نسخه امریکایی حمایت‌گرایی از تولید

تعادل|

بررسی تاریخی رویکرد «حمایت‌گرایی» به معنی حمایت از تولیدات بومی در مقابل تولیدات خارجی گویای آن است که دولت امریکا ید طولایی در این زمینه دارد. به‌طوری که داده‌های بازوی پژوهشی مجلس شورای اسلامی به تصویر می‌کشد که چگونه غول بزرگ اقتصادی دنیا یعنی امریکا صنایع داخلی خود را در بازه‌های زمانی گوناگون مورد حمایت قرار داده است. اما این تحلیل بیانگر آن است که این نوع حمایت‌های هدفمند دولت از شرکت‌های بالقوه یا بالفعل بهره‌ور در واقع به معنای تجویز دولتی بودن همیشگی تولیدات و شرکت‌ها نیست، اما افسانه نقش انحصاری دست نامرئی بازار را نیز نباید بدیهی قلمداد کرد. بر اساس تحلیل صورت گرفته از سال 1812 تا اوایل دهه 1940 ایالات متحده امریکا با وضع تعرفه‌های سنگین برای حمایت از صنایع نوزاد خود، یکی از حمایت‌گرا‌ترین کشورها در طول تاریخ بود و سپس با به بلوغ رسیدن صنایع و گسترش مقیاس تولیدات آنها به گسترش آزادسازی تجاری و اعمال فشار بر دیگر کشورها برای تجارت آزاد روی آورد. از این‌رو حمایت‌های دولت امریکا از تولیدات داخلی این کشور را عمدتا می‌توان حول 9 محور مهم برشمرد که مواردی چون «اعمال سیاست‌های تجاری»، «اعطای یارانه به صنایع»، «سیاست‌های مالیاتی»، «نجات شرکت‌های بزرگ از ورشکستگی»، «هدایت پول (اعتبار) به کسب‌وکارها و طرح‌های بزرگ»، «خریدهای دولتی»، ‌«حمایت‌های صادراتی»، «نوسازی بافت شهری امریکا» و در نهایت «حمایت از کسب وکارهای کوچک» را در بر می‌گیرد.

 حمایت از «صنایع نوزاد»

بسیاری از کشورهای جهان از جمله کشورهای در حال توسعه به دنبال تقلید از موفقیت اقتصاد امریکا هستند. آنها در انجام این کار به جای آنچه به نظر سازوکارهای سنتی یا دولت‌محور جلوه می‌کنند، بر سازوکارهای بازارمحور تکیه می‌کنند. هدف این گزارش نقض یا کاهش جایگاه و اهمیت سازوکارهای بازاری در پیشرفت اقتصادی ایالات متحده امریکا نیست، بلکه مقصود از این تحلیل ارائه نمونه‌هایی از نحوه حمایت‌های هدفمند و مشروط دولت ایالات متحده از بخش‌های مزیت‌دار تولیدات داخلی آن کشور مبتنی بر شواهد تاریخی و نظریه دولت کارآفرین است.

سابقه حمایت دولت امریکا از تولیدات خود به 227 سال پیش بازمی‌گردد، یعنی هنگامی که «الکساندر همیلتون» نخستین وزیر خزانه‌داری امریکا سند مهمی با عنوان «گزارشی درباره تولیدات صنعتی» به کنگره ارائه داد. این گزارش شامل «تعرفه‌های حمایتی، محدودیت‌های صادراتی، یارانه‌های مستقیم دولت به صنایع مورد هدف، معافیت‌های مالیاتی برای نهاده‌های تولیدی و حمایت برای بهبود زیرساخت‌ها» می‌شد. در واقع «همیلتون» معتقد بود که کشور عقب‌افتاده‌یی چون ایالات متحده امریکا باید «صنایع نوزاد» را از رقابت خارجی در امان نگه دارد و تا زمانی که این صنایع نوزاد بتوانند روی پای خودشان بایستند، به حمایت از آنها همت گمارد.

 اپیزود «حمایت‌گرایی»

شروع جنگ امریکا با بریتانیا در سال 1812 باعث شد تا سیاست‌های حمایت‌گرانه همیلتون عملیاتی و سیاست‌های صنعتی جامع‌تری برای توسعه و حفاظت صنعت امریکا ایجاد شود. از سال 1812 تا اوایل دهه 1940 ایالات متحده امریکا با وضع تعرفه‌های سنگین برای حمایت از صنایع نوزاد خود یکی از حمایت‌گرا‌ترین کشورها در طول تاریخ بود و سپس با به بلوغ رسیدن صنایع و گسترش مقیاس تولیدات آنها به گسترش آزادسازی تجاری و اعمال فشار بر دیگر کشورها برای تجارت آزاد روی آورد. اگرچه امروزه نقش حمایتی تعرفه‌ها به دلیل تجارت بین‌الملل در چارچوب سازمان تجارت جهانی بسیار کمرنگ شده است، اما در عوض ایالات متحده به‌طور فزاینده‌یی سازوکارهای دیگری از جمله ایجاد نمایندگان مخصوص مذاکرات تجاری را برای حمایت از صنایع داخلی که توسط تجارت آزاد مورد صدمه واقع می‌شوند، به کار برده است.

طی قرن بیستم ایالات متحده امریکا بخش بزرگی از تولید ناخالص داخلی خود را برای امکانات و توانایی‌های نظامی هزینه کرد. این امر به میزان زیادی از قراردادهای خرید عمومی مرتبط با بخش نظامی منجر شد. بسیاری از قهرمانان ملی امروز امریکا مانند شرکت‌های IBM، بویینگ، لاکهید مارتین، کاترپیالر و موتورولا ریشه‌های خود را در قراردادهای سنگین دولتی دارند و بسیاری هنوز هم تا حد زیادی به این قراردادها وابسته‌اند. در واقع این قراردادهای پیمانکاری، بازار تضمین شده‌یی را برای ساخت محصولات شرکت‌های پیمانکاری ایجاد کرد و برای ترویج کمک به صنایع داخلی، قانونگذاران ایالات متحده، بنگاه‌های خارجی را از برنده شدن در اکثر قراردادهای خرید عمومی ایالات متحده منع یا قوانین بسیار سختگیرانه‌یی بر آن وضع می‌کنند. همچنین از زمان قانون «کالای امریکایی بخر» در سال 1933، دولت‌های ایالات متحده امریکا به صورت پیاپی فرمان به اجرای برنامه‌های «خرید ملی» داده‌اند. در واقع دولت ایالات متحده امریکا بزرگ‌ترین مشتری دنیاست که سالانه حدود 500 میلیارد دلار برای خرید کالاها و خدمات از بخش خصوصی هزینه می‌کند. طی 10سال گذشته دولت فدرال امریکا به‌طور میانگین سالانه حدود یک تریلیون دلار به کسب‌وکارها پرداخت کرده که قراردادهای پیمانکاری 46.32درصد، کمک‌های نقدی 53.46 درصد و وام‌ها 0.21درصد از کل مخارج مالی مذکور را شامل می‌شده است.

سیستم بانک‌های روستایی فدرال، شرکت تامین مالی جنگ و شرکت تامین مالی بازسازی و برنامه نیودیل (New Deal) همگی نمونه‌های بارزی از هدایت پول (اعتبار) به کسب وکارها و طرح‌های بزرگ ایجاد اشتغال در قرن بیستم هستند. به‌طور نمونه برنامه ایجاد شغل «نیودیل» حدود 13میلیون نفر را مشغول به کار کرد که بزرگ‌ترین و جاه‌طلبانه‌ترین برنامه ایجاد شغل آن با به کارگیری 8.5میلیون نفر طی 8 سال و با مخارج حدود 10.5میلیارد دلار با ساخت 650هزار مایل از جاده‌ها، 78هزار پل، 125هزار ساختمان نظامی و غیرنظامی، 700 مایل باند فرودگاه و... امریکا را متحول و مدرن کرد.

دولت ایالات متحده به عنوان یک دولت کارآفرین با سرمایه‌گذاری در نامطمئن‌ترین مرحله از چرخه نوآوری و با دادن سواری مجانی به کسب‌وکارها برای تسهیل ادامه مسیرشان از بخش خصوصی ریسک‌زدایی می‌کند و پیشران اصلی رشد نوآوری محور است. به عبارتی دیگر دولت امریکا در خلق و شکل‌دهی بازارها نقش کلیدی داشته و فقط «اصلاح‌کننده» آن نیست. به عنوان مثال ویژگی‌های کلیدی تلفن هوشمند آیفون که مثال بارزی از شکوفا شدن کارآفرینان نخبه در زمان برچیدن دست دولت است، توسط دولت یا منابع مالی آن صورت گرفته است. در واقع در صورت عدم سرمایه‌گذاری‌های اجتماعی وسیع دولت ایالات متحده از قبیل اینترنت، جی‌پی‌اس، صفحات لمسی و تکنولوژی‌های دیگر، خبری از محصولات مبتکرانه‌یی مانند آیفون نبود. دولت‌های ایالات متحده از طرق دیگر از جمله حمایت‌های صادراتی، مالیاتی، نجات بنگاه‌های بزرگ در هنگام ورشکستگی، نوسازی بافت شهری، ارائه خدمات مختلف به کسب وکارهای کوچک و انواع مختلف سرمایه‌گذاری‌های اجتماعی از حوزه‌های منتخب تولیدات و بنگاه‌های داخلی خود حمایت‌های هدفمندی انجام داده است.

 امریکایی‌ها چه کردند؟

حال براساس این تحلیل، حمایت‌های دولت امریکا از تولیدات داخلی در این کشور را عمدتا می‌توان حول 9 محور مهم شامل مواردی چون «سیاست‌های تجاری، اعطای یارانه به صنایع، سیاست‌های مالیاتی، نجات شرکت‌های بزرگ از ورشکستگی، هدایت پول (اعتبار) به کسب‌وکارها و طرح‌های بزرگ، خریدهای دولتی، حمایت‌های صادراتی، نوسازی بافت شهری امریکا و حمایت از کسب‌وکارهای کوچک» عنوان کرد. آن دسته از حمایت‌های دولت امریکا از کالاهای تولیدی در این کشور که ناظر به سیاست‌های تجاری هستند، عمدتا با وضع تعرفه‌های وارداتی به‌گونه‌یی پیش می‌روند که واردات کالاهای خارجی به این کشور را محدود می‌سازند. به عنوان نمونه، یک مثال سنتی حمایت دولت امریکا از تولیدات خود در برابر سایر رقبای خارجی از طریق وضع تعرفه‌های بالا

بر تولید فولاد ریلی (به‌عنوان یکی از مهم‌ترین صنایع در شکل‌گیری حمل و نقل ریلی) است. در سال 1871، تولید ناخالص فولاد ریلی در امریکا تنها 34هزار تن بود درحالی که حدود 15 برابر آن، یعنی 505هزار تن فولاد ریلی به امریکا وارد می‌شد. با اعمال عوارض وارداتی، میزان واردات فولاد ریلی به‌طور چشمگیری کاهش یافت به‌طوری که میزان واردات آن از 505 هزار تن در سال 1871 به 63هزار تن در سال 1871 و بعدها به 1.7هزار تن در سال 1908 کاهش یافت و در عوض تولید فولاد ریلی امریکا از 34 هزار تن در سال 1871 به 3.6میلیون تن در سال 1907 افزایش پیدا کرد.

در مورد اعطای یارانه به صنایع نیز، یک مثال شناخته شده از یارانه‌های دولتی امریکا در قرن بیستم مربوط به اعطای زمین‌های عمومی به بیشتر از 127 میلیون جریب برای ساخت راه‌آهن بود که ارزش خالص این یارانه‌ها بیش از 516 میلیون دلار تخمین زده می‌شود. طی سال‌های نزدیک‌تر، دولت امریکا مبالغ هنگفتی از کمک‌های مالی در اشکال مختلفی به کسب‌وکارها، مخصوصا شرکت‌های بزرگ اعطا کرده است. به‌طوری‌که بین سال‌های 2000 تا 2015، دولت فدرال امریکا 68 میلیارد دلار در قالب کمک‌های مالی و اعتبارات مالیاتی به کسب‌وکارها اعطا کرد که دوسوم این مبلغ به 582 شرکت بزرگ اختصاص یافت.

برنامه‌های مالیاتی امریکا (به‌طور ناخواسته یا به‌صورت استراتژیک)، صنایع، فعالیت‌ها و کسب‌وکارهای خاصی را مشمول امتیازات قرار می‌دهند. چندین ایالت در امریکا مالیات‌های عمومی ندارند. برای مثال ایالت‌هایی چون «تگزاس، نوادا، داکوتای جنوبی و وایمینگ» مالیات درآمدی فردی و شرکتی ندارند و ایالات «نیوهمپشایر و مونتانا» مالیات فروش ندارند. فراتر از این معافیت‌های مالیاتی عمومی، ایالت‌ها برای اهداف اقتصادی خود مانند ایجاد شغل با افزایش سرمایه‌گذاری در کسب‌وکارها مشوق‌های مالیاتی هدف‌دار ارائه می‌کنند.

ایالات‌متحده امریکا سابقه کمک به صنایع داخلی ورشکسته خود به‌دلیل اهمیت استراتژیک آنها را نیز دارد. بعد از بحران مالی، هر دو دولت بوش و اوباما در صنعت خدمات مالی مداخله کردند. آنها معتقد بودند که اصلاح و احیای بخش مالی برای ثبات کوتاه‌مدت و رشد بلندمدت اقتصاد حیاتی است. افزون بر این، یکی دیگر از حمایت‌های امریکا از کسب‌وکارهای خود، اعطای وام‌های مستقیم به بنگاه‌های خصوصی است. یک مثال آن در قرن بیستم، سیستم بانک‌های روستایی فدرال بود که در سال 1916 برای اعطای وام‌های مستقیم به کشاورزان تاسیس شدند. درحالی که وام‌های مستقیم به بخش کشاورزی متداول‌ترین شیوه از وام‌های مستقیم بودند، اما تنها منحصر به بخش کشاورزی نبودند. گاهی اوقات دولت فدرال وام‌ها را در بسیاری از صنایع دیگر نیز اختصاص داده است.

در زمینه اختصاص بودجه برای خریدهای دولتی نیز می‌توان به نمونه‌های متعددی اشاره کرد. بیش از 50درصد از درآمدهای شرکت IBM در دهه 1950 از قراردادهای دولتی منتج شد. این قراردادها بازار تضمین شده‌یی ایجاد می‌کرد که به شرکت IBM کمک کرد تا در صدر صنعت کامپیوتر قرار گیرد. حمایت از صادرات نیز نقش مهمی در حمایت از تولیدات امریکایی داشته است. راه‌اندازی «برنامه صادرات ملی» در سال 2010 یکی از مولفه‌های اصلی این استراتژی بود. برنامه صادرات ملی به‌دنبال دو برابر کردن صادرات امریکا تا سال 2014 بود و البته درنهایت توانست صادرات این کشور را به میزان 28درصد افزایش دهد.

نوسازی بافت شهری امریکا نیز مشمول دریافت کمک‌های مالی دولتی می‌شد. هدف از این کمک‌های مالی مبتنی بر صلاحدید و تشخیص، با استفاده راهبردی از یارانه‌های سرمایه‌یی مستقیم، کاستن از شدت تخریب تدریجی شهرهای مرکزی در مناطقی از ایالات‌متحده بود که به لحاظ اقتصادی دچار بیشترین ازکارافتادگی شده بودند. در زمینه حمایت از کسب‌وکارهای کوچک، دولت فدرال امریکا در سال 1953 برای ترویج منافع کسب‌وکارهای کوچک برای افزایش رقابت در بازار، اداره کسب‌وکارهای کوچک (SBA) را تاسیس کرد. در واقع اداره کسب‌وکارهای کوچک به نحوی جایگزینی برای بنگاه‌های بزرگ و کوچک آسیب دیده از زمان رکود بزرگ دهه 1930 بود که تا سال 1954 نیز ادامه یافت.

تاریخ اقتصادی ایالات‌متحده با جنگ‌ها و بحران‌های مالی گره خورده است به‌طوری‌که هر یک از این تحولات بر نحوه حمایت دولت ایالات‌متحده امریکا از تولیدات داخلی‌اش اثرگذار بوده است. این آثار را می‌توان در حمایت از صنایع نوزاد و گسترش مقیاس تولیدات صنایع، هدایت پول (اعتبار) به کسب‌وکارها و خلق بازار برای بنگاه‌ها از طریق قراردادهای دولتی و سرمایه‌گذاری‌های اجتماعی دولت در اقتصاد دانست. البته این حمایت‌های هدفمند دولت از شرکت‌های بالقوه یا بالفعل بهره‌ور را نباید به معنای دولتی بودن همیشگی تولیدات و شرکت‌ها قلمداد کرد، اما افسانه نقش انحصاری دست نامرئی بازار را نیز نباید باور کرد.