نظارت بر بانک‌ها با سازمانی مستقل زیر نظر بانک مرکزی
گروه بانک وبیمه |
پس از وقوع بحران گسترده مالی در دهه اول قرن بیست ویکم، نظارت مالی بر موسسات و سیستم مالی از جهات مختلف مورد توجه ویژه‌ای قرار گرفت و تحولات عمده‌ای در قوانین و ساختارهای نظارت بانکی و مالی بسیاری از کشورهای جهان ایجاد شد. با توجه به ارایه طرح و لایحه اصلاح قوانین بانکی توسط مجلس و دولت بررسی تحولات سیستم نظارت مالی و بانکی با تأکید بر قوانین بانکداری برخی از کشورهای جهان و بهره‌گیری از تجربیات دنیا، ضروری به نظر می‌رسد. به گزارش « تعادل»، در پژوهشی که به تازگی توسط مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی صورت گرفته مطالعاتی پیرامون سیستم نظارت بانکی کشورهای آلمان، ژاپن، انگلستان و امریکا از کشورهای توسعه یافته و سه کشور بلغارستان، مالزی و افغانستان از سایر کشورها، انجام شده است. قوانین بانکداری و خدمات مالی در این کشورها تفاوت‌های فراوانی با هم دارند. قانون برخی کشورها، طریقه برخورد بانک مرکزی با بانک‌ها را به‌طور جزئی و مفصل مشخص می‌کند، مثل امریکا، مالزی و افغانستان، اما قانون برخی دیگر از کشورها نظیر ژاپن و بلغارستان، وظایف و اختیارات بانک مرکزی و یا بانک‌ها را به‌طور کلی معین می‌کند و وارد جزییات نحوه رفتار بانک مرکزی با بانک‌ها نمی‌شود
بررسی‌ها نشان می‌دهد که قوانین انگلستان، ساختار و اهداف سازمان نظارتی را بطور دقیق مشخص می‌کند و کمتر وارد جزییات عملکرد آن می‌شود. درحالی‌که قوانین آلمان توجه ویژه‌ای به روش‌های نظارت مثل آزمون بحران و انواع نسبتهای احتیاطی دارد. ازنظر نهاد نظارتی نیز، وظیفه نظارت بانکی در بلغارستان، مالزی و افغانستان برعهده بانک مرکزی است. اما در کشورهای آلمان، ژاپن، انگلستان و امریکا که سیستم مالی آنها پیچیده‌تر است، وظیفه نظارت بانکی برعهده بانک مرکزی و یک یا چند سازمان مستقل است. درمجموع توجه به ساختارهای گوناگون نظارت بانکی در این کشورها و تحلیل مواد قوانین بانکداری و خدمات مالی آنها در طراحی سیستم نظارت بانکی کشور و تنظیم قوانین مربوط به آن می‌تواند سودمند باشد.با وقوع بحران‌های مالی در دهه‌های اخیر، توجه ویژه‌ای به نظارت مالی هم در بُعد نظری و هم در بُعد عملی در سطح جهان صورت گرفت و همزمان با ایجاد و گسترش سازوکارها و هماهنگی‌های بین‌المللی در زمینه نظارت بر بخش مالی، به تدریج در بسیاری از کشورها، قوانین و سیستمهای نظارتی در بخش مالی تکامل پیدا کرد. در این میان، یکی از مهم‌ترین عرصه‌های تحول مربوط به قوانین بانکداری و خدمات مالی کشورها است.
نظارت بانکی در ایران
در سال‌های اخیر موضوع اصلاح قوانین حوزه پولی و بانکی کشور مورد توجه مجلس شورای اسلامی و دولت جمهوری اسلامی ایران قرار گرفته و طرح‌ها و لوایحی در این راستا ارایه شده است. براساس آسیب شناسی‌های صورت گرفته، بخش نظارت یکی از مهم‌ترین بخش‌های ضروری برای اصلاح قوانین بانکی در ایران است. با توجه به لزوم بهره‌گیری از تجربه کشورهای دیگر در اصلاح قوانین و مقررات، در این گزارش به بررسی سیستم نظارت بانکی و قوانین بانکداری برخی از کشورهای جهان پرداخته شده و در برخی موارد، سیر تاریخی تحولات سیستم نظارت مالی هم مورد بررسی قرار گرفته است. این کشورها طوری انتخاب شده که در آنها هم کشورهای توسعه یافته و هم کشورهای درحال توسعه وجود دارد و پیچیدگی سیستم نظارتی در آنها متفاوت است.
در کشورهای گوناگون، با توجه به سیر تاریخی تحول نهادهای آن کشور و وقایع گوناگون، قوانین و سیستم نظارتی به صورت متفاوتی شکل گرفته است. ازنظر سیستم نظارت بانکی می‌توان کشورهای مورد بررسی در این گزارش را ازنظر تعداد سازمان‌های نظارتی به دو دسته تقسیم کرد.
دسته اول کشورهایی هستند که نظارت بانکی در آنها برعهده بانک مرکزی است. کشورهایی نظیر بلغارستان، مالزی و افغانستان جزو این گروه از کشورها هستند. دسته دوم کشورهایی که سیستم نظارتی آنها پیچیده‌تر بوده و وظیفه نظارت بانکی در آنها برعهده بانک مرکزی و یک یا چند سازمان مستقل است که این کشورها شامل آلمان، ژاپن، انگلستان و امریکا هستند.
با توجه به اینکه نظام بانکی و بطور کلی بخش مالی در ایران از پیچیدگی چندانی برخوردار نیست، به نظر می‌رسد که بانک مرکزی بتواند همانند کشورهایی نظیر بلغارستان، وظیفه نظارت بانکی را به خوبی انجام دهد. البته با توجه به اینکه سپردن وظیفه نظارت بانکی به بانک مرکزی می‌تواند با اشکالاتی همراه باشد و از طرفی با توجه به گسترش بخش بانکی و مالی در کشور، بهتر است این وظیفه برعهده یک سازمان مستقل زیر نظر بانک مرکزی گذاشته شود که با همکاری بانک مرکزی این کار را انجام دهد.
در قوانین بانکداری کشورهایی نظیر امریکا و انگلستان بر اهمیت هدف کارآیی و رشد اقتصادی به عنوان یکی از اهداف نظارت بانکی تأکید شده است. به عنوان نمونه در انگلستان براساس مواد فصل اول قانون خدمات مالی و بازارها مصوب سال 2000، سازمان FCA در کنار وظیفه ایجاد سلامت و ثبات سیستم مالی، مسوولیت ارتقای کارآیی نظام مالی و حفاظت از حقوق و منافع مصرف کنندگان خدمات مالی را نیز برعهده دارد.به عنوان نمونه دیگر می‌توان به شورای نظارت بر ثبات مالی امریکا اشاره کرد. براساس ماده 123 قانون داد - فرانک رییس شورای نظارت بر ثبات مالی موظف است حداقل هر پنج سال یک بار مطالعه‌ای در مورد تأثیر اقتصادی محدودیت‌های نظارتی بر ارایه خدمات مالی انجام دهد. این مطالعه باید شامل توصیه‌هایی در مورد ساختار بهینه محدودیت‌های نظارتی باشد که حداکثرکننده کارآیی و حداقل کننده تأثیر اقتصادی آنهاست، به عبارت دیگر سیستم نظارت بانکی و مالی نباید در تعقیب هدف ثبات مالی به اندازه‌ای افراط کند که موجب کاهش رونق نظام بانکی و مالی شود و همین‌طور می‌تواند با قائل شدن امتیازاتی برای بانک‌ها، فعالیتهای آنها را به سمتی هدایت کند که رونق و رشد اقتصادی بیشتری ایجاد شود. اگرچه هدف اصلی نظارت بانکی، ایمنی و سالمتی نظام بانکی قلمداد می‌شود، ولی در کنار این هدف، باید به اهداف دیگری نظیر حفاظت از حقوق و منافع سپرده گذاران، تسهیل عملکرد و رونق نظام بانکی، افزایش نقش نظام بانکی در رشد اقتصادی و حتی عدالت اقتصادی هم توجه کرد و تصریح این اهداف در قانون بانکداری می‌تواند چارچوب کلی عملکرد سازمان نظارتی را مشخص نماید. البته باید توجه شود که فلسفه وجود سیستم نظارت مالی ایجاد اطمینان در مورد ثبات مالی است، ولی این سیستم را می‌توان به‌گونه‌ای با نهادهای متولی برنامه‌های اقتصادی هماهنگ کرد که اهداف دیگری نظیر رشد اقتصادی را هم در کنار هدف ثبات مالی در سیاست‌های نظارت مالی دنبال کند. به عنوان نمونه، کمیته سیاست مالی در انگلستان چنین کارکردی دارد.
براساس بند 9C ماده 4 بخش اول قانون خدمات مالی سال 2012 انگلستان، کمیته سیاست مالی زیر نظر بانک مرکزی دارای دو هدف ثبات مالی حمایت از سیاست اقتصادی دولت در مورد رشد و اشتغال است و براساس بند 9D همین ماده از قانون، وزارت خزانه داری، سیاست اقتصادی دولت را به این کمیته اعلام می‌کند.
انگلستان
ویژگی چارچوب نظارت بانکی انگلستان، این است که بانک انگلستان در حوزه نظارت احتیاطی خرد و کلان نقش اساسی و محوری در آن دارد. یک نقطه قوت سیستم نظارت بانکی انگلستان این است که در آن به ابعاد مختلف نظارت شامل نظارت احتیاطی خرد، نظارت احتیاطی کلان و نظارت کسب وکار توجه شده و مسوولیت هریک از آنها به‌طور جداگانه مشخص شده است. اداره نظارت احتیاطی وظیفه نظارت احتیاطی خرد بر بنگاه‌هایی که از لحاظ سیستمی مهم هستند را برعهده دارد و اداره هدایت مالی مسوولیت نظارت احتیاطی بر بنگاه‌هایی که چندان ازنظر سیستمی اهمیت ندارند و همین‌طور مسوولیت نظارت کسب وکار را برعهده دارد و مسوولیت نظارت احتیاطی کلان برعهده کمیته سیاست مالی است. البته به دلیل تعدد سازمان‌های متولی نظارت و روابط پیچیده میان آنها، نمی‌توان چنین سیستم پیچیده‌ای را به عنوان الگوی سیستم نظارتی کشور قرار داد. نکته قابل تأمل در قوانین نظارت بانکی انگلستان، اهدافی است که برای نظارت بانکی تعیین شده است. برخلاف دیدگاه رایج در ادبیات نظارت بانکی که هدف اصلی نظارت بانکی را ثبات سیستم از طریق کنترل ریسک معرفی می‌کند، در قوانین انگلستان اهدافی نظیر محافظت از مصرف کننده، رقابت، رشد و اشتغال همتراز هدف ثبات مالی و حتی در مواردی مقدم بر آن در نظر گرفته شده است. نتیجه اینکه در تدوین قانون نظارت بانکی کشور باید اهداف نظارت و مواردی که بر آن نظارت می‌شود، متناسب با اهداف کل نظام اقتصادی مشخص و تصریح شود.
امریکا
سیستم نظارت بانکی در امریکا پیچیده بوده و هریک از بانک‌ها براساس ملی یا ایالتی بودن و شرایط دیگر، تحت نظارت یکی از نهادهای اداره ممیزی پولی، هیات مدیره فدرال رزرو یا شرکت ضمانت سپرده فدرال قرار می‌گیرند. برنامه‌ها و فرآیندهای نظارت بانکی براساس مقررات و دستورالعمل‌های دقیق و جزئی انجام می‌شود که توسط نهادهای نظارتی تعیین می‌شود. علاوه بر این، شورای نظارت بر ثبات مالی وظیفه هماهنگی میان نهادهای نامبرده برای مواجهه با تهدیدات پیش روی سیستم مالی، شناسایی و کنترل ریسک‌های به وجود آمده در کل سیستم مالی را برعهده دارد.یک نکته جالب در قانون داد-فرانک این است که به هدف نهایی نظارت بانکی و پیشگیری از اثر منفی آن بر رشد اقتصادی توجه ویژه‌ای شده است. بنابراین، تعریف اهداف نظارت در قانون بانکی یک کشور به صورت جامع و ملزم کردن سازمان ناظر برای حرکت در جهت تمامی آن اهداف بسیار مهم است.
ژاپن
مسوول نظارت بانکی در ژاپن، آژانس خدمات مالی است که با همکاری بانک مرکزی امور مربوط به نظارت بانکی را انجام می‌دهد. اختیارات و نحوه نظارت بر بانک‌ها، موسسات مالی، شرکتهای هلدینگ و سهامداران عمده آنها بطور مجزا در قانون بانکداری ژاپن مشخص شده است. همکاری مشترک آژانس خدمات مالی و بانک مرکزی در نظارت مستمر بانکی، موجب شده که نظارت بانکی در این کشور به صورت مطلوب و موثری انجام شود.
آلمان
نظارت بانکی در آلمان با همکاری یک سازمان مستقل با عنوان بافین و بانک مرکزی این کشور انجام می‌شود. تقسیم وظایف نظارت بانکی به این صورت است که بانک مرکزی مسوول انجام فعالیتهای عملیاتی نظارت است و تصمیم‌گیری نهایی در مورد نتیجه این فعالیتها برعهده بافین میباشد. در قانون بانکداری آلمان، علاوه بر مشخص کردن وظایف و اختیارات بافین و بانک مرکزی، به برخی از روش‌های نظارت مثل آزمون بحران و همین‌طور نحوه تعیین انواع نسبتهای احتیاطی نیز اشاره شده است.
بلغارستان
نظارت بانکی در بلغارستان برعهده معاونت نظارت بانکی بانک مرکزی این کشور میباشد. اگر چه بانک ملی بلغارستان از یک روش ریسک محور برای نظارت استفاده کرده و با به کار گرفتن برنامه وسیع بازرسی، و توجه به نظارت احتیاطی کلان سطح نسبتا مطلوبی از نظارت بانکی را ایجاد کرده است، اما واگذار کردن بخش عمده‌ای از اختیارات نظارت به معاونت نظارت بانکی، عملکرد نظارت بانکی را با ریسک‌هایی مواجه کرده است.
مالزی
بانک مرکزی مالزی وظیفه نظارت بانکی و محافظت از ثبات مالی در مالزی را برعهده دارد و علاوه بر آن وزارت مالی هم نقش فعالی در سیستم نظارتی مالزی ایفا می‌کند. به عنوان نمونه موافقت با اعطای مجوز به بانک‌ها و قرار دادن شرایطی برای این مجوزها و همین‌طور لغو مجوزها و هدایت سرمایه‌گذاری‌ها به موارد معین از اختیارات وزارت مالی است. همچنین صدور مجوز و نظارت بر فعالیتهای بانکی که با ارزهایی جز رینگیت مالزی انجام می‌شود، توسط اداره نظارت مالی لبوآن صورت می‌گیرد. بانک مرکزی یک رژیم مقرراتی و نظارتی توسعه یافته ریسک محور را به کار می‌گیرد که شامل برنامه‌های جامع نظارت محلی و نظارت خارج از محل در سطوح خرد و کلان است.
افغانستان
نظارت بانکی در افغانستان برعهده بانک مرکزی این کشور است. نظارت بانکی به صورت سازمان یافته در سال 1394 شمسی با تصویب قانون بانکداری افغانستان محقق شد. در این قانون به صورت جزئی و دقیق به بسیاری از مسائل بانک‌ها و نحوه نظارت بر آنها پرداخته شده است.
