تجربه صندوق مسکن ملی در کره جنوبی

بهاره فلاحی|

مقدمه

مداخله دولت در بازار مسکن عمدتاً بر مبنای اهداف کارایی و عدالت است. از دیدگاه بازدهی، این امر برای کاهش شکست بازار در بازارهای مسکن و افزایش تخصیص منابع کارآمد است. از دیدگاه عدالت و برابری به معنای ارایه خدمات مسکن مناسب برای کسانی است که نمی‌توانند برای خود مسکن مناسب و مقرون‌به‌صرفه تهیه نمایند. بیشتر کشورها بر جنبه برابری و عدالت در سیاست‌گذاری مسکن تأکید می‌کنند چراکه تعداد خانوارهای کم درآمدی که قادر به استفاده از حداقل سطح خدمات مسکونی نیستند در حال افزایش است و این‌یکی از وظایف دولت است تا مسکن مناسب را به آنها اختصاص دهد و به همین منظور شرایط مسکن را بهبود بخشیده و ثبات مسکن را افزایش دهد. ثبات مسکن تأثیر قابل‌توجهی بر کیفیت زندگی دارد؛ مسکن یکی از ضروریات اساسی برای زندگی است و ثبات مسکن، انگیزه‌های کاری را تشویق می‌کند و فشار ناشی از دستمزد و افزایش قیمت ناشی از هزینه‌های بالای مسکن را کاهش می‌دهد. همچنین توزیع منصفانه ثروت مسکن، احساس محرومیت و عدم اعتماد در میان طبقات اجتماعی را کاهش می‌دهد. به همین علت، اکثر کشورها بخش زیادی از سیاستگذاری مسکن را بر تأمین مسکن مناسب و محیط زندگی مناسب متمرکز می‌کنند چراکه اعتقاد براین است این نحوه سیاست‌گذاری به انسجام اجتماعی و توسعه اقتصادی کمک خواهد کرد. ثبات مسکن و بهبود شرایط مسکن اهداف اصلی سیاست‌های مسکن در کره برای چندین دهه گذشته بوده است. در گذشته، با توجه به کمبود مسکن، سیاست اصلی دولت مبتنی بر ارایه مسکن فراوان بود. همچنین حل معضل کمبود مسکن بر همه‌چیز مقدم بود و اولویت داشت. با توجه به تلاش‌های مداوم، نسبت مسکن عرضه‌شده نسبت به‌کل تعداد خانوارها در سال 2002 شرایط مسکن به میزان قابل‌توجهی بهبودیافته است. بااین‌حال تفاوت شرایط مسکن هنوز در میان طبقات درآمدی بسیار متفاوت است. تجزیه‌وتحلیل داده‌ها از سرشماری جمعیت و مسکن در سال 2000 نشان می‌دهد که حدود 3، 3 میلیون خانوار، حدود 23 درصد از کل خانوارها، در خانه‌های خراب و بسیار فقیر زندگی می‌کنند که حداقل استانداردهای مسکن را برآورده نمی‌کنند. حدود 1.12 میلیون خانوار، تقریباً 8 درصد از کل خانوارها (730 هزار خانوار به‌جز خانوارهای یک‌نفره) در یک اتاق مسکونی زندگی می‌کنند. علاوه بر این، هزینه‌های مسکن آنها با توجه به افزایش شدید قیمت مسکن از سال 2001 به علت افزایش هزینه‌های مسکن افزایش‌یافته است و توزیع ثروت مسکن بدتر از توزیع درآمد است. سیاست‌های مسکن خانوارهای کم‌درآمد در کره، عمدتاً با ارایه مسکن اجاره‌ای عمومی دنبال می‌شود. سیاست‌های تقاضای جانبی مانند وام‌های سپرده‌گذاری چونسی (Chonsei) توسط صندوق مسکن ملی عملیاتی شده است، اما حجم این برنامه بسیار بزرگ نیست . همچنین، طبق قانون امنیت عمومی معیشتی، مزایای مسکن برای خانوارهای بسیار کم‌درآمد فراهم می‌شود، اما مزایای مسکن کافی نیست. در این نوشتار، برنامه‌های مختلف مسکن کم‌درآمد در کره جنوبی موردبررسی قرارگرفته و شرایط مسکن فعلی خانوارهای کم‌درآمد مورد تحلیل قرارگرفته است.

  2-برنامه‌های مسکن برای خانوارهای کم‌درآمد در کره

همانند کشورهای توسعه‌یافته برنامه‌های مسکن‌خانوارهای کم‌درآمد در کره نیز بطور عمده به دو قسمت تقسیم می‌شوند: برنامه‌های عرضه و برنامه‌های تقاضا. نوع اصلی برنامه‌های عرضه این است که مسکن اجاره‌ای عمومی را برای خانوارهای کم‌درآمد ایجاد و ارایه نمایند. ساخت مسکن عمومی اجاره‌ای به عنوان یکی از روش‌های موثر برای حمایت از خانواده‌های کم‌درآمد در نظر گرفته می‌شود که دولت بطور مستقیم آنها را از طریق مسکن اجاره‌ای مناسب در اجاره‌هایی پایین‌تر از قیمت بازار تأمین می‌کند. انواع مختلف پشتیبانی ازجمله ارایه زمین‌های مسکونی باقیمت‌های پایین‌تر از بازار، تأمین هزینه‌های ساخت‌وساز با نرخ بهره پایین و اجاره‌هایی با نرخ پایین‌تر از قیمت بازار برای خانوارهای دریافت‌کننده اجرا می‌شود. برنامه‌های جانبی تقاضا به‌منظور کاهش هزینه‌های مسکن برای خانواده‌های کم‌درآمد است. این برنامه‌ها عبارتند از: برنامه‌های وام‌های سپرده‌گذاری Chonsei1 و برنامه‌های مزایای مسکن.

  1-2- مسکن اجاره‌ای عمومی

برنامه‌های اجاره مسکن عمومی در سال 1988 در مقیاس کامل آغاز شد که پروژه ساخت دو میلیون واحد مسکونی آغاز شد. این پروژه، ساخت‌وساز 1.5 میلیون واحد مسکونی جدید برای فروش و ساخت 500 هزار واحد برای اجاره را برنامه‌ریزی کرد. 500 هزار طرح ساختمانی اجاره شامل 25 هزار واحد برای اجاره مسکن دایمی، 15 هزار واحد برای اجاره عمومی پنج‌ساله و 10 هزار واحد برای اجاره مسکن برای کارگران است. در میان این برنامه‌های اجاره مسکن عمومی، برنامه اجاره مسکن عمومی دایمی به عنوان یک برنامه اجاره‌ای عمومی برای خانوارهای کم‌درآمد موردتوجه قرارگرفته است، زیرا 85 درصد هزینه‌های ساخت‌وساز توسط بودجه دولتی موردحمایت قرارگرفته و مزایا و منافع آن به خانواده‌های بسیار فقیر محدودشده است. از سال 1992، دولت مسکن عمومی اجاره‌ای را برای خانوارهایی با درآمد بالاتر از بسیار فقیر فراهم می‌کند. مسکن اجاره عمومی با توجه به دوره اجاره شامل دو نوع بود: پنج سال و 50 سال. برای مسکن عمومی اجاره‌ای 50 ساله، 50 درصد هزینه‌های ساخت‌وساز توسط بودجه دولت ملی پشتیبانی می‌شود. کمک از بودجه دولتی در سال 1994 متوقف شد و صندوق ملی مسکن جایگزین آن شد. در برنامه مسکن اجاره‌های پنج‌ساله تنها صندوق ملی مسکن هزینه‌های ساخت‌وساز را به شکل وام تأمین می‌کرد. خانوارهایی که صاحب‌خانه نیستند برای مسکن اجاره عمومی واجد شرایط بودند. از سال 1998، برنامه ملی مسکن اجاره عمومی اجرا شد. در ابتدا مسکن اجاره عمومی دارای دو دوره اجاره مختلف بود: 10 سال و 20 سال. برای مسکن اجاره‌ای عمومی 10 ساله، خانوارهایی که مالک و صاحب‌خانه نیستند و درآمدشان کمتر از 70 درصد از درآمد متوسط خانوارهای شهری است برای این نوع از مسکن واجد شرایط بودند. در مورد ملک اجاره عمومی ملی 20 ساله، متقاضیان نباید خانه داشته باشند و درآمد آنها باید کمتر از 50 درصد از درآمد متوسط خانوارهای شهری باشد. این برنامه در سال 2002 اصلاح شد. الزامات واجد شرایط بودن بر اساس اندازه مسکن اجاره عمومی متفاوت بود و دوره اجاره تا 30 سالگی مشخص شد. دولت کره برنامه ملی اجاره عمومی را به عنوان مهم‌ترین برنامه مسکن کم‌درآمد در نظر گرفت و تا یک‌میلیون واحد مسکونی برای دوره سال‌های 2003 تا 2012 تأمین نمود. همچنین بسته به‌اندازه مسکن اجاره عمومی، 10 تا 40 درصد از هزینه‌های ساخت‌وساز توسط بودجه دولت ملی تأمین می‌شود. جدول 1، سهم هزینه‌های ساخت‌وساز و الزامات واجد شرایط برای مسکن اجاره عمومی را توصیف می‌کند . علاوه بر این، ساخت 500 هزار واحد اجاره مسکن با دوره اجاره 10 ساله (10 ساله اجاره عمومی) در حال پیشرفت و توسعه است. درحالی‌که مسکن ملی اجاره عمومی توسط شرکت‌های دولتی حمایت می‌شود مانند شرکت ملی مسکن کره (KNHC)، اجاره مسکن عمومی 10 ساله توسط بخش خصوصی ساخته‌شده است که شرایط عرضه مطلوب آن از طریق قیمت خرید زمین مسکونی، کسر مالیات‌ها، هزینه‌های ساخت‌وساز از طریق صندوق ملی مسکن و قیمت اجاره زیر قیمت بازار تأمین می‌شود. برنامه 10 ساله اجاره عمومی برای خانوارهای دارای درآمد متوسط طراحی‌شده است. جدول 2 طرح ده‌ساله برای تأمین مسکن اجاره عمومی را نشان می‌دهد .

جدول 3 ساخت مسکن را از سال 1982 تا 2003 نشان می‌دهد. حدود 10.5 میلیون واحد مسکونی در طول این دوره ساخته‌شده است. در میان آنها، 14.7درصد (1.54 میلیون واحد) به عنوان مسکن اجاره عمومی ساخته‌شده است: 190 هزار واحد برای مسکن عمومی اجاره‌ای دایمی، 1 میلیون واحد برای اجاره عمومی 5 ساله یا 50 ساله،

 70 هزار واحد مسکن اجاره برای کارگران و 190 هزار واحد برای مسکن اجاره عمومی ملی. درحالی‌که سهم مسکن اجاره عمومی در سال‌های مختلف متفاوت است، سهم نسبتاً بالاتر در دوره 1996 تا 2001 بود. بااین‌حال، این سهم از سال 1998 کاهش‌یافته است. درحالی‌که سهم مسکن عمومی اجاره‌ای از کل ساخت‌وساز در سال 1998، 30.6 درصد بود. بااین‌حال، این سهم به‌تدریج کاهش یافت بطوری‌که در سال 2001 کمتر از 20 درصد و در سال 2002 و 2003 کمتر از 15 درصد بود. با نگاهی به ترکیب مسکن عمومی اجاره‌ای می‌توان گفت سهم مسکن عمومی اجاره‌ای

5 ساله و 50 ساله کاهش‌یافته و مسکن عمومی اجاره‌ای ملی جایگزین آن شد. با شروع ساخت 2500 واحد مسکن ملی اجاره عمومی در سال 1998، عرضه مسکن عمومی اجاره‌ای ملی به‌تدریج به استثنا در سال 2000 افزایش یافت. به‌ویژه، حجم ساخت‌وساز آن از سال 2001 با سرعت بیشتری افزایش‌یافته است . از سوی دیگر، سهم بخش خصوصی در ساخت‌وساز اجاره مسکن عمومی پس از رسیدن به اوج در سال 1997 کاهش‌یافته است. در سال‌های 1998 و 1999، بخش خصوصی حدود 79 هزار واحد مسکونی اجاره‌ای را ساخته است که در سال 2000 به حدود 63 هزار واحد و به حدود 27 هزار واحد در سال 2002 و حدود 10 هزار واحد در سال 2003 کاهش یافت. درحالی‌که بخش خصوصی سهم 84.4٪ از کل ساخت‌وساز مسکن عمومی اجاره‌ای در سال 1997 را به خود اختصاص داد، سهم آن به‌تدریج افزایش یافت و در سال 2003   6/11٪ کاهش یافت. از سال 2003، کل مسکن اجاره‌ای در کره حدود 1 میلیون واحد است که 8.3 درصد از کل مسکن را در اختیار دارد. اما بیشتر سهم مسکن اجاره‌ای عمومی مربوط به مسکن اجاره‌ای کوتاه‌مدت است به‌گونه‌ای که سهم مسکن اجاره‌ای عمومی 5 ساله، 61.2 درصد از سهم مسکن اجاره‌ای عمومی را تشکیل می‌دهد.

  2-2-برنامه تقاضای مسکن

برنامه‌های اصلی تقاضا برای خانوارهای کم‌درآمد در کره، دو نوع هستند: برنامه وام سپرده‌گذاری چونسی و برنامه‌های مزایای مسکن. به دلیل مزایای زیاد برنامه تقاضای مسکن بطور گسترده‌ای در کشورهای توسعه‌یافته مورداستفاده قرارگرفته است. بر اساس برنامه تقاضای مسکن، ذینفعان می‌توانند مکان‌های خود، انواع مسکن و اندازه مسکن را با توجه به اولویت آنها برای مسکن اجاره‌ای انتخاب کنند. همچنین، چنین برنامه‌هایی می‌توانند جابه‌جایی مسکونی خانوارها را تضمین کنند و استفاده از سهام مسکن موجود را بهبود بخشد.

  1-2-2- برنامه وام سپرده‌گذاری چونسی

برنامه وام سپرده گذاری چونسی به این معنی است که بخش دولتی بخشی از سپرده چونسی را به خانواده‌های کم‌درآمد با نرخ بهره پایین‌تر از بازار می‌دهد. این برنامه توسعه‌یافته است، زیرا تعداد زیادی از خانواده‌های کم‌درآمد مستاجرین تحت قرارداد چونسی هستند. برنامه قرضه چونسی برای خانوارهای بسیار کم‌درآمد در سال 1990 معرفی‌شده است که در آن خانواده‌های بسیار کم‌درآمد می‌توانند بخشی از اوراق قرضه چونسی را با نرخ پایین‌تر از بازار از طریق صندوق مسکن ملی قرض کنند. برخی از محدودیت‌ها برای واجدین شرایط در این برنامه وجود دارد. در سال 2003، سپرده چونسی نباید بیش از 50 میلیون وون (حدود 50 هزار دلار) در سئول، 40 میلیون وون در شهرهای بزرگ دیگر و 30 میلیون وون در شهرهای کوچک و متوسط و مناطق روستایی می‌بود. همچنین، آنها باید قراردادهای اجاره چونسی را برای مسکن اجاره‌ای به‌اندازه زیر 60 متر قرار دهند؛ اما محدودیت اندازه می‌تواند تا 85 مترمربع تحت اختیار دولت‌های محلی گسترش یابد. اگر آنها واجد شرایط باشند، می‌توانند تا 70٪ از سپرده چونسی با نرخ سود سالیانه 2 درصد قرض کنند اما باید وام‌های خود را در چهار سال بطور کامل بازپرداخت کنند. برنامه قرضه سپرده‌گذاری چونسی برای خانوارهای با درآمد پایین و کسانی است که صاحب‌خانه نیستند و درآمد سالانه آنها کمتر از 30 میلیون وون (30 هزار دلار) در سال 2003 است. آنها باید یک‌خانه را به‌اندازه مساحت زیر 85 مترمربع اجاره کنند. نرخ وام 6.5 درصد در سال است و وام باید بطور کامل در طول چهار سال بازگردانده شود .

3-ارزیابی سیاست‌گذاری مسکن خانوارهای کم‌درآمد

باوجودی که ارایه خدمات اجاره مسکن عمومی به عنوان سیاستگذاری اولیه مسکن گروه‌های کم‌درآمد بوده است، مشکلات متعددی مطرح‌شده است. برنامه‌های اجاره‌ای مسکن عمومی که تحت رژیم‌های مختلف دولتی اداره می‌شوند، تداوم ندارند. این برنامه‌ها در انتخاب گروه‌های هدف مناسب و اندازه مسکن اجاره‌ای برای آنها سامانمند نیست. برنامه پنج‌ساله اجاره عمومی که بر اساس آن 530 هزار واحد مسکونی استیجاری برای مدت سال‌های 1992 تا 2001 ساخته‌شده است، به تجمع اجاره مسکن اجاره عمومی کمک نکرد و سوالی که مطرح می‌شود این است که هدف از این برنامه چیست؟. دلیل اصلی این مشکلات این است که این سیاست‌ها به‌وضوح گروه‌های هدف را برای هر برنامه مشخص و طبقه‌بندی نمی‌کنند. بدین معنی که ملاحظات جدی در مورد میزان درآمد آنها، چگونگی مقرون‌به‌صرفه بودن برنامه‌ها برای آنها، برنامه‌های بهتر برای بهبود وضعیت مسکن آنها وجود نداشت. یون و کیم بر اساس نتایج نظرسنجی مستأجران مسکن استیجاری نشان دادند که 10 تا 50 درصد از خانوارهای ساکن در مسکن اجاره‌ای عمومی، خانواده‌های با درآمد متوسط بودند که دیگر برای مسکن اجاره‌ای عمومی واجد شرایط نبودند. آنها همچنین اظهار داشتند عدم مطابقت بین خانوارهای هدف و مستأجران در مسکن اجاره‌ای عمومی وجود دارد. در میان آمار مستأجران مسکن اجاره عمومی که از سال 1991 تا 1996 ارایه شد، تنها 46 درصد از آنها به عنوان خانواده‌های موردنظر واجد شرایط بودند. این مشکل عدم هماهنگی منجر گردید دولت واحدهای اضافی مسکن اجاره‌ای عمومی برای آن خانواده‌های واجد شرایط که مسکن اجاره عمومی را به دست نیاورده‌اند عرضه نماید . یکی دیگر از مشکلات مهم این است که درمان‌های مناسب برای مسکن اجاره‌ای عمومی از طریق وام‌های ساخت‌وساز در بازار زیر قیمت بازار و اجاره‌های پایین‌تر از قیمت بازار، تفاوت بین مناطق و طبقات درآمد را در نظر نمی‌گیرند. با توجه به اینکه تقاضای بیشتری برای مسکن اجاره عمومی در شهرهای بزرگ وجود دارد، باید وام‌های بیشتر برای ساخت مسکن اجاره‌ای عمومی در شهرهای بزرگ ارایه شود . از سوی دیگر مقدار اجاره‌ای که مستأجران در مسکن عمومی اجاره‌ای پرداخت می‌کنند، در میان مناطق و طبقات درآمدی مختلف متفاوت نیست. در مورد مسکن اجاره‌ای عمومی دایمی، بر اساس نوع خانواده‌ها، مبلغ اجاره‌ای متفاوت است. در مورد مسکن اجاره‌ای عمومی 50 ساله، اجاره‌بها بر اساس هزینه‌های ساخت‌وساز محاسبه می‌شود. این نشان می‌دهد که سطح درآمد مستأجران در زمان اجاره مسکن در نظر گرفته نمی‌شود .

  4-نتیجه‌گیری

جهت اساسی سیاستگذاری مسکن گروه‌های کم‌درآمد در کره، بهبود شرایط مسکن خانواده‌های کم‌درآمد از طریق ایجاد یک سیستم به‌منظور کمک به مسکن خانوارها برای رفع نیازهای مسکن است. در این مسیر، تأمین مستمر مسکن عمومی اجاره‌ای ازجمله مسکن اجاره عمومی ملی، گسترش برنامه مزایای مسکن و کمک به تعمیر و بازسازی خانه، ابزار مهم سیاست‌گذاری است. تأمین حداقل استانداردهای مسکن یک معیار مهم ارزیابی سیاستگذاری است. درواقع دولت اعلام نمود از اهداف اصلی‌اش این است که تعداد خانوارهایی را که به مسکن غیراستاندارد دسترسی داشتند کاهش دهد. معرفی حداقل استانداردهای مسکن به عنوان وعده دولت برای تلاش برای دستیابی به هدف این است که هر خانوار در خانه‌ای که شرایط حداقل مسکن را دارد، زندگی کند. باوجودی که دولت اعلام کرد که می‌تواند برای دستیابی به این هدف از ابزارهای سیاست‌های مختلف استفاده کند، هنوز معلوم نیست کدام ابزار سیاست را می‌توان برای کاهش تعداد خانوارهایی که زیر استانداردهای حداقل مسکن زندگی می‌کنند استفاده کرد. با توجه به طرح مسکن جامع درازمدت، دولت 1 میلیون واحد مسکن ملی اجاره عمومی را تأمین نمود، بنابراین نسبت سهام مسکن اجاره عمومی به سهام کل مسکن تا 10 درصد افزایش یافت. انتقاد عمده در مورد مسکن اجاره‌ای عمومی بر فقدان تداوم و عملکرد سامانمند متمرکز است. آنچه مسلم است معیارهای فعلی برای انتخاب خانواده‌های ذیصلاح برای مسکن عمومی اجاره‌ای باید بطور کامل اصلاح شود به‌گونه‌ای که درآمد خانوار و حداقل استانداردهای مسکن معیار انتخاب اصلی و تعیین نرخ اجاره مسکن بر اساس درآمد باشد.

منبع:   شمس