سمت چابکسازی حرکت خواهیم کرد.
وی با اشاره به اینکه فقط تعداد حساب‌های بانکی شهرداری از شمارش خارج شده است، اظهار کرد: علاوه بر تعداد حساب‌های بانکی تعداد خطوط تلفن مازاد در شهرداری بسیار زیاد است و اگر مردم این موضوعات را بدانند قطعا اعتماد آنها بیش از پیش از شهرداری سلب می‌شود.
برادران با تاکید بر اینکه تعداد زیاد نیروهای انسانی در شهرداری منجر به صرف منابع مالی برای امور جاری به جای هزینه‌های عمرانی می‌شود، تصریح کرد: علاوه بر این عده‌یی نیز هستند که نام آنها در لیست پیمانکاران پروژه‌های عمرانی قراردارد اما از شهرداری حقوق دریافت می‌کنند، یعنی بین پیمانکاران و مسوولان شهرداری قرارداد نانوشته‌یی وجود دارد که این افراد به جای انجام کارهای عمرانی در دفاتر مختلف شهرداری فعالیت کرده و حقوق دریافت می‌کنند.
برخی افراد نیز فقط نام آنها در لیست حقوق بگیران شهرداری است در حالی که اصولا تا به حال قدم به شهرداری نگذاشته‌اند یا شغل شان در چارت سازمانی شهرداری تعریف نشده یا اصولا کاری ندارند که انجام دهند که این افراد باید تعیین تکلیف شوند.
به گفته وی، با شرایط کنونی نمی‌توان امیدوار بود که شهرداری بتواند چابک‌تر و کوچک‌تر شود البته این موضوع امری محال و غیرممکن هم نیست، اما کار سختی است و همان طور که گفتم باید ابتدا سیستم متمرکز اطلاعاتی راه‌اندازی شود. سازماندهی این کار نیاز به قاطعیت خاصی دارد.
ناتوانی از مقابله با نیروهای سفارشی
به گزارش «تعادل»، شهردار تهران در حالی از کاهش تصدی‌گری حرف می‌زند که اعتقادی به تعدیل نیرو ندارد. برخی اعضای شورای شهر هم بر عدم تعدیل نیروهای شهرداری تاکید دارند اما واقعا چگونه می‌توان بدون کاهش نیرو و با وجود نزدیک به 70 هزار نفر یک سازمان را چابک کرد. برادران معتقد است، در مدیریت شهر باید رودربایستی را کنار بگذاریم.
به گفته وی، سازمان‌های قوی همواره به نیروهای ضعیف خود اخطار می‌دهند که در معرض تعدیل قرار دارند. یک سازمان هم به برانگیختگی و هم بازدارندگی نیاز دارد. اما متاسفانه در شهرداری نه تشویق‌هایی برای کارشناسان خبره وجود دارد که آنها جهت پیشرفت خود برانگیخته شوند و نه برای نیروهای ضعیف بازدارندگی وجود دارد. این نشان می‌دهد که شهرداری قدرت مقابله با کسانی که صرفا بر‌اساس رابطه وارد سازمان شده‌اند را ندارد. باید کسانی که بر‌اساس پیوندهای خانوادگی و روابط غیرکاری وارد سیستم شده‌اند، تعیین تکلیف شوند، این کار باعث می‌شود تا افراد ضعیف نیز تنبیه شده و در کار بعدی خود جدیت بیشتری به خرج دهند. اینکه به دنبال تعدیل نیرو نیستند استدلال درستی نیست. حتی اگر شهرداری واقعا اعتقادی به تعدیل نیرو ندارد باید غنی‌سازی شغلی انجام دهد و برای نیروهای خود آموزش‌های لازم را انجام دهد.
شورا چابکسازی را از خود شروع کند
وی با بیان اینکه شورای شهر زمانی موفق می‌شود که رفع معضلات را از خودش شروع کند، ادامه داد: شورای شهر تهران نیز ساختار عجیب و غریبی دارد و تعداد زیادی نیروی مازاد در آن فعالیت می‌کنندکه مطابق با قانون نیست و منابع آن نیز از راه‌های غیرقانونی تامین می‌شود. الان شاهدیم که هر یک از اعضا تعدادی نیرو را استخدام کرده‌اند. این در حالی است که انتظار می‌رود، اعضای شوای شهر به جای استخدام تعداد زیادی نیرو و مشاور از ظرفیت فضای مجازی و نیز شهروندان متخصص و علاقه‌مند استفاده کنند.
استفاده از عمومی‌سپاری
به گفته این کارشناس شهری یکی از تئوری‌های شهر هوشمند که امروزه در کلان‌شهرها مورد استفاده قرار می‌کرد، عمومی‌سپاری است. یعنی در کنار خصوصی‌سازی امور، عمومی سپاری هم انجام می‌شود. درواقع بسیاری از امور و کارها نیازی به واگذاری به بخش خصوصی یا انجام از سوی شهرداری را ندارند و می‌توان از طریق فضای مجازی از شهروندان درخواست کرد که این امور را انجام دهند، شهرداری نیز می‌تواند بر روند کار و درستی انجام آن نظارت کند. در این صورت مردم خودشان ایده‌پردازی کرده و در انجام امور شهری سهیم شوند. این موضوع منجر به جلب اعتماد آنها به مدیریت شهری شده و مردم خود را از شهر جدا نمی‌دانند.
طرح شکست خورده
برادران در صحبت‌های خود یکی از راه‌های چابکسازی شهرداری را استفاده از فناوری‌های نوین اطلاعاتی برشمرد. در این خصوص شاهدیم که چند سالی است دفاتر خدمات الکترونیک راه‌اندازی شده و شهرداری انجام بخشی از امور را به این دفاتر محول کرده است اما در عمل این دفاتر نتوانست موفق باشد، زیرا محلی برای استخدام نیروهای جدید شده و از سوی دیگر به مهم‌ترین هدف خود که کاهش تردد شهروندان در شهر برای انجام امور مربوط به شهرداری است هم نرسید.
محمد سالاری رییس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر چندی پیش در باره فعالیت این دفتر عنوان کرد که طبق قانون تمامی شرکت‌ها و افراد ذی‌صلاح می‌توانند برای ایجاد دفاتر خدمات الکترونیک اقدام کنند. این در حالی است که طی سال‌های گذشته دفاتر زیادی اقدام به تخلفات گسترده کرده‌اند، اما همچنان به فعالیت خود ادامه می‌دهند و هیچ کمیته انضباطی برای رسیدگی به تخلفات آنها تشکیل نشده است.
به گفته رییس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تهران با اشاره به اینکه قرار بود با ایجاد دفاتر خدمات الکترونیک شهر نیروهای شهرداری در این حوزه تعدیل شوند اما نه تنها نیروهای شهرداری کاهش پیدا نکرد که چندین برابر هم شد و از طرفی ۱۸۰۰ نفر نیرو هم در این دفاتر مشغول شدند و اکنون مردم که قبلا صرفا به شهرداری‌ها مراجعه می‌کردند اکنون باید هم به دفاتر و هم به شهرداری‌ها مراجعه کنند که موجب ناراحتی شهروندان شده است.
برادران معتقد است، اجرای ناقص طرح‌ها وتئوری‌ها قطعا با شکست مواجه می‌شود.
وی در این‌باره توضیح داد: اگر طرحی اجرا نشود بهتراز اجرای ناقص است. دفاتر مدیریت پیشخوان از مصادیق این طرح‌هاست. اگر قرار است یکسری خدمات در دفاتر پیشخوان ارائه شود، دیگر توجیهی برای ارائه آنها در مناطق و نواحی وجود ندارد. اکنون ارباب رجوع بین دفاتر پیشخوان، منطقه و ناحیه سرگردان است و روند کار نه تنها کوتاه‌تر نشده بلکه طولانی‌تر و پیچیده نیز شده است. ایده‌آل این است که ما در شهرداری مرکز برای انجام امور داشته باشیم و توزیع خدمات از طریق این دفاتر انجام شود و نهایتا در طول روند کار متقاضی فقط یک بار به شهرداری مناطق و نواحی مراجعه کند.
وی ادامه داد: توسعه ساختار تشکیلاتی در شهرداری لجام گسیخته است و اکنون این نهاد تعداد زیادی مرکز و ستاد دارد. گاهی اوقات کاری که یک کارشناس می‌تواند به تنهایی انجام دهد تبدیل به یک اداره و مدیریت شده و دستگاه‌های عریض و طویل برای آن تشکیل شده است.
وقتی شهرداری عنوان می‌کند برای تسهیل درامور بخشی از وظایف را به نواحی واگذارکرده دیگر نباید برای انجام آن به شهرداری منطقه مراجعه شود. این نشان می‌دهد بسیاری از تئوری‌های مدیریت به شکل اشتباه انجام می‌شود و برخی مفاهیم مدیریتی به غلط تعبیر کرده و بر‌اساس آن کار می‌کنیم. شاید عجیب باشد اما در شهرداری تهران با تعداد زیاد نیروهای آبدارچی مواجه هستیم و تعداد آنها از استاندارد تعیین شده خارج است.
شهرداری نیازمند اصلاح اساسی ساختار
این کارشناس شهری با تاکید بر اینکه شهرداری تهران نیاز به اصلاح ساختار اساسی دارد، خاطرنشان کرد: باید تعریف مجدد فرآیندها را در شهرداری داشته باشیم و شهرداری به سمت ساده‌سازی حرکت کند. همچنین نیاز است تا برخی سازمان‌ها ادغام شوند. در خصوص برونسپاری‌ها هم نیاز نیست تا برای هر کاری یک پیمانکار استخدام شود، گاه یک پیمانکار می‌تواند تمام مشکلات یک محل را پوشش داده و رسیدگی کند.
مدیریت یکپارچه و کاهش تصدی گری؟!
هر چند مدیریت شهرداری به دنبال چابکسازی است و نجفی شهردار نیز در آخرین صحبت‌های خود از کاهش تصدی‌گری و تسهیل‌گری در شهرداری صحبت کرده بود، اما از سوی دیگر باید در نظر داشت که اکنون لایحه مدیریت یکپارچه شهری در مراحل نهایی قرار دارد و در صورت ابلاغ بسیاری از امور به خصوص خدمات شهری به شهرداری واگذار می‌شود. سوال اینجاست که آیا شهرداری آمادگی پذیرش مسوولیت‌های جدید را دارد یا خیر؟
برادران که خود یکی از دست اندرکاران و تنظیم‌کنندگان لایحه مزبور بوده است در این‌باره به تعادل گفت: لایحه مدیریت شهری باید اجرا شود اما مهم این است اگر شهرداری بخواهد دیگر نهادهای خدماتی را نیز مدیریت کند، بسیار فربه می‌شود. بنابراین نیاز است تا ابتدا شهرداری چابکسازی شود تا شرایط لازم برای مدیریت دیگر نهادها را نیز دارا شود. اگر در خود شهرداری مدیریت یکپارچه وجود نداشته باشد و سلایق مدیران تعیین‌کننده فرآیندها باشد، قطعا در لایحه مدیریت یکپارچه شهری نیز با مشکل مواجه خواهد شد.
علی اعطا، سخنگوی شهر تهران در گفت‌وگو با تعادل در پاسخ به اینکه کاهش تصدی‌گری در چه بخش‌هایی از شهرداری تهران امکان پذیر است، اظهار کرد: هر حوزه‌یی که به بخش‌های کلان و راهبردی ارتباط نداشته باشد، می‌توان تصدی‌گری آن را واگذار کرد. وی توضیح بیشتری دراین‌باره ارائه نکرد.
حمایت از رویکرد شهرداری
زهرا نژاد بهرام، عضو هیات رییسه شورای شهر نیز در این‌باره به تعادل گفت: رویکرد کلی شهرداری کاهش تصدی‌گری است و سعی دارد تا جایی که ممکن است مسوولیت‌های خود را به بخش خصوصی و تشکل‌ها واگذار کند و خود به عنوان ناظر بر روند اجرای کار نظارت داشته باشد.
وی در پاسخ به اینکه واگذاری‌ها بیشتر در چه حوزه‌هایی انجام خواهد شد، گفت: ساختارها و شرح وظایف آنها توسط شهردار در دست بررسی است تا مشخص شود کدام بخش‌ها قابلیت بیشتری دراین زمینه دارد. شورا نیز در این زمینه با شهرداری همراه است. البته شورا به‌طور مستقیم وارد این موضوع نشده اما از رویکرد شهرداری حمایت می‌کنیم.
نژاد بهرام در پاسخ به اینکه شهرداری چگونه می‌خواهد بدون تعدیل نیرو اقدام به چابکسازی شهرداری کند، گفت: اطلاعی از این موضوع ندارم و آقای نجفی خروجی در این‌باره به شورا نداده‌اند، اما ما نیز موافق عدم تعدیل نیرو هستیم. قطعا رویکردها و بخشنامه‌های مربوط به این تصمیم به زودی از سوی شهردار ارائه می‌شود. تمام تلاش شهرداری و شورا این است که نیروها احساس ناامنی نکنندآن‌ها جزیی از خانواده شهرداری هستند و باید حواسمان به آنها باشند.
برونسپاری به شیوه «بی.او.تی»
اما افشین حبیب زاده، عضو کمیسیون عمران و حمل و نقل شورای شهر دراین‌باره به «تعادل» گفت: کاهش تصدی‌گری در شهرداری هنوز جای کار بسیار دارد. هنوز هم بخش قابل توجهی از ماموریت‌ها توسط شهرداری انجام می‌شود. البته در بخش‌های عمرانی و ساخت و ساز اکثر فعالیت‌ها به بخش خصوصی و پیمانکاران واگذار شده است اما در حوزه‌های دیگر مانند حوزه‌های فرهنگی و اجتماعی این کار کمتر انجام شده است.
وی افزود: تصور ما بر این است که بخش قابل توجهی از ماموریت‌هایی که در شهرداری تهران و در برنامه 5 ساله تعریف شده قابلیت واگذاری به بخش خصوصی را دارد. با توجه به توانایی‌ها و امکاناتی که شهرداری تهران دارد می‌تواند این ماموریت‌ها را در قالب قراردادهای مختلف واگذارکند.
به گفته حبیب‌زاده امکان واگذاری در قالب قراردادهای بی‌او تی در شهرداری تهران وجود دارد و این راه‌حل خوبی برای برونسپاری‌هاست. در بخش قابل توجهی از پروژه‌ها در حوزه‌های عمرانی، توسعه مترو، ایجاد ایستگاه‌های مترو و نیز حوزه‌های اجتماعی و فرهنگی نیز این امکان وجود دارد.
گفتنی است، قراردادهای «بی.او.تی» یا ساخت، بهره‌برداری و انتقال (واگذاری) به قراردادهایی گفته می‌شود که پروژه‌یی با مجوز دولت توسط یک شرکت خصوصی خارجی ساخته می‌شود و پس از ساخت، برای مدتی، مورد بهره‌برداری آن شرکت قرار می‌گیرد و پس از انقضای مدت قرارداد، پروژه به دولت طرف قرارداد منتقل می‌شود. به بیان دیگر، دولتی به یک کنسرسیوم خصوصی متشکل از شرکت‌های خصوصی امتیاز می‌دهد تا کنسرسیوم مطابق قرارداد، تامین مالی یک طرح زیربنایی را عهده‌دار شده، آن را بسازد و در ازای مخارجی که تقبل کرده برای مدتی از پروژه ساخته شده بهره‌برداری کند و پس از سپری شدن مدت قرارداد، پروژه و حق استفاده از آن را بدون دریافت هزینه به دولت منتقل کند.
این عضو کمیسیون عمران و حمل و نقل شورای شهر معتقد است، مجموعه گروه‌های سیاسی به این نتیجه رسیده‌اند که تعداد نیروهای مستقر در شهرداری تهران مازاد بر نیاز شهرداری است و این موضوع بار مالی قابل توجه‌یی را به شهرداری تهران تحمیل کرده است و باید فکر اساسی درباره آن صورت گیرد. زیرا شهرداری تهران توان تحمل این‌بار مالی را ندارد.
وی افزود: من شخصا توصیه‌یی مبنی بر تعدیل نیرو ندارم و معتقدم باید روش‌های دیگر جایگزین شود تا بتوان از این نیروها در حوزه‌های مختلف استفاده کنیم. می‌توان در حوزه‌هایی که قصد واگذاری به بخش خصوصی را داریم از پیمانکار بخواهیم از نیروهای حاضر در شهرداری استفاده کند. روش‌های مختلفی وجود دارد که شهرداری تهران قبل از تعدیل نیرو باید مورد بررسی قرار دهد. البته شهرداری نیز به دنبال روش‌های جایگزین است. وی در پاسخ به اینکه شورا طرحی در این‌باره دارد یا خیر، پاسخ داد: کمیسیون بودجه در حال بررسی این موضوع است و باید منتظر نتیجه این بررسی‌ها باشیم.
