الگوی جهانی نیمه‌تمام‌ها

تعادل    

ارزیابی عملکرد دولت درخصوص واگذاری طرح‌های عمرانی به بخش خصوصی، نشان از آن دارد که دولت در زمینه مشارکت دادن بخش خصوصی در پروژه‌های زیرساختی خیلی موفق عمل نکرده است. دلیل ناکارآمدی دولت در این زمینه نشان از نارسایی اعتبارات عمرانی به‌منظور تکمیل پروژه‌های زیرساختی دارد. از سوی دیگر، فشار ناشی از سیکل‌های سیاسی در هر سال موجب تصویب تعدادی پروژه‌های عمرانی جدید شده، که همین مساله نیز سبب شده اعتبارات به صورت قطره‌چکانی به طرح‌ها تخصیص یابد. برهمین اساس، طرح‌های بیشتری با مشکل نارسایی در اعتبارات عمرانی مواجه شدند. دلایل دیگری که در این میان مطرح می‌شود، حکایت از این دارد که دولت یا تمایلی به واگذاری پروژه‌ها به بخش خصوصی نداشته، یا اینکه نتوانسته شرایط واگذاری طرح‌های عمرانی را به نحوی فراهم آورد که در بخش خصوصی، انگیزه و تمایل کافی برای ورود به سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی ایجاد شود. در همین راستا، معاونت اقتصادی اتاق ایران ضمن مطالعه تجربه‌های موفق سه کشور «کره‌جنوبی، استرالیا، هند» به ارائه یک الگوی موفق برای ایران در تکمیل پروژه‌های زیرساختی پرداخته است. براساس تجارب جهانی «بهره‌گیری از مشارکت عمومی و خصوصی برای جذب منابع مالی و فیزیکی بخش خصوصی در پروژه‌های زیرساختی» می‌تواند یک راهکار موفق برای برون رفت از این وضعیت بحرانی و پوشش ضعف بخش دولتی باشد. درنهایت برای ایجاد انگیزه در بخش خصوصی برای ورود به عرصه سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی، مجموعه شرایط «نهادی، قانونی و سازوکارهای سیاستی» لازم حول 11محور مهم اولویت‌بندی شده‌اند که در متن گزارش بدان‌ها اشاره خواهد شد.

 طرح‌های بر زمین مانده

بررسی روند اجرای طرح‌های عمرانی طی سال‌های گذشته حاکی از آن است که دولت به‌عنوان بازیگر اصلی در تامین زیرساخت‌ها، از توانایی مالی، مدیریتی و فنی لازم در این زمینه برخوردار نیست. روال ناکارآمد تصویب و اجرای طرح‌های عمرانی و ناتوانی دولت در اتمام پروژه‌های زیربنایی طبق برنامه زمان‌بندی پیش‌بینی شده در اسناد بودجه، حجم عظیمی از پروژه‌های عمرانی ناتمام و گاه متوقف را بر اقتصاد ملی تحمیل کرده است. بررسی عملکرد دولت در زمینه واگذاری طرح‌های عمرانی به بخش خصوصی هم نشان از آن دارد که دولت در زمینه توسعه مشارکت بخش‌خصوصی در پروژه‌های زیرساختی، چندان موفق نبوده است.

به ‌منظور بررسی توان اجرایی دولت در عملیاتی ساختن برنامه‌های زیرساختی و زیربنایی، نسبت طرح‌هایی که سالانه باید پایان پذیرد در مقایسه با آنچه در عمل پایان پذیرفته، به تصویر کشیده شده است. برآوردها نشان می‌دهند توان اجرایی دولت در اتمام پروژه‌های زیربنایی در سال 1392 به پایین‌ترین سطح خود طی 14 سال مورد بررسی، رسیده‌ است. بر این اساس، در سال 1392 در عمل 5درصد از پروژه‌های عمرانی که باید در این سال به اتمام می‌رسید، خاتمه یافته است. همچنین در سال 1393 تنها 29درصد از پروژه‌های عمرانی خاتمه یافتنی تحقق یافته که این رقم برای سال 1394، حدود 12درصد بوده است.

همچنین وضعیت خاتمه طرح‌ها، به لحاظ حجم اعتباری، همان روند تعداد طرح‌ها را طی کرده است و از روند رو به افول به بهره‌برداری رسیدن طرح‌ها مطابق زمان پیش‌بینی شده، حکایت دارد. این ارقام به روشنی حکایت از نارسایی اعتبارات عمرانی به‌منظور تکمیل پروژه‌های زیرساختی دارد. می‌توان نتیجه گرفت بخش دولتی از توانایی لازم برای به اتمام رساندن طرح‌های عمرانی برخوردار نیست. در این خصوص، تجارب جهانی حاکی از آن است که راهکار بهینه، استفاده از مشارکت عمومی- خصوصی در پروژه‌های زیرساختی است. لذا این گزینه می‌تواند به‌عنوان یکی از راه‌حل‌های ممکن برای رفع وضعیت بحرانی طرح‌های عمرانی و پوشش ضعف بخش دولتی در اتمام این طرح‌ها، مطرح گردد.

 3 تجربه موفق

موفقیت «استرالیا» در مشارکت عمومی-خصوصی شامل رعایت مواردی چون «داشتن چارچوب قانونی که مالکیت، مدیریت و بهره‌برداری از زیرساخت‌های عمومی را در طیف گسترده‌یی از پروژه‌های زیربنایی مهیا می‌کند، وجود رویه شفاف تامین و تجهیز مالی برای پروژه‌های زیرساختی با ابعاد بزرگ، وجود واحدهای مشارکت عمومی خصوصی در زمینه طراحی قوانین مناسب و پرهیز از ایجاد محدودیت‌های بی‌مورد برای مشارکت بخش‌های دولتی-خصوصی در پروژه‌های زیرساختی، وجود شبکه کارایی از دپارتمان‌ها و دفاتر مشارکت عمومی-خصوصی در ایالت‌ها، فراهم کردن زمینه تعامل مناسب با همکاری سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی، پیمانکاران، تامین‌کنندگان تجهیزات و نیز موسسه‌های تامین مالی و غیره» است.

بررسی تجربه «کره‌جنوبی» نیز نشان می‌دهد، موفقیت این کشور در توسعه بازار پروژه‌های زیرساختی مشارکتی، به‌علت ایجاد چارچوب نهادی و قانونی شفاف و حمایت‌کننده از مشارکت عمومی و خصوصی بوده است. دولت کره‌جنوبی سیاست‌های متنوعی را به‌منظور جذاب کردن مشارکت بخش خصوصی در حوزه زیرساخت‌ها اجرا کرده است. در این رابطه می‌توان به انواع حمایت مالی از قبیل یارانه‌های ساختمانی و مشوق‌های مالی و مالیاتی اشاره کرد. دولت کره جنوبی، همچنین به‌منظور به اشتراک گذاشتن ریسک پروژه با بخش خصوصی، مکانیسم به اشتراک‌گذاری ریسک را از طریق به‌کارگیری روش‌هایی همچون جبران هزینه‌های پایه پروژه‌ها و تضمین اعتبار زیرساخت‌ها از طریق صندوق تضمین اعتبار زیرساخت‌ها توسعه داده است.

از سوی دیگر، بررسی تجربه کشور «هند» در اجرای مشارکت عمومی-خصوصی در حوزه زیرساخت‌ها روشن می‌سازد که این کشور با به‌کارگیری تیم‌های تدارکاتی با کیفیت بالا، نسبت به کشورهای در حال توسعه موفق عمل کرده است. دولت هند ابتکارات متنوعی را برای ایجاد چارچوبی قابلیت‌زا به‌منظور مشارکت هر چه بیشتر بخش خصوصی در طرح‌های زیرساختی، به‌کار برده است. به‌عنوان مثال دولت هند سیستم حمایت مالی پیشرو برای پروژه‌های مشارکت عمومی-خصوصی ایجاد کرده ‌است. همچنین این کشور، حمایت‌های قانونی و سیاسی را برای توسعه اوراق بهادار، اوراق بدهی، ساختارهای ترکیبی و ساختارهای مناسب تقویت اعتبار ایجاد کرده ‌است.

ایران کجا ایستاده است؟

بررسی روند اجرای طرح‌های عمرانی در سال‌های گذشته نشان می‌دهد، افزایش طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام به یک معضل ساختاری و معلول نظام اجرایی کشور تبدیل شده است. ناتوانی دولت در اتمام پروژه‌های زیربنایی طبق برنامه‌زمان‌بندی پیش‌بینی شده در اسناد بودجه و انباشت حجم انبوهی از طرح‌های عمرانی ناتمام و بعضا متوقف در اقتصاد کشور، موجب شد تا دولت با بهره‌گیری از تجارب جهانی، به عنوان یک راه‌حل، استفاده از روش‌های متنوع مشارکت عمومی-خصوصی را به‌منظور جذب منابع مالی و فیزیکی بخش خصوصی در پروژه‌های زیرساختی پیشنهاد کند.

نگاهی به آمار و ارقام منتشر شده از واگذاری طرح‌های عمرانی نشان می‌دهد، دولت عملکرد قابل‌قبولی در واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌یی نداشته است. آمارها نشان می‌دهد که تا سال 1388 هیچ واگذاری در این حوزه وجود نداشته است. در قانون بودجه سال‌های 1389 و 1390، به‌ترتیب به میزان 3250 میلیارد تومان و 1750میلیارد تومان برای سرفصل واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌یی در بخش واگذاری دارایی‌های مالی در نظر گرفته شده که از این میزان، 855 میلیارد تومان در سال 1389 محقق شده و برای سال 1390 عملکردی گزارش نشده است. البته در سال 1391 نیز برای این ردیف از واگذاری‌ها مبلغی در نظر گرفته نشده است. اگرچه در سال‌های 1392، 1393 و 1394 به ترتیب مبالغ 5هزار میلیارد تومان، یک هزار میلیارد تومان و یک هزار میلیارد تومان در قوانین بودجه، به‌منظور واگذاری طرح‌های عمرانی در نظر گرفته شده، اما بررسی عملکرد واگذاری طرح‌های عمرانی حکایت از آن دارد که هیچ واگذاری در این حوزه صورت نگرفته است.

 جاماندگی بخش خصوصی

در بخش دیگری از این گزارش به مهم‌ترین چالش‌های موجود در اقتصاد کشور که به‌عنوان مانعی در مقابل بخش خصوصی قرار گرفته و از حضور گسترده این بخش به عرصه سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی می‌کاهد اشاره شده که در چهار دسته «چالش‌های ناشی از فضای ناکارآمد حاکم بر اقتصاد کشور»، «چالش‌های ناشی از ساختار قانونی و مقرراتی مرتبط با مشارکت بخش خصوصی»، «چالش‌های ناشی از نارسایی و ناکارایی در نهادهای تامین‌کننده منابع مالی»، «چالش‌های ناشی از فضای حاکم بر روند تصویب و اجرای طرح‌های عمرانی» طبقه‌بندی شده‌اند.

موارد مذکور، از جمله عواملی محسوب می‌شوند که به‌عنوان مانع پیش‌روی حضور موثر بخش خصوصی در اقتصاد کشور نقش ایفا می‌کنند و با کاهش جذابیت سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی، از تمایل بخش خصوصی به ورود در این عرصه کاسته است. از جمله برخی از چالش‌های ناشی از فضای ناکارآمد حاکم بر اقتصاد کشور هم می‌توان به تحریم‌های بین‌المللی، بالا بودن درجه ریسک، چارچوب نهادی ناکارا و رانتی، تسلط بی‌ثباتی در عرصه سیاست‌گذاری و نیز فضای نامناسب و بازدارنده کسب‌وکار به‌منظور ورود بخش خصوصی به عرصه فعالیت‌های اقتصادی اشاره کرد.

یکی دیگر از عوامل مهم برای سرمایه‌گذاران وجود ثبات در فضای سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری است؛ چراکه هر نوع بی‌ثباتی در عرصه سیاست‌گذاری با ایجاد نااطمینانی در فضای کلان اقتصاد باعث افزایش هزینه سرمایه می‌شود. فضای نامناسب و بازدارنده کسب‌وکار به‌منظور ورود بخش خصوصی به عرصه فعالیت‌های اقتصادی، از دیگر موانع فعالیت بخش خصوصی در ایران است. وجود قوانین دست‌وپاگیر و غیرشفاف و وجود قوانین، بخشنامه‌ها و آیین‌نامه‌های همپوشان و متعارض، از انگیزه بخش خصوصی برای ورود به عرصه فعالیت‌های اقتصادی مولد کاسته است. سردرگمی فعالان اقتصادی برای اخذ مجوز و دریافت استعلام‌های گوناگون و پراکنده سازمان‌ها و موسسات تعیین شده برای صدور مجوز و همچنین صرف زمان طولانی برای دریافت این مجوزها هم از موانع مهمی است که موجب نگرانی و تردید فعالان اقتصادی برای آغاز فعالیت و کسب مجوز در کشور محسوب می‌شود.

 چه باید کرد؟

با‌توجه به درس‌های حاصل شده از مروری بر تجربه کشورهای «استرالیا، کره و هند» و همچنین، بررسی مهم‌ترین چالش‌های پیش‌روی بخش‌خصوصی و دولت در اقتصاد کشور، می‌توان مجموعه شرایط نهادی، قانونی و سازوکارهای سیاستی که لازم است تا بخش خصوصی انگیزه و تمایل به ورود در عرصه سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی را پیدا کند، به شرح زیر، اولویت‌بندی کرد: نخست، حفظ ثبات در فضای کلان اقتصاد و ایجاد اجماع در بین مسوولان کشور در راستای ایجاد اطمینان و اعتماد در میان فعالان اقتصادی. دوم، ایجاد یک محیط قانونی که در آن مشارکت بخش خصوصی در پروژه‌های زیربنایی تشویق شود و محافظت‌های لازم از سرمایه‌گذاران و وام‌دهندگان به عمل می‌آید.

سوم، تشکیل کمیته‌یی متشکل از نمایندگان نهادهای زیرساختی، مالی، زیست محیطی و قانونی، توسط دولت، که زمینه ساز تسهیل اخذ مجوزها و تاییدهای لازم و ایجاد هماهنگی و انسجام در پروژه باشد. چهارم، ایجاد واحدهای PPP در سازمان برنامه و بودجه و وزارت امور اقتصادی و دارایی. پنجم، دولت دستگاه‌های اجرایی را ملزم به مشارکت و واگذاری پروژه‌های زیرساختی پر بازده و امکان‌پذیر در سطح بالا، به بخش خصوصی نماید. ششم، شرایط تشویقی طرح زیرساختی در زمان مناقصه برای سرمایه‌گذاران شرح داده شود، اسناد و مدارک واضح، شفاف و استاندارد از شرایط و ویژگی‌های پروژه ارائه شود و فرآیند مناقصه به‌صورت عادلانه و رقابتی باشد.  هفتم، سرمایه‌گذاران بخش خصوصی در پروژه‌های زیرساختی، باید به مکانیسم‌هایی دسترسی داشته باشند که با استفاده از آن، کمبودهای مالی به وجود آمده را تا حد امکان کاهش دهند. هشتم، دولت یا دستگاه اجرایی واگذارکننده پروژه‌های زیرساختی به بخش خصوصی باید قبل از واگذاری پروژه به سرمایه‌گذار نسبت به شناسایی و رفع اهم چالش‌ها و ریسک‌های قانونی که باید برطرف شوند، اقدامات مقتضی را صورت دهد.

نهم، هدایت منابع مالی صندوق توسعه ملی در جهت اهرم‌سازی و جذب توسط بخش خصوصی در طرح‌های زیربنایی یک راهکار مهم جهت جذاب نمودن سرمایه‌های زیرساختی برای بخش خصوصی محسوب می‌شود. دهم، بهره‌گیری هر چه بیشتر از تسهیلات بانک‌ها و نهادهای توسعه‌یی برای بالابردن گزینه‌های تامین مالی پروژه زیرساختی و تنوع‌بخشی به روش‌های تامین منابع مالی پروژه‌های زیربنایی کشور از اهمیت ویژه‌یی برخوردار است. یازدهم، دولت باید نقش کلیدی در تضمین اجرای صحیح پروژه، نظارت بر سرمایه‌گذاری خصوصی و واکنش سریع و مناسب در زمان بروز تغییرات یا تعارضات، جهت جلوگیری از بروز اختلافات ایفا کند. بر این اساس نظارت مستمر برعملکرد مشارکت بخش خصوصی در طرح‌های زیربنایی، در تضمین موفقیت بخش خصوصی اهمیت دارد.