راهکارهای تحول درنظام مالیاتی

یکی از اهداف پیاده‌سازی سیستم مالیات بر ارزش افزوده در ایران، کمک به شفاف‌سازی جریان اطلاعات اقتصادی افراد و بنگاه‌ها برای تشخیص مالیات واقعی (به ویژه مالیات بر درآمد) بوده است. متاسفانه بعد از گذشت قریب به 10 سال از اجرای آزمایشی قانون مالیات بر ارزش افزوده، به دلیل اتخاذ رویکرد مدیریتی مبتنی بر نوع مالیات که به جدا شدن فرآیندهای مالیات بر ارزش افزوده و مالیات بر درآمد (عملکرد) منجر شده، از این کارکرد مهم مالیات بر ارزش افزوده به درستی بهره‌برداری نشده است . علاوه بر این، وجود تعداد قابل توجهی وظایف یا ماموریت پرتکرار، عدم هماهنگی در حسابرسی‌های مالیاتی این دو بخش، عدم امکان استفاده از مهارت‌ها و ظرفیت نیروی انسانی، عدم امکان تخصیص مجدد نیروی انسانی بین واحدهای مختلف به دلیل تربیت تک بعدی کارشناسان (داشتن تخصص در یک زمینه مالیاتی)، عدم امکان تجمیع و ادغام اطلاعات یک مودی نوعی، استفاده از سیستم‌ها و تجهیزات کامپیوتری موازی که از نظر هزینه قابل توجیه نیستند، نارضایتی مودیان مالیاتی به دلیل تکالیف مضاعف و مراجعات مکرر از سوی ماموران مالیاتی و همچنین حسابرسی‌های متناقض از دیگر پیامدهای جدا بودن مدیریت مالیات بر ارزش افزوده و مالیات بر درآمد (عملکرد) بوده است.

به گزارش« تعادل»، سازمان امور مالیاتی در پژوهشی که اخیرا نتایج آن را منتشر کرده آورده است: بسیاری از کشورهای جهان با هدف بهره‌برداری ازکارکردهای مورد اشاره نظام مالیات بر ارزش افزوده در کمک به شفاف‌سازی و دسترسی به اطلاعات مالی فعالان اقتصادی و همچنین به منظور جلوگیری از بروز برخی چالش‌ها و مشکلات مورد اشاره، کاهش هزینه‌های تمکین و وصول مالیات و غیره ازهمان ابتدای معرفی این نظام مالیاتی، آن را در یک ساختار اداری و تشکیلاتی وظیفه‌ای (با گروه‌بندی مودیان) و واحد یایکپارچه (مالیات ارزش افزوده و عملکرد)، اجرا کرده‌اند .

تعداد این کشورها بالغ بر 130 است . با این وجود تعداد معدودی از کشورها نیزآن را دریک دوره آزمایشی تحت مدیریت یک تشکیلات اداری مستقل و مجزا اجرا کرده و سپس با مالیات‌های مستقیم ادغام کرده‌اند . تعداد این گروه از کشورها به کمتر از 20 کشور می‌رسد. بدون شک، ادغام مدیریت مالیات‌های ارزش‌افزوده و درآمد جز با اصلاح ساختار سازمانی و حرکت از ساختار مالیات‌محور به سمت ساختار سازمانی تلفیقی وظیفه‌محور و مودی‌محور میسر نیست .

با عنایت به موارد فوق و با توجه به الزامات طرح جامع مالیاتی کشور و رویکرد مودی‌محوری آنکه مقرر کرده، کلیه امور مربوط به انواع مالیات‌های پرداختی یک مودی تحت مدیریت واحد انجام شوند و از همه مهم‌تر وجود یک اتفاق‌نظر در سطوح مختلف مدیریتی سازمان و حتی مودیان مالیاتی در خصوص ضرورت این ادغام، اکنون به نظر می‌رسد شرایط برای اصلاح ساختار سازمانی که به ادغام این دو مالیات بینجامد، بیش از هر زمان دیگری مهیا شده واینک نگرانی اصلی نه در ضرورت یا عدم ضرورت ادغام، بلکه در یافتن شیوه‌های اجرایی بهتر وکم‌هزینه‌تر برای این اصلاح ساختاری است.

  ساختار پوسیده مدیریتی سازمان امور مالیاتی

ساختار سازمانی موجود در سازمان امور مالیاتی کشور، یکی از قدیمی‌ترین ساختارهای سازمانی است که از حدود 70 سال پیش تاکنون، برای مدیریت نظام مالیاتی کشور مورد استفاده قرار گرفته است. در این ساختار یا مدل مدیریتی که از آن تحت عنوان ساختار مبتنی بر نوع مالیات یا ساختار منبع محور یاد می‌شود، تخصیص منابع انسانی بین واحدها و بخش‌های مختلف اداری در صف بر اساس نوع مالیات انجام می‌شود.

در این ساختار به هریک از کارکنان مالیاتی، پرونده‌های مالیاتی یک منبع مالیاتی خاص، جهت رسیدگی و وصول مالیات داده می‌شود وهریک از کارکنان، تمام امور مالیات‌ستانی را از مرحله شناسایی و تشکیل پرونده مالیاتی گرفته تا مرحله وصول مالیات را شخصاً و با یک استقلال نسبی، انجام می‌دهد.

ساختار سازمانی منبع‌محور که در حال حاضر در ایران برای مدیریت کلیه منابع مالیاتی از جمله مالیات بر ارزش افزوده، استفاده می‌شود، اگرچه برای نظام‌های مالیاتی که اتکای آنها صرفاً به یک منبع مالیاتی است، مناسب به نظر می‌رسد، اما در یک نظامی‌که دارای منابع مختلف مالیاتی است و در عین حال روز به روز برتعداد مودیان مالیاتی آن افزوده می‌شود، چندان مناسب نبوده و هزینه‌های زیادی را بر آن تحمیل می‌کند. وجود تعداد قابل توجهی وظایف یا ماموریت پرتکرار، عدم هماهنگی در حسابرسی‌های مالیاتی منابع مختلف مالیاتی، عدم امکان استفاده از مهارت‌ها و توانمندی‌های نیروی انسانی در بخش‌ها و واحدهای مختلف، عدم امکان تخصیص مجدد نیروی انسانی بین واحدهای مختلف به دلیل تک بعدی شدن کارشناسان (داشتن تخصص در یک زمینه مالیاتی)، عدم امکان تجمیع و ادغام اطلاعات یک مودی نوعی، استفاده از سیستم‌ها و تجهیزات کامپیوتری موازی که از نظر هزینه قابل توجیه نیستند، نارضایتی مودیان مالیاتی به دلیل تکالیف مضاعف و مراجعات مکرر از سوی ماموران مالیاتی و همچنین حسابرسی‌های متناقض از مشکلات جدی ساختار سازمانی مبتنی بر نوع مالیات است که منجر به تفکیک و انقطاع در مدیریت منابع مختلف مالیاتی از جمله مالیات بر ارزش افزوده شده است.

در چندین دهه اخیر، پیگیری ساختارمنبع‌محور در مدیریت دستگاه مالیاتی کشور، موجب از‌هم‌گسیختگی بخش‌های مختلف سازمان امور مالیاتی‌ کشور شد که مسوول وصول مالیات در یک منبع خاص هستند. این مساله در زمینه مالیات بر ارزش‌افزوده و مالیات بر درآمد که نیازمند تعامل، همکاری، ارتباط مستمر و تبادل اطلاعات هستند، هزینه‌های بسیارزیادی را برکشورتحمیل کرده است. علاوه براین، به دلیل پرهزینه بودن این مدل مدیریتی، سازمان امور مالیاتی کشور، قادر به تخصیص مجدد منابع انسانی خود بین واحدها و بخش‌های مختلف جهت جبران کمبود نیروی انسانی در برخی واحدهای اداری، نیست.

بسیاری از کشورها برای غلبه بر مشکلات مذکور، با اصلاح ساختار سازمانی و حرکت از ساختار مبتنی بر «نوع مالیات» به سمت ساختارهای مبتنی بر «وظیفه» و «نوع مودی»، فرآیندهای رسیدگی و حسابرسی مالیات بر ارزش افزوده و درآمد را ادغام و یکپارچه کرده‌اند . با عنایت به مسائل و مشکلات فعلی نظام مالیاتی کشور که به دلیل جدا بودن مدیریت مالیات بر ارزش افزوده با سایر مالیات‌ها به‌ویژه مالیات بر درآمد ایجاد شده، و با توجه به الزامات طرح جامع مالیاتی و نیز اجماعی که در سطح سازمان در خصوص ادغام حاصل شده، به نظر می‌رسد شرایط بیش از هر زمان دیگری برای این ادغام فراهم شده است. سوالی که مطرح می‌شود این است که کدام شکل یا ساختار سازمانی تاثیر بیشتری بر عملکرد سازمان امور مالیاتی به‌ویژه مالیات بر ارزش افزوده دارد و می‌تواند مدرنیزاسیون نظام مالیاتی را بیشتر تسهیل کند؟ تجربه جهانی نشان می‌دهد که برای آن هیچ پاسخ قاطعی وجود ندارد . واقعیت این است که توصیه نهادهای بین‌المللی حداقل در 20 سال اخیر در خصوص نوع اداره یا سازمانی که مالیات بر ارزش افزوده در آن اجرا شود، دست خوش تغییر بوده است و تا حدی در خصوص اینکه چه ساختار سازمانی برای مالیات بر ارزش افزوده اثربخشی و کارایی بیشتری دارد، در تعداد محدودی از کشورها نااطمینانی وجود دارد و این موضوع به به نقاط قوت و ضعف نهادی موجود در کشورها حساس است.

با این حال، توصیه صندوق بین‌المللی پول هم‌اکنون بر این است که فارغ از نوع مدل سازمانی که برای اجرای مالیات بر ارزش افزوده به‌کارگرفته می‌شود، اجرا و پیاده‌سازی مالیات بر ارزش افزوده باید بخشی از استراتژی جامع مدرنیزه کردن دستگاه وصول مالیات باشد . موارد ذیل بخشی از استراتژی کلی مورد اشاره است که در حال حاضر به‌کار گرفته می‌شوند. فارغ از نوع مدل سازمانی مورد استفاده برای اجرا و پیاده‌سازی مالیات بر ارزش‌افزوده، باید هماهنگی نزدیکی بین ادارات مالیات بر ارزش افزوده، مالیات بر درآمد و گمرک وجود داشته باشد. در صورت ادغام مالیات بر ارزش افزوده با مالیات بر درآمد، باید از برخی سیستم‌های اصلی مورد نیاز برای انجام فعالیت‌های مرتبط با مالیات بر ارزش افزوده نظیر سیستم مدرن ثبت‌نام، برنامه‌های جامع آموزش مودیان و فرآیندهای مناسب وصول و اجرا (برای حصول اطمینان از برخورد با کسانی که به هر دلیل در انجام تعهداتشان و پرداخت مالیات بر ارزش افزوده تعلل یا قصور کرده‌اند) کماکان استفاده شود و در صورت نیاز، نسبت به توسعه و طراحی سیستم‌های ویژه مالیات بر ارزش افزوده نظیر سیستم‌های استرداد و برنامه حسابرسی ویژه ارزش افزوده اقدام شود.

لازم است، هماهنگی بین ادارات مالیات بر درآمد، مالیات بر ارزش افزوده و گمرک، در دستورکار قرار گیرد. در کوتاه‌مدت هماهنگی بیشتر مدیریت اجرایی و عملیاتی مالیات بر ارزش افزوده، مالیات بر درآمد و گمرک و اتخاذ تدابیری برای هماهنگی بیشتر واحدهایی اجرایی مالیات بر ارزش افزوده و سایر مالیات‌ها (از جمله شماره منحصر به فرد شناسایی مودیان، تبادل اطلاعات جهت پشتیبانی از اجرا و برنامه‌های حسابرسی مشترک) ضروری است.

ولی در میان‌مدت باید برای تمام مالیات‌ها، واحد مودیان بزرگ مالیاتی ایجاد شود. در کشورهایی که در آنها اداره ویژه مالیات بر ارزش افزوده ایجاد شده است، هدف اصلی چنین واحدهایی حمایت و کمک به فرآیند ادغام و یکپارچه‌سازی مالیات بر درآمد و مالیات بر ارزش افزوده در ادارات پایلوت به عنوان مرحله اول به سوی ادغام و یکپارچه‌سازی کامل مدیریت اجرایی این دو مالیات مذکور است.

در بلندمدت پس از اجرای آزمایشی ساختار اداری مبتنی بر وظیفه (وظیفه-محور) در واحد مودیان بزرگ و شناسایی نقاط قوت و ضعف این یکپارچه‌سازی، باید برنامه‌ریزی لازم به سمت ایجاد یک سازمان و تشکیلات اداری یکپارچه که در آن ابتدا عملیات مالیات بر درآمد و مالیات بر ارزش افزوده در سطح ادارات ستادی و سپس در سطح ادارات صف یکپارچه می‌شوند (شروع از مهم‌ترین مراکز)، انجام شود . به هر حال، نکته‌ای که باید به آن توجه کرد، بحث هماهنگ‌سازی واحدهای مختلف سازمان امور مالیاتی و مشکلات مربوط به آن است که همواره به عنوان یکی از چالش‌های اساسی در مدیریت مالیاتی در بسیاری از کشورهای جهان مطرح بوده است .

تجارب بین‌المللی نشان می‌دهد که عدم توجه کافی به مسائل و مشکلات سازمانی و مدیریتی دستگاه وصول مالیات، می‌تواند عملکرد مالیات بر ارزش افزوده را تحت تاثیر قرار دهد . گروه مالی صندوق بین‌المللی ضمن اشاره بر ضرورت ادغام مدیریت امور مالیاتی ارزش‌افزوده و مالیات‌های مستقیم (مالیات بر درآمد)، تاکید دارد که برنامه ادغام باید توسط یک تیم تمام‌وقت متشکل از کارشناسان و نمایندگان معاونت‌های مالیات بر ارزش افزوده و مستقیم تهیه و اجرا شود .

با در نظرگرفتن ساختار سازمانی قبلی و تجربه و پیشینه موجود در خصوص مدیریت و اجرای مالیات بر فروش و ارزش افزوده، در طراحی سازمان اجرایی جدید باید به موارد زیر توجه شود: در کشورهای با ساختار سازمانی وظیفه محور برای مدیریت مالیاتی و تجربه اجرای مالیات بر فروش، مالیات بر ارزش افزوده باید در داخل این ادارات وظیفه-محور اجرا شود . با این حال، لازم است سیستم‌های ویژه‌ای برای اجرای وظایف خاص مالیات بر ارزش افزوده نظیر (حسابرسی مالیاتی ارزش افزوده و استرداد مالیاتی)، توسعه یابند.

کشورهای فاقد ساختار و تشکیلات مالیاتی وظیفه محور و همچنین فاقد تجربه در اجرای مالیات بر فروش در داخل سازمان امور مالیاتی که مسوول وصول مالیات‌های داخلی است، بایستی مالیات بر ارزش افزوده را در یک اداره مستقل و مجزا اجرا و وصول کنند. در این ارتباط توجه به این موارد ضروری است: ‌1.هماهنگی نزدیک بین عملیات مالیات بر درآمد و مالیات بر ارزش افزوده در دو سطح ستاد و صف 2. توسعه استراتژی بلندمدت و میان مدت برای ادغام ادارات مالیات بر ارزش افزوده و مالیات بر درآمد (برای مثال شروع با ادغام مالیات بر ارزش افزوده و مالیات بر درآمد برای مودیان بزرگ در ادارات پایلوت.)