تشکیک در کارایی«قانون انسداد»
گروه اقتصادکلان|
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی امکانات حقوقی توسل به قانون انسداد توسط اتحادیه اروپا برای مقابله با تحریم‌های امریکا پرداخته است. مقرره مسدودسازی یکی از راه‌هایی است که اتحادیه اروپا می‌خواهد با توسل به آن تا حدودی مانع از اثرگذاری تحریم‌های ایالات متحده شود. این گزارش معتقد است که این مقرره دارای 4 ایراد اساسی شامل ابهام، عدم جامعیت، اجرای فردی و تحمل ریسک است و بر همین اساس اجرای آن ابتدا به اراده سیاسی کشورهای اروپایی برمی‌گردد. از نظر این گزارش حتی در صورت وجود اراده سیاسی کشورهای اروپایی مبنی بر اجرای مقرره مسدودسازی «اگر نگوییم شرکت‌های بزرگ تجاری که در دوران اجرای برجام به بازار ایران وارد شده‌اند نخواهند خواست تا محرومیت از بازارهای ایالات متحده را متحمل شوند باید گفت پذیرش چنین نتیجه‌یی توسط آنها محل تامل است.»
پیشینه مقرره مسدودسازی
به گزارش «تعادل» از زمان خروج ایالات متحده از برجام، مواردی به عنوان راه‌های پیشنهادی برای مذاکره با اروپا مطرح شده‌اند. یکی از راه‌هایی که تصور می‌شود، اتحادیه اروپا می‌تواند با توسل به آن تا حدودی مانع از اثرگذاری تحریم‌های ایالات متحده شود «مقرره مسدودسازی» است. این مقرره در واقع یک نوع اقدام متقابل است. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی تلاش کرده است تا سابقه اقدامات متقابل اتحادیه اروپا در برخورد با این دست از قوانین و مقررات ایالات متحده تبیین و مبانی حقوقی آن را روشن کند. در نتیجه امکان توسل اتحادیه اروپا به چنین مبانی حقوقی بعد از بازگرداندن تحریم‌ها توسط ایالات متحده مورد سنجش قرار گرفته و قوت آنها و امکان تکیه بر آنان توسط جمهوری اسلامی ایران بازشناسی شده است.
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس ابتدا با بیان اینکه اجرای قوانین فراسرزمینی ملی یکی از بحث برانگیز‌ترین موضوعات مربوط به نظم اقتصادی بین‌المللی و اجرای قوانین فراسرزمینی به معنای آن است که قوانین ملی یک کشور نسبت به اعمالی که جزئی یا کلا خارج از سرزمین تحت صلاحیت آن کشور رخ داده‌اند، اعمال شود، می‌نویسد: بسیاری از کشورها دارای قوانینی هستند که اجرای آنها فراسرزمینی تلقی می‌شود، اما درجه این نوع از اعمال فراسرزمینی متفاوت است.
در واقع کشوری که به وضع و اعمال قوانین فراسرزمینی مبادرت می‌کند از طرفی، آثار اقدامات انجام شده در خارج از قلمرو سرزمینی خود را بسیار موسع قلمداد می‌کند و براساس این نوع تفسیر دست به وضع مقررات و اجرای آنها می‌زند و از طرف دیگر، قصد دارد تا مرتکبان آن اعمال را مجازات کند.
مطابق این گزارش اساسا وضع قوانین فراسرزمینی براساس یکی از این سه مبنای متفاوت صورت می‌گیرد: اول منافع ملی یک کشور؛ در واقع براساس اینکه یک کشور تشخیص دهد در امری دارای منافع خاصی است مبادرت به وضع چنین قوانین و مقرراتی می‌کند. دوم مشترکات جهانی؛ مواردی مانند حفاظت از محیط زیست در زمره مصادیق این مفهوم است. سومین مبنا به منافع جامعه بین‌المللی برمی‌گردد که موضوعاتی مانند حقوق بشر را در ذیل خود دارد.
اثر اجرای قوانینی که به صورت فراسرزمینی وضع شده‌اند، آن است که تابعان با عدم قطعیت مواجه می‌شوند. به‌طور منطقی هر شخصی که در سرزمین یک کشور فعالیت دارد، تحت حکومت قوانین همان کشور است و با نظر به رعایت آن قوانین عمل خواهد کرد. در حالی که اگر قوانین یک کشور دیگر به نحوی وی را مقید یا محدود کند، نخواهد توانست تبعات اعمال خود را به راحتی و به‌طور کامل پیش‌بینی کند. در چنین مواردی علاوه بر «رقابت تقنینی» بین دو کشور موضوع دیگری نیز بروز می‌کند. موضوع دوم عبارت است از: «انتخاب سودآور.»
در واقع کنشگر و فعال اقتصادی به دنبال سرزمینی خواهد بود که منافع ناشی از فعالیت وی در آنجا به بهترین نحو و به بیشترین میزان تامین شود و احتمال تحمیل آثار جانبی مضاعف در آنجا وجود نداشته باشد.
یکی از مصادیق بارز این نوع از قوانین و اتخاذ سیاست‌های تقنینی موسع، تصویب قانون هلمز برتون ۱۹۹۶ توسط ایالات متحده است. این قانون برای تحت فشار قرار دادن تجارت خارجی کوبا وضع شده است. مصداق دیگر این نوع از قوانین، قانون تحریم ایران و لیبی است که بعدها با خروج مقررات ناظر بر لیبی به قانون تحریم ایران بدل شد. این رویکرد خصمانه ایالات متحده نسبت به جمهوری اسلامی ایران با وضع قانون «تحریم‌های جامع، بی‌بهره‌سازی و پاسخگویی ایران» شدت یافته است. رویکرد ایالات متحده برای وضع چنین قوانینی، مبارزه و مقابله با ساختار حکومت‌هایی بوده است که با آنها دارای اختلافات ایدئولوژیک است. در واقع قانون مقابله با تجارت کوبا در جهت تضعیف یک حکومت کمونیستی و قانون تحریم ایران در جهت مقابله با یک حکومت اسلامی است.
وضع قوانین تقابلی
این گزارش می‌گوید: زمانی که اختلافات مربوط به رقابت تقنینی و دفع آثار قوانین فراسرزمینی به حد اعلای خود می‌رسند، مقررات مسدودسازی وضع می‌شوند. این نوع از مقررات به عدم متابعت از قوانین فراسرزمینی دستور می‌دهند. یکی دیگر از واکنش‌هایی که ممکن است در قبال این دست از قوانین رخ دهد وضع قوانین تقابلی است. این نوع از قوانین به جبران منافع محدود شده ناشی از اجرای قوانین فراسرزمینی مبادرت کنند.
مقرره مسدودسازی اتحادیه اروپا که ابتدا برای مقابله با شناسایی قوانین ایالات متحده در محدودسازی تجارت کوبا وضع شد، بعدا در خصوص اقدامات محدودساز در برابر تجارت با ایران نیز اعمال شد. این مقرره اشاره داشته است که قوانین و مقررات مشمول این سند در پیوست آن مشخص خواهند شد و این امکان وجود دارد که تعداد آنها کم یا زیاد شود. این مقرره همچنان لازم‌الاجراست و در سال ۲۰۱۴ نیز برای آخرین بار اصلاح شده است. البته همچنان اسناد ضمیمه شده‌یی که مشمول این مقرره می‌شوند همان موارد قبلی هستند که عبارتند از: سه قانون و یک مقرره ایالات متحده که تنها قانون مربوط به جمهوری اسلامی ایران، قانون تحریم ایران و لیبی سال ۱۹۹۶ است. این قانون به محدودیت سرمایه‌گذاری در حوزه نفت ایران مربوط می‌شود. این در حالی است که دامنه تحریم‌های ایالات متحده بعد از سال ۲۰۱۰ بسیار گسترده شده است.
مطابق با مقرره اروپا اشخاصی که از اجرای قوانین فراسرزمینی یک کشور متضرر می‌شوند، می‌توانند با مراجعه با دادگاه‌های کشورهای عضو اتحادیه اروپا که در آنجا فعالیت می‌کنند یا دارای اموال هستند، اقامه دعوی کنند. خسارت این اشخاص از طریق مصادره اموال یا فروش دارایی‌های کشور واضع این نوع قوانین پرداخت خواهد شد. گفتنی است، مطابق با اعلام برخی مقامات اتحادیه اروپا آنها قصد دارند با خروج ایالات متحده از برجام از سازوکارهای مسدودسازی استفاده کنند.
محدودیت‌های مقرره مسدودسازی
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در ادامه مقرره اتحادیه اروپا را از چند جهت دارای ایراد و محدودیت می‌داند. محدودیت‌هایی که در سه بخش «ابهام»، «تحمل ریسک»، «اجرای فردی مقرره مسدودسازی» و «عدم جامعیت» نقسیم‌بندی شده است.
بر اساس این گزارش مهم‌ترین ایراد مقرره اتحادیه اروپا آن است که مشخص نیست آیا نسبت به تمام مبادلات اعمال می‌شود یا خیر؟ مقرره عنوان کرده «اگر عدم اجرای قواعد ایالات متحده منتج به خسارات شدیدی شود، اجرای این مقرره متوقف می‌شود.» در صورتی که عبارت در مقرره توضیح داده نشده است و بسته به تفسیر قضایی است. شرکت‌های اروپایی که قصد دارند با توسل به مقرره مسدودسازی علیه ایالات متحده اقامه دعوی کنند، در واقع مقامات این کشور را به ستیزه می‌طلبند. از آنجا که مبادلات اقتصادی با جمهوری اسلامی ایران برای این شرکت‌ها دارای خطر خواهد بود که در نهایت می‌تواند به از دست دادن بازار ایالات متحده تبدیل شود. لذا استفاده از مقررات مسدودسازی ریسک دارد. این امکان وجود دارد که مقامات امریکایی، متعاقب اقدام شرکت اروپایی از مجازات‌های سنگین‌تری علیه آن استفاده کنند.
همچنین مقرره مسدودسازی از کشورهای اتحادیه اروپا خواسته است تا هر یک از آنها به صورت فردی آن را به اجرا در آورند. متعاقب این مقرره تنها تعدادی از کشورهای اروپایی مجازات‌هایی را برای نقض قواعد مقرره مسدودسازی در نظر گرفته‌اند. مشکل تنها به مساله وضع مجازات محدود نمی‌شود و در عرصه اجرا نیز ابهام‌هایی به چشم می‌خورد. برای مثال تا به حال هیچ کشوری در برابر نقض مقرره مسدودسازی به تحمیل مجازات‌های وضع شده، مبادرت نکرده است.
در نهایت گفته شده که مقرره اتحادیه اروپا تنها شامل قانون تحریم ایران و لیبی مصوب ۱۹۹۶ (بعد از ۲۰۰۶ فقط ایران) است. برای اینکه مقرره اتحادیه اروپا بتواند نسبت به تمام قوانین تحریمی ایالات متحده مشمول برجام اعمال شود باید قانون تحریم جامع ایران، پاسخگویی و بی‌بهره‌سازی، قانون مجوز دفاع ملی ۳۲۰۱۲ و قانون آزادی ایران و مقابله با اشاعه به فهرست قوانین مندرج در ضمیمه آن اضافه شود. در غیر این صورت جامع نخواهد بود. علاوه بر این قوانین، باید فرامین اجرایی نیز که در برجام مورد اشاره قرار گرفته است به فهرست ضمیمه این مقرره اضافه شوند.
در نهایت این گزارش نتیجه‌گیری خود را در قالب 4 پیشنهاد زیر خلاصه می‌کند: اولا استفاده از قانون انسداد به تنهایی نمی‌تواند راهگشا باشد و در صورت اجرا تنها می‌تواند قدرت چانه‌زنی اتحادیه اروپا در تعامل با ایالات متحده را ارتقا بخشد. ثانیا برای اینکه قانون انسداد بتواند اثرگذاری هرچند محدودی داشته باشد باید به نحوی اصلاح شود تا شامل تمام قوانین و فرامین اجرایی ایالات متحده مندرج در برجام شود. این موارد عبارتند از: قانون تحریم جامع ایران، پاسخگویی و بی‌بهره‌سازی، قانون مجوز دفاع ملی ۲۲۰۱۲ و قانون آزادی ایران. ثالثا اتحادیه اروپا باید تمام اعضای خود را ملزم به وضع مجازات برای خودداری از اجرای مفاد قانون انسداد کند. رابعا ضروری است اصلاحاتی در مقرره به عمل آید که قلمرو و دامنه آن را شفاف کند.
