نحوه پایداری شبکه ارتباطات کشور در شرایط بحران

سیل اوایل امسال آسیب‌های فراوانی را به همراه خود داشت. بر اساس آخرین برآوردها خسارت ناشی از سیل بر اقتصاد کشور معادل 40 هزار میلیارد تومان بوده است یعنی تقریبا 1.5 برابر بودجه عمرانی کشور. اما در بحران سیل دستگاه‌ها هر کدام به اندازه و کفایت خودشان وارد عمل شدند. برخی هم حتی بیشتر ولی آنچه در این میان بیش از همه خود را جلوه کرد، شبکه‌های ارتباطاتی و مخابراتی بود. شبکه‌ای که باز هم برای تحول آن جای کار دارد. در همین ارتباط هم مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به این شبکه و اهمیت آن در مواقع دیگر پرداخته است .

بنابر این گزارش، بررسی وقایع سیل اخیر و سوابق بحران های گذشته نشان می‌دهد در شرایط بحران، شبکه‌های مخابراتی فعلی که در دسترس متولیان امداد و نجات و فوریت‌های انتظامی قرار دارند پاسخگوی نیازهای جاری آنها نیست؛ زیرا فناوری‌های مخابراتی ناهمگون را به کار می‌برند، باندهای بسامدی متفاوتی استفاده می‌کنند و ظرفیت طیف بسامدی اختصاص یافته به آنها نیز برای تامین نیازهای مخابراتی‌شان کافی نیست. این در حالی است که اینترنت پهن‌باند افق‌های جدیدی را در زمینه خدمات قابل عرضه فوریت‌های امدادی و انتظامی توسعه داده است، اما بهبود ارتباطات نیروهای امدادی و انتظامی به طیف بسامدی بیشتر و استفاده از فناوری پیشرفته نیاز دارد. استفاده از فناوری پیشرفته نیازمند منابع مالی است، منابع درآمدی حاصل از واگذاری باند بسامدی یکی از راه‌های تأمین منابع مالی پایدار ارتقای فناوری ارتباطی این نیروها است. در کشور ما نیز ضرورت بهبود ارتباطات نیروهای امدادی و انتظامی خصوصا در شرایط بحران احساس می‌شود، اما ناهماهنگی دستگاه‌های ذی‌ربط (سازمان صدا و سیما و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات) برای ساماندهی فضای بسامدی کشور تحقق این امر را با چالش مواجه کرده است.

در این گزارش، تجربه تقنینی کشور ایالات متحده امریکا (که در ویژگی‌هایی نظیر توزیع جمعیت و زیرساخت اینترنت شباهت‌هایی با ایران دارد) در بهره‌برداری از طیف بسامدی 700 مگاهرتز برای تقویت ارتباطات فوریت‌های امدادی و استفاده از عواید آن برای تامین مالی ارتقای فناوری این نیروها بررسی شده است. کنگره ایالات متحده امریکا در تلاش برای بهبود ارتباطات امدادی این کشور، بازتخصیص طیف‌های بسامدی 700 مگاهرتز و اختصاص بخشی از آن برای تامین مالی و تاسیس اپراتور واحد ارتباطات امدادی و انتظامی را به قوه مجریه این کشور تکلیف کرده است. بررسی نشان می‌دهد که به دلیل ساختار نهادی این کشور و نقش پررنگ بخش خصوصی، بهینه‌سازی طیف‌های بسامدی در این کشور بیش از دو دهه زمان برده است. اما در ایران با توجه به اینکه چالش اصلی استفاده از طیف بسامدی ۷۰۰ و 8۰۰ مگاهرتز بین (صدا و سیما) به عنوان یک نهاد حاکمیتی و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات وجود دارد، ورود قانونگذار به موضوع می‌تواند در زمان کمتری به رفع اختلافات بینجامد تا منابع بسامدی کشور در جهت منافع کلی نظام استفاده شود.

این بازوی پژوهشی در ادامه پیشنهاد ذیل را قابل طرح دانسته و خواهان الحاق تبصره‌ای به قانون بودجه 98 شده است: «وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات با همکاری سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران مکلف است تا پایان سال 1398 نسبت به برگزاری مزایده اجاره باندهای بسامدی بلااستفاده اقدام کند. درآمد سالانه حاصل از واگذاری باندهای فرکانسی ذیل ردیف 140105 (درآمد حاصل خدمات مخابراتی حق استفاده از فرکانس رادیویی) سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی قرار می‌گیرد. سازمان برنامه و بودجه مکلف است ردیف‌های مستقل هزینه ذیل سازمان صداوسیما و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات ایجاد و درآمدهای حاصل را به صورت مساوی به دو دستگاه مذکور جهت حمایت از گذار از‌گیرنده‌های آنالوگ به دیجیتال کاربران توسط صدا و سیما و توسعه ارتباطات روستایی و تشکیل اپراتور مجازی فوریت‌های امدادی و انتظامی توسط وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات تخصیص دهد.» در گزارش مرکز پژوهش‌ها آمده است: ارتباطات در شرایط بحرانی یکی از ابزارهای لازم برای آگاهی یافتن و آگاهی رساندن از وضعیت بحران است. حفظ ارتباطات در شرایط بحران اهمیت زیادی دارد، زیرا همه افراد به‌طور خودکار خواستار اطلاع از وضعیت نزدیکان خود هستند و تماس و استفاده از زیرساخت‌های ارتباطی افزایش تصاعدی می‌یابد. در این شرایط زیرساخت‌های شبکه‌های ارتباطی معمولاً زیر بار حجم تقاضا قادر به حفظ کیفیت خود نیستند.

در حالی که نهادهای متولی فوریت‌های امدادی همچون نیروی انتظامی، آتش‌نشانی، هلال احمر و اورژانس باید به ارتباطاتی پایدار دسترسی داشته باشند، فناوری فعلی این دستگاه‌ها در حد ارتباطات بی سیم معمولی است که علاوه بر تداخل بسامدی، بسیاری از قابلیت‌های لازم برای امدادرسانی نظیر اشتراک‌گذاری اطلاعات متنی و تصویری مانند مکان جغرافیایی را نداشته و اطلاعات مورد نیاز برای تسریع و اولویت‌بندی امدادرسانی در فناوری فعلی ارتباطی این دستگاه‌ها قابل دریافت نیست؛ اطلاعاتی مانند نقشه ساختمانی که دچار حریق شده، دسترسی آنی به پایگاه اطلاعات سوءسابقه و چهره نگاری و دسترسی به اطلاعات تصویری فرد نیازمند فوریت‌های امدادی می‌تواند جان نیروهای امدادی و انتظامی و افراد نیازمند کمک را از خطرات متعدد حفظ کند و فرآیند امداد و نجات را سرعت ببخشد. در حقیقت، متولیان فوریت‌های امدادی و انتظامی برای استفاده از خدمات پیشرفته ارتباطی در این شرایط مانند دیگر کاربران هستند و کندی و قطعی شبکه‌های ارتباطی عمومی شامل آنها نیز می‌شود. برای رفع این مشکل در مطالعات اخیر، ایجاد یک اپراتور اختصاصی سرتاسری و اختصاص بسامد جدید و خدمات اینترنت پهن‌باند برای تأمین نیازهای ارتباطاتی این نیروها پیشنهاد شده است.

  نحوه مدیریت بحران با استفاده از ظرفیت باندهای بسامدی کشور

در ادامه این گزارش آمده است که در سیل اخیر ارتباطات متولیان امداد و نجات و نهادهای کلیدی در بعضی موارد چندین ساعت قطع شد و به دلایل مختلف مسوولان امر حتی نمی‌توانسته‌اند وقوع حادثه را اطلاع‌رسانی کنند و درخواست کمک خود را به نهادهای دیگر ارسال کنند. اپراتورهای تجاری و فعالین امداد و نجات از کم بودن میزان باندهای تخصیص داده‌شده شکایت داشتند و فناوری خود را نیازمند ارتقا  می‌دانستند. کم بودن منابع مالی یکی از دلایل عدم ارتقای فناوری این نهادها ذکر می‌شد. واگذاری بخشی از تکه باندهای بسامدی 700 مگاهرتز می‌تواند ظرفیت باند بسامدی این نیروها را افزایش دهد و به عنوان یک دارایی جهت جلب مشارکت اپراتورهای ارتباطی استفاده شود. همچنین درآمد حاصل از اجاره باندهای بسامدی می‌تواند منابع مالی جهت به‌روزرسانی تجهیزات این نیروها را نیز فراهم بیاورد. در ایران تکه باندهای بسامدی 694 الی 790 مگاهرتز، در اختیار سازمان صدا و سیما قرار دارد. 27 اردیبهشت 1394 مهلت اتحادیه بین‌المللی مخابرات، برای گذار فناوری پخش رادیوتلویزیونی از آنالوگ به دیجیتال تعیین شده بود. بر اساس گزارش اتحادیه بین‌المللی مخابرات، این گذار برای پخش صوتی و ویدیویی برنامه‌های رادیوتلویزیونی، انجام شده است یعنی کشورهای عضو، کانال‌های تلویزیونی را با استفاده از فناوری دیجیتال پخش می‌کنند.

درنتیجه اجرای این برنامه، تکه باندهای ارزشمندی در همه کشورها آزاد شدند که بر اساس توافقنامه GE06 اتحادیه بین‌المللی مخابرات باید به تشخیص مرجع ملی مقررات‌گذاری ارتباطات رادیویی هر کشور از آنها برای کاربردهای ارتباطات بی سیم همراه استفاده شود. با این حال و با وجود اینکه، این تکه باندهای حاصل از دیجیتال‌سازی پخش فراگیر در کشور آزاد شده‌اند، اما کماکان در اختیار سازمان صدا و سیما و به متولی قانونی طیف فرکانس در کشور یعنی وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات واگذار نشده است. از سوی دیگر در گذار از فناوری پخش تلویزیونی آنالوگ به دیجیتال هیچ‌گونه برنامه حمایت از طبقات محروم جامعه از سوی دولت تدوین و ارایه نشد و همه هزینه ارتقای فناوری بر عهده مردم قرار گرفت. به عبارت دیگر، بررسی‌ها نشان می‌دهد که بدون اینکه حمایتی از طبقات پایین جامعه در دستور کار باشد، پخش آنالوگ در بسیاری از نقاط کشور متوقف شده است. بنابراین، از یک طرف بخش مخابرات سیار و روستایی، نیازمند باندهای بسامدی ۷۰۰ مگاهرتز است و از طرف دیگر این باند بسامدی 700 مگاهرتز بلااستفاده مانده و از دسترس اپراتورهای کشور خارج است.

طبق بند «د» ماده (3) قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مصون 1382: «تنظیم مدیریت و کنترل فضای بسامدی کشور و تدوین مقررات و تصویب ضوابط و جداول و معیارهای استفاده بهینه از فرکانس و مدارهای ماهواره‌ای و نظارت و حاکمیت بر طیف و جدول ملی فرکانس کشور» بر عهده وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات است. اما در ماده (14) همین قانون آمده است که «اختیارات و وظایف مربوط به این وزارت مندرج در این قانون شامل محدوده وظایف و اختیارات سازمان صدا و سیما و نیروهای مسلح جمهوری اسلامی ایران نمی‌شود و قوانین و مقررات مربوط به آنان به قوت این عبارت قانونی موجب ابهام در سطح اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات خود باقی است.» این عبارت قانونی موجب ابهام در سطح اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات در مدیریت طیف بسامدی شده است.

کارشناسان این مرکز در ادامه گزارش خود آورده‌اند که سیاست‌های کلی اصل چهل وچهارم قانون اساسی ابلاغی مقام معظم رهبری نیز مشارکت عمومی خصوصی را تشویق می‌کند. بنابراین مشارکت بخش دولتی و بخش خصوصی (اپراتورها) برای استفاده بهینه از منابع ملی کشور (طیف فرکانسی) مورد تایید و تاکید است.

علاوه بر آن طبق معاهدات بین‌المللی که ایران نیز به آن پیوسته است (معاهده GE06 مصون 2۰۰۶) کشور ما متعهد به تغییر کاربری باندهای بسامدی 694 تا 86 مگاهرتز است و این تعهد بین‌المللی نیز دلیل دیگری برای ورود قانونگذار برای حل موضوع است.

با توجه به ارزشمند بودن منابع فرکانسی کشور، تسهیم منابع درآمدی می‌تواند برای جلب مشارکت ذی‌نفعان مفید باشد. به عبارت دیگر اگر قانونگذار در گام اول، موضوع تعیین تکلیف منابع درآمدی طیف فرکانسی ۷۰۰ و 8۰۰ را روشن کند و این منابع درآمدی به تناسب بین طرف‌های مورد بحث (سازمان صدا و سیما و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات) توزیع شود، انتظار می رود بخش مهمی از اختلاف حل و فصل شود.

با توجه به تجربه ناموفق اخیر در مدیریت ارتباطات در شرایط وقوع سیل، ضروری است اکنون علاوه بر دغدغه‌های قبلی، موضوع ارتباطات فوریت‌های امدادی و انتظامی نیز مورد توجه قانونگذار قرار گیرد و بر اهمیت واگذاری طیف فرکانسی 800-700 از این منظر نیز مورد تاکید و چاره‌اندیشی قرار گیرد.

  مرکز پژوهش‌ها در ادامه گزارش خودبه جمع‌بندی و ارایه پیشنهاد پرداخته است.

بنا بر این گزارش، شبکه‌های مخابراتی فعلی که توسط متولیان امداد و نجات و فوریت‌های انتظامی استفاده می‌شوند به دلایل مختلف نظیر مشکلات ناشی از تداخل بسامدی، عدم تعریف بسامد مشترک برای ایجاد هماهنگی بین سازمان‌های متولی فوریت‌های امدادی و انتظامی کشور و ظرفیت پایین فرکانس‌های فعلی پاسخگوی نیازهای عملیاتی در شرایط بحران نیست. گواه این مدعا آن است که در تجربه بحران اخیر سیل بسیاری از نهادهای رسمی و متولیان امداد و نجات کشور در سطوح مختلف مدیریتی و عملیاتی برای برقراری ارتباط دچار مشکلات جدی بودند. بنابراین، ایجاد یک اپراتور اختصاصی سرتاسری، اختصاص بسامد جدید و خدمات اینترنت پهن‌باند برای تامین نیازهای ارتباطاتی نیروهای امدادی در شرایط بحران نیز موضوع مهمی به شمار می‌رود. سازمان‌های امدادی همچون اورژانس و آتش نشانی نیز در جلسات کارشناسی پیرامون ناکارآمدی ارتباطات در شرایط بحران، خواستار اختصاص باندهای بسامدی بیشتر و ارتقای فناوری ارتباطی خود هستند. این در حالی است که طیف بسامدی یکی از منابع ملی کشورها محسوب شده و استفاده بهینه از آن می‌تواند موانع فنی و مالی لازم برای تحول فناوری ارتباطات بخش فوریت‌های امدادی و انتظامی را فراهم آورد.

بررسی تجربه ایالات‌ متحده امریکا (به عنوان کشوری که از لحاظ ملاحظات توسعه زیرساخت فناوری اطلاعات مشابهت‌هایی با کشور ما دارد) در باز تخصیص باند بسامدی 700 مگاهرتز و ایجاد اپراتور واحد بخش ایمنی عمومی (که ازنظر مالی خودکفا باشد)، نشان می‌دهد که این کشور روش مشارکت عمومی خصوصی را برگزیده است. اگرچه در این کشور به خاطر قدرت و نفوذ بخش خصوصی، رسیدن به یک راهحل تقنینی و اجرای آن بیش از 2۰ سال به طول انجامید.

در ایران تکه باندهای بسامدی 694 مگاهرتز و 790 الی 862 مگاهرتز، در اختیار سازمان صدا و سیما قرار دارد. با وجود گذار فناوری پخش صوتی و ویدیویی برنامه‌های رادیوتلویزیونی از آنالوگ، تکه باندهای حاصل از دیجیتال‌سازی پخش فراگیر در کشور آزاد شدهاند، اما بلااستفاده مانده است و در این خصوص باید چاره‌اندیشی کرد. این در حالی است که از یک طرف بخش مخابرات سیار و روستایی، نیازمند باندهای بسامدی باند GE06 که ایران نیز به آن پیوسته است ایران متعهد به تغییر کاربری باندهای بسامدی 694 تا 862 مگاهرتز است. سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی ابلاغی مقام معظم رهبری نیز مشارکت عمومی خصوصی را در بسیاری از زمینه‌ها از جمله خدمات فناوری اطلاعات تشویق و تأکید می‌کند.

شایان ذکر است پخش کانال‌های رادیو و تلویزیونی این سازمان در بستر بی سیم شبکه ملی اطلاعات علاوه بر اینکه دسترسی مردم به رادیو و تلویزیون ملی را تسهیل خواهد کرد، درآمد پایداری برای سازمان صداوسیما فراهم خواهد آورد. از طرف دیگر به دلیل ماهوی، واگذاری و انتقال طیف‌های بسامدی به سرعت قابل انجام است و چالش مشارکت دولتی- خصوصی که در کشور مورد بررسی وجود داشت در ایران وجود ندارد و ساماندهی فضای فرکانسی کشور به صورت قانونی در صورت ورود مناسب قانونگذار و توافق ذی نفعان طی مدت زمان بسیار کمتری قابل اجراست.

شایان ذکر است اختیارات بند «د» ماده (3) قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مصون 1382، ابهامات ناشی از ماده (14) همان قانون موجب ابهام در سطح اختیارات وزارت ارتباطات در مدیریت طیف بسامدی شده است که ورود قانونگذار به موضوع می‌تواند به شفاف شدن مساله کمک کند.

به عنوان گام اول و برای تعیین تکلیف منابع درآمدی ارزشمند این طیف فرکانسی، پیشنهادیمی‌شود مجلس شورای اسلامی از طریق اصلاحیه قانون بودجه سال 1398، واگذاری طیف فرکانس را به وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و سازمان صدا و سیما تکلیف کند.

بنابراین پیشنهاد می‌شود بند ذیل به قانون بودجه 1398 اضافه شود:

«وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات با همکاری سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران مکلف است تا پایان سال 1398 نسبت به برگزاری مزایده اجاره باندهای بسامدی بلااستفاده اقدام کند. درآمد سالانه حاصل از واگذاری باندهای فرکانسی ذیل ردیف 14۰1۰5 (درآمد حاصل خدمات مخابراتی حق استفاده از فرکانس رادیویی) سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی قرار می‌گیرد. سازمان برنامه و بودجه مکلف است ردیف‌های مستقل هزینه ذیل سازمان صدا و سیما و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات ایجاد و درآمدهای حاصل را به صورت مساوی به دو دستگاه مذکور جهت حمایت از گذار از ‌گیرنده‌های آنالوگ به دیجیتال کاربران توسط صداوسیما و توسعه ارتباطات روستایی و تشکیل اپراتور مجازی فوریت‌های امدادی و انتظامی توسط وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات تخصیص دهد.» به عنوان یک اقدام نظارتی نیز پیشنهاد می‌شود که مجلس محترم گزارشی از نحوه ساماندهی فضای فرکانسی کشور (مطابق بند «د» (3) قانون وظایف وزارتخانه) و وضعیت پایداری ارتباطات در شرایط بحران (به ویژه حادثه سیل فروردین 1398) را از وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مطالبه نماید.