چشم امید به ارایه اسناد مکمل تحول در بودجه
احتمالا کاهش تولید نفت و افق کسری بودجه دولت مهم‌ترین عامل برانگیختن دولت برای ایجاد تحول در سند بودجه بوده است. همانطور که اخیرا سازمان برنامه و بودجه برنامه‌ای با عنوان «معرفی چارچوب برنامه اصلاحات ساختاری بودجه» در جهت ایجاد تحول در سند دخل و خرج دولت منتشر کرده است. هرچند بررسی محتوای این سند نشان می‌دهد که دولت در مجموع در این برنامه صرفا به ارایه کلیات کارشناسی درباره مشکلات بودجه کشور و راهکارهای برطرف کردن آن اکتفا کرده و به مواردی مانند سازوکارهای مورد نیاز برای ایجاد این تحولات و همچنین حدود قدرت دولت برای ایجاد چنین تحولی نظر نداشته است، با این حال این انتظار وجود دارد که اسناد تکمیلی این برنامه ارایه شده و در این مقطع تاریخی از تهدید منابع مالی حاصل از نفت جهت فرصتی برای ارتقای نظام بودجه‌ریزی کشور استفاده شود.
به گزارش «تعادل»، اخیرا سازمان برنامه و بودجه اقدام به انتشار سندی تحت عنوان «چارچوب برنامه اصلاحات ساختاری بودجه»، کرده است. این سند در حالی انتشار یافته است که در ماه‌های اخیر جهت تحول نظام بودجه‌ریزی کشور فشار زیادی از جانب کارشناسان اقتصادی و همچنین مجلس بر دولت وارد شده بود. عمدتا به این دلیل که به گفته کارشناسان اقتصادی سند دخل و خرج دولت که در قالب بودجه سالانه تهیه می‌شود، دچار ایرادات اساسی است و خود عامل تورم و رشد ناپایدار در اقتصاد ایران تشخیص داده شده است.
این‌ها در کنار مواردی است که سال‌ها مورد نقد کارشناسان و افکار عمومی قرار گرفته بود. مواردی اعم از عدم شفافیت تمام و کمال محتوای بودجه، نامتناسب بودن تخصیص منابع با توجه به کارایی دستگاه‌ها، چسبنده بودن بیش از 80 درصد منابع بودجه‌ای به دلیل پرداخت حقوق کارکنان و .... در کنار این موارد وابستگی بیش از نیمی از منابع بودجه به نفت هم معضل دیرینه بودجه کشور بوده که همین عامل تاثیرپذیری اقتصاد ایران از تکانه‌های خارجی و بروز تورم‌های سنگین شده است. با این حال دولت‌ها در ایران تاکنون عزم جزمی برای ایجاد تحول در بودجه کشور نداشته‌اند. دولت یازدهم و پس از آن دوزاردهم نیز با وجود تاکید بر این موضوع تاکنون به جز موارد جزئی موفق به ایجاد تغییر چندانی در این سند نشده است. با این حال آنچه از ظواهر امر پیداست دولت اکنون دیگر ناگزیر به تغییر است و آنچه بر اقتصاد ایران می‌گذرد مجال چندانی به دولت نمی‌دهد که دراین شرایط نیز موارد مصارف و منابع درآمدی بودجه را به روند گذشته تنظیم کند. اکنون که تحریم‌های امریکا، صنعت نفت ایران را نشانه رفته و افق پیش‌روی فروش نفت ایران، خبر از کاهشی شدن قدرت فروش ایران می‌دهد.
قطعا در چنین شرایطی دولت باید ناگزیر باید تن به جراحی سند بودجه کشور می‌داد. جراحی که در آن هم منابع درآمدی به غیرنفت متکی شود، هم مخارج دولت متناسب با کارایی دستگاه‌ها باشد و هم جلوی اتلاف منابع به هر ترتیبی گرفته شود. مواردی که دولت دوازدهم سعی کرده آنها را در سند «چارچوب برنامه اصلاحات ساختاری بودجه» لحاظ کند.
واکاوی چارچوب برنامه اصلاحات ساختاری کشور
بررسی این برنامه نشان می‌دهد که دولت در جریان بررسی‌های خود برای ایجاد تغییر در بودجه سه هدف تامین منابع مطئمن برای اداره کشور و کارا کردن دولت، حمایت از تولید و اشتغال و ایجاد ثبات در اقتصاد کلان و ارتقای عدالت و بهبود معیشت عمومی را در نظر گرفته است. اهدافی که البته نیل به آنها مستلزم تغییرات اساسی است و سازوکار اجرایی شدن آن هم دقیقا مشخص نیست و ولی تاکنون بارها بر آنها تاکید شده و در واقع این سند، اولین سند اقتصادی کشور نیست که چنین اهدافی در افق پیش روی آن ترسیم شده است.
همچنین در بخشی دیگر از این برنامه مطرح شده که اصلاحات ساختاری بر پایه چهار رکن تقویت نهادی، هزینه‌کرد کارا، درآمدزایی پایدار و ثبات‌سازی اقتصاد کلان بنا خواهد شد.
در این سند آمده که برای نیل به هر یک از این ارکان بسته‌هایی طراحی شده است. مثلا برای رکن تقویت نهادی که اصلی‌ترین رکن ایجاد تحول در بودجه نیز معرفی شده است. بسته افزایش انضباط و اصلاح ساختار بودجه مورد تاکید قرار گرفته است. برای اجرای این بسته برنامه‌هایی هم اعلام شده است که در ادامه برخی از این برنامه‌ها بررسی شده‌اند.
برنامه «اصلاح رویه‌ها و نظام تامین، تخصیص، ایجاد و ایفای تعهدات و پرداخت» اولین برنامه بسته افزایش انظباط است. نکته قابل توجه این است که سازمان برنامه و بودجه مشخص نکرده به این عبارت کلی چگونه تحقق خواهد بخشید؟ و اینکه چنین تغییر بنیادینی که در یک عبارت وعده آن را داده با چه ابزاری قابل تحقق است؟ از سامانه‌های جدیدی استفاده خواهد کرد؟ اقدام به تغییرات قانونی خواهد کرد؟ و از اساس روندها و نظام تامین و تخصیص چه ایراداتی داشته که اکنون به دنبال رفع ان است؟
همچنین در برنانه دوم «بسته افزایش انضباط و اصلاح ساختار بودجه»، موضوع «گسترش چارچوب میان‌مدت بودجه‌ریزی»، مطرح شده که این عبارت نیز با توجه به وضعیت سند بودجه کشور دچار ابهادم است و مشخص نیست چارچوب میان‌مدت بودجه‌ریزی به چه صورت گسترش خواهد یافت؟ آیا منظور همان سخنانی مقام معظم رهبری است که فرمودند سند بودجه باید متناسب با اقتصاد ایران در سال‌های پیش‌رو طراحی شود؟ یا اینکه بودجه به دنبال افزایش اختیارات در سایر حوزه‌های اقتصاد هم خواهد بود و...؟
سوم برنامه در این شاخص نیز «برنامه اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد»، عنوان شده است. نکته قابل توجه در این حوزه این است که دولت در سال‌های گذشته بارها اعلام کرده که نظام بودجه‌ریزی خود را به مسیر بودجه مبتنی بر عملکرد هدایت می‌کند. این در حالی است که در این باره شفافیت کافی وجود ندارد که چگونه در حالی که کارایی دستگاه‌ها مشخص نیست، بودجه آنها تعیین می‌شود؟ در عین حال چگونه درحالی که بودجه قریب به اتفاق دستگاه‌ها همه ساله با ضریب مشخصی افزایش می‌یابد دولت می‌خواهد بودجه مبتنی بر عملکرد را به کار ببندد؟ آیا دولت اجازه و امکان قطع و کم کردن بودجه‌های دستگاه‌هایی که به هر ترتیب از کارایی لازم برخوردار نیستند را دارد؟ اگر خیر احتمالا بسیاری انتظار دارند بار دیگر این برنامه مثل سال‌های گذشته فقط در مرحله اعلام باقی بماند.
چهارمین برنامه بسته افزایش انضباط نیز، «برنامه اولویت‌بندی هزینه‌ها»، مطرح شده است. باز از این عبارت نیز مشخص نیست که اولویت‌بندی بر چه مبنایی صورت خواهد گرفت؟ در شرایطی که بیش از 80 درصد هزینه‌های بودجه قابلیت کاهش ندارد و در قالب حقوق و دستمزد، یارانه و هزینه صندوق بازنشستگی پرداخت می‌شود اولویت‌بندی بر چه مبنایی صورت خواهد گرفت؟ و با توجه به اینکه پرداخت هزینه‌های عمرانی که معمولا گوشت قربانی بودجه‌های سالانه بوده در اولویت‌بندی جدید تغییری خواهد کرد یا خیر؟
در ادامه برای رکن تقویت نهادی بودجه، بسته «ایجاد جامعیت بودجه و شفافیت وجوه عمومی» هم در نظر گرفته شده است. یکی از برنامه‌های این بسته «بسط پایش و گزارشگری مالی دولت به نهادهای عمومی غیر دولتی»، مطرح شده است. درباره این برنامه نیز ابهاماتی وجود دارد. اینکه آیا قرار است دولت در موضوع گزارشگری مالی پا را از گذشته فراتر گذاشته و علاوه بر سازمان حسابرسی بر نهادهای دیگر هم پاسخگو باشد؟ در این صورت استانداردها چگونه تنظیم خواهد شد؟ چقدر قابلیت انطباق با استانداردهای بین‌المللی خواهیم داشت؟ و...
بودجه آینه رفتار دولت‌ها
بررسی بسته‌های سیاستی سایر ارکان مورد نظر دولت از قبیل «هزینه‌کرد کارا»، «درآمدزایی پایدار» و «ثبات‌سازی اقتصاد کلان» و برنامه‌های مورد توجه در این بسته‌ها هم نشان می‌دهد که دولت در آن موارد نیز پارا از مطرح کردن کلیات فرا نگذاشته است.
مثلا درباره رکن هزینه کرد کارا، برنامه‌ای تحت عنوان «اصلاح نظام یارانه حامل‌های انرژی»، مطرح کرده است. این در حالی است که دولت در 5 سال گذشته بارها اعلام کرده که قصد چنین اصلاحی را در سر دارد. با این حال نه تنها عملیاتی نشد و برنامه مشخصی هم اعلام نکرد بلکه در حذف یارانه‌های نقدی ثروتمندان هم آنگونه که انتظار می‌رفت ناکام ماند.
همچنین دولت در این سند قول به ایجاد تحولاتی داده است که نیازمند هم‌نظری و همکاری سایر ارکان نظام سیاسی هم هست. مثلا در رکن سوم یعنی «درآمدزایی پایدار»، برنامه افزایش پایه و پوشش مالیاتی مطرح شده است. در این حوزه نهادهایی وجود دارند که پرداخت مالیات توسط آنها لزوما توسط دولت تصمیم‌گیری نمی‌شود و باید دید مجموع نظام سیاسی قائل به تصمیم‌گیری و ایجاد الزاماتی در این باره هست یا خیر همچنین مثلا در رکن چهارم که تحت عنوان ثبات‌سازی اقتصاد کلان تعریف شده است «برنامه اصلاح قاعده تسهیم درآمدهای نفتی»، عنوان شده که طبعا تصمیم‌گیرنده در این موضوع صرفا دولت نیست. و در صورت تصمیم‌گیری از سوی دولت نیز مشخص نیست که سایر ارکان تصمیم‌گیری به اتخاذ «تصمیم اقتصادی»، لزوما در این باره قائل باشند.
بنا بر آنچه گفته شد، آنچه در سند «چارچوب برنامه اصلاحات ساختاری بودجه»، مطرح شد گرچه شامل نظرات کارشناسی ارزنده‌ای درباره ضرورت‌های تحول نظام بودجه‌ریزی در ایران است ولی باتوجه به اینکه هنوز از شفافیت کافی برخوردار نیست و مواردی مانند سازوکارهای مورد استفاده دولت و همچنین حدود اختیاراتش مشخص نیست، احتمالا نمی‌تواند نگرانی‌های کارشناسی درباره افق بودجه را برطرف کند. با این حال باید منتظر ماند و دید دولت چه اسناد تکمیلی در این باره ارایه می‌کند.
