کنترل تورم نیازمند بانک مرکزی مستقل، مقتدر و پاسخگوست

جمعی از اقتصاددانان، مدیران ارشد بانکی و صاحب‌‌نظران مالی درباره طرح قانون بانک مرکزی بیانیه‌ای ارایه کرده‌ و خواستار اصلاح این قانون هستند که جزییاتی در این راستا شرح داده‌اند. این بیانیه به امضای ۳۶ نفر از اساتید دانشگاه، مسوولان فعلی و سابق بانک‌ها، سازمان برنامه و بودجه و صندوق توسعه کشوری رسیده است که البته اسامی آنها هنوز منتشر نشده است . در این بیانیه به موضوعات مختلف طرح قانون بانک مرکزی از شورای فقهی، استقلال بانک مرکزی، رابطه با دولت، نظارت بر بانک‌ها گرفته تا موضوع مهم تورم و حفظ ارزش پول ملی مورد بررسی قرار گرفته و خواستار اصلاحات گسترده در متن قانون و بندهای مختلف آن شده‌اند. 

به گزارش ایسنا، در بخش‌هایی از این بیانیه آمده است: کنترل تورم نیازمند بانک مرکزی مستقل، مقتدر و پاسخگوست. تورم، اقتصاد ایران را گروگان گرفته است. در حالی که بانک‌‌های‌مرکزی مستقل، تورم را در کم‌‌توسعه‌‌یافته‌‌ترین اقتصادهای جهان در محدوده پنج درصد مهار کرده‌‌اند؛ تورم فزاینده، مزمن، و پرنوسان در این مرز و بوم، سفره‌‌ها را تُنُک، برنامه‌ریزی‌‌ها را بی‌معنا، چشم‌اندازها را مه‌آلود و پول ملی را بی‌ارزش کرده است. جهش‌‌های متناوب نرخ ارز، نرخ‌‌های سود بانکی متورم، مداخله گسترده دولت در قیمت‌‌ها، احتکار اجناس در انبارها، چربش رانت‌جویی بر نوآوری، و فساد گسترده که تولید را در ایران زمین‌گیر کرده‌‌اند، همه معلول تورم‌هستند.

نوسازی ظرفیت‌‌های قانونی بخش مالی ضروری است. بازنویسی قوانین پولی و بانکی، مقطع سرنوشت‌‌سازی برای حل ریشه‌‌ای معضل تورم، سالم‌‌سازی بانک‌‌ها، توسعه و تعمیق بازار اعتبار، و نقطه عطفی در اصلاحات راهبردی بخش مالی کشور است. حمایت اصولی و کارآمد از تولید و سرمایه‌گذاری، در گرو نوسازی ظرفیت‌‌های قانونی این بخش است. بیش از پنج دهه از تصویب قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۳۵۱ می‌گذرد. در این مدت به‌رغم آنکه تدوین مجموعه‌ای جامع از قوانین پولی و بانکی روزآمد، ضرورتی غیرقابل انکار برای اصلاح نظام مالی و نیل به ثبات اقتصاد کلان بوده، کشور از چنین زیرساخت قانونی مهمی بی‌بهره مانده است.

 تاخیر بیشتر در روزآمدسازی قوانین پولی و بانکی جایز نیست. شرایط بخش مالی و واقعی کشور نشان می‌دهد تعویق روزآمدسازی قوانین پولی و بانکی، بیش از این جایز نیست و ارتقای بهره‌وری بخش واقعی در گرو اصلاحات مالی است؛ اصلاحاتی که بازنگری بنیادین ظرفیت‌‌های قانونی بخش مالی کشور در سرلوحه آن‌قرار دارد.

اقدام اخیر کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی در تدوین طرح قانون بانکداری جمهوری اسلامی ایران، تفکیک بررسی قانون بانک مرکزی از قانون بانکداری و اولویت‌‌دادن به تصویب طرح قانون بانک مرکزی مبارک است. البته، لازم است صاحب‌‌نظران اقتصادی، بانکی، مالی و حقوقی کشور فرصت کافی برای اظهار نظر در خصوص طرح را داشته باشند و نظرات ایشان از سوی مجلس محترم مسموع واقع شود تا تصویب این قانون مادر در سال جاری به سرانجام برسد.

اهداف بانک مرکزی باید واضح، سازگار و دست‌یافتنی باشند؛ در موارد تزاحم اهداف نیز، سازوکار اولویت‌بندی اهداف معارض تصریح شود:   در صورت تزاحم بین سلامت بانکی (بند ب۲ ماده ۳) و حمایت از رشد اقتصادی (بند ب۳ ماده ۳) در ارایه تسهیلات و خطوط اعتباری ترجیحی به مؤسسات اعتباری فعال در زمینه تأمین مالی تولید، ایجاد اشتغال و افزایش صادرات، (موضوع ماده ۲۸)، تامین سلامت بانکی اولی باشد.  شاکله هیئت عالی مناسب ولی نیازمند اصلاح است. در بند الف۲ از ماده ۶، با توجه به نیاز هیئت عالی به برخورداری از طیف وسیعی از تخصص‌های بانکی (اعم از نظارت بانکی، تحلیل بازارهای مالی، بانکداری بین‌الملل، حقوق بانکی، و فناوری‌های مالی)، تصریح “حقوق بانکی “ در شرایط احراز سه نفر متخصص بانکی زاید است.  طراحی سازمان بانک مرکزی برای کنترل تورم و تامین سلامت بانکی مناسب است.

 هیئت عالی: تجمیع سه نقش سیاست‌گذاری، تقنین و نظارت در عالی‌ترین نهاد سازمانی بانک مرکزی (ماده ۶) و تفکیک این سه از اجرا و تجمیع آن در رییس کل و هیئت عامل (ماده ۱۶) با اعطای اختیارات لازم و ترکیب مناسب به این دو رکن، تدبیری شایسته و در نظام حکمرانی کشور بدیع است.  برای ارتقای شفافیت، حسابدهی و کیفیت گزارش‌دهی، موارد زیر توصیه می‌شود: بند ۱۶ ماده ۴ و ماده ۵۸، در مورد تقویم، تفصیل و گستره انتشار آمارهای پولی و بانکی و اقتصادی ساکت است. از نظر درجه تجمیع و تفصیل انتشار صورت‌‌های مالی و شاخص‌‌های عملکردی بانک مرکزی و اشخاص تحت نظارت نیز، این دو ماده تعهدآور نیستند.

 تدابیر پیش‌بینی شده برای کنترل و مدیریت تعارض منافع در نظام پولی و بانکی کشور، مناسب ولی ناکافی است.

 رفع تداخل وظایف نظارتی هیات عالی و هیات نظار و رفع تداخل وظایف حسابرسی رعایت بین :«سازمان حسابرسی» و «هیات نظار » (موضوع ماده ۱۷)، توصیه می‌گردد.  در خصوص استانداردهای حسابداری و حسابرسی بانک مرکزی، لازم است بند ۲۲ ماده ۱۱ به شرح زیر تغییر کند: «تصویب مقررات نگهداری حساب‌‌ها و گزارشگری مالی و الزامات خاص تهیه گزارش‌های مالی بانک مرکزی و اشخاص تحت نظارت، با رعایت استانداردهای حسابداری کشور، در چارچوب این قانون، و با رعایت قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات».

 تصدی‌‌گری‌های بانک مرکزی: لازم است تصمیم هیئت عالی در خصوص خروج بانک مرکزی از شرکت‌ها و مؤسساتی که بخشی از سهام آنها متعلق به بانک مرکزی است یا تملک کامل آنها (موضوع تبصره بند پ ماده ۷۲)، به دلیل تعارض منافع، منحصر به اعضای غیراجرایی هیئت عالی شود.

 تاسیس شورای سیاست‌گذاری پولی و ارزی، با هدف تفکیک فرایند تصمیم‌سازی از سیاست‌گذاری (موضوع ماده ۱۹) ؛ مناسب و مطلوب است.

 رابطه سیاست پولی و ارزی: به‌نظر می‌رسد از منظر مولفان طرح، حفظ ارزش پول ملی، مستقل از ثبات سطح عمومی قیمت‌‌ها و کنترل تورم موضوعیت دارد. این تلقی به هدف‌گذاری علت و معلول در عرض هم منجر شده که نادرست است:   تنخواه‌گردان خزانه موجب سرایت ریسک نقدینگی خزانه به ترازنامه بانک مرکزی می‌شود. طرح مجلس در موارد عدیده، از استقلال سیاست پولی در برابر فشار سیاست مالی حفاظت می‌کند. مع‌هذا قانون‌مند کردن تامین تنخواه‌خزانه از منابع بانک مرکزی (موضوع ماده ۶۴)، موجب انبساط ناخواسته پایه پولی برای تامین کسری نقدینگی خزانه است.  رابطه سیاست احتیاطی و سیاست پولی باید تدقیق شود. خاستگاه سیاست‌‌های احتیاطی کلان [۳]، می‌تواند شکل‌‌گیری و انباشت ناترازی‌‌ها در بخش اسمی [۴] اقتصاد و بازار دارایی‌‌ها یا شکل‌‌گیری ریسک‌های کلان در ترازنامه ‌بانک‌ها باشد. از این منظر لازم است شورای سیاست‌گذاری پولی و ارزی و شورای مقررات‌گذاری و نظارت بانکی، با هماهنگی یکدیگر، دستور کار لازم برای سیاست‌گذاری در حوزه‌های احتیاطی کلان را به هیئت عالی پیشنهاد دهند. طرح مجلس در مواردی اقدامات تنبیهی را با اقدامات سیاستی (اعم از پولی، اعتباری و احتیاطی) خلط می‌کند. ویژگی اقدامات تنبیهی، نشانه‌گیری آن به سمت خاطی و طراحی آن متناسب با شدت خطاست؛ هدف هم برگرداندن خاطی به ریل فعالیت سالم بانکی است. بنابراین اقدامات تنبیهی بنا به سرشت، صلاحدیدی‌‌اند. در مقابل، اقدامات سیاستی فراگیرند و همه بازیگران را شامل می‌شوند. اقتضای تصمیم‌‌گیری در مورد نوع، زمان و اندازه اقدامات سیاستی، شرایط اقتصادی کشور و اقتضائات بخش مالی است. در یک کلام، اقدامات تنبیهی از جنس خُردند و اقدامات سیاستی از جنس کلان. ارایه تسهیلات و خطوط اعتباری ترجیحی (از نظر نرخ سود و سررسید) به مؤسسات اعتباری که در زمینه تأمین مالی طرح‌های توسعه‌ای، فعال‌سازی زنجیره‌های تولید، گسترش زیرساخت‌ها، توسعه فناوری، ایجاد اشتغال و افزایش صادرات، فعالیت مؤثر دارند (موضوع ماده ۲۸)، در ادبیات اقتصاد پولی و تجربه بانکداری مرکزی مدرن، به استقلال سیاست‌گذاری پولی لطمه می‌زند.  گستره نظارت بر بانک‌ها توسعه یافته است. طرح مجلس به درستی، قلمرو نظارت بر ثبات و سلامت بانکی را از بانک‌ها و موسسات اعتباری، به طیف وسیعی از اشخاص تحت نظارت توسعه می‌‌دهد. آن دسته از اشخاص تحت نظارت که از عموم سپرده نمی‌‌پذیرند، به سه دلیل مشمول نظارت سبک‌تری هستند: (الف) خلق پول نمی‌کنند؛ (ب) نیاز به صیانت از منافع سپرده‌گذاران خُرد در دستور کار مقام ناظر بر آن‌ها نیست و (ج) به‌دلیل عدم حضور در بازار بین بانکی، احتمال سرایت ریسک‌های نهفته در ساختار مالی این موسسات به موسسات اعتباری اندک است. بانک‌های‌توسعه، ‌بانک‌های‌سرمایه‌گذاری، لیزینگ‌ها، صرافی‌ها و تعاونی‌‌های اعتبار از جمله این اشخاص‌اند.

طرح مجلس در زمینه دستورکار نظارتی این اشخاص ساکت است؛ در حالی که نظارت بر این اشخاص از منظر ثبات مالی مهم است. این بنگاه‌های اقتصادی می‌‌توانند در معرض نقدناشوندگی قرار گیرند؛ همچنین مدیریت ضعیف دارایی‌‌ها و بدهی‌ها، آن‌ها را تا مرز ورشکستگی ببرد. البته ناظر بانکی نگران آسیب دیدن سپرده‌گذاران خرد از مشکلات این موسسات نیست؛ اما اثر دومینوی سرایت مشکلات این موسسات به بانک‌ها می‌‌تواند موجب تنش در بازارهای مالی شود. لذا، لازم است دستور کار نظارت بر این موسسات در قانون تصریح شود.

 شیوه نظارت بر بانک‌‌ها ارتقا یافته است. یکی از نقاط قوت طرح مجلس، ارتقای نظارت بانک مرکزی از نظارت استطلاعی، موردی، مضیق و پسینی، به نظارت مقتدرانه، فراگیر، یکپارچه و پیشینی است. طرح مجلس یک نظام تقنینی و نظارتی مقتدر و جامع را در درون بانک مرکزی تاسیس و سازوکارهای تصمیم‌‌سازی و تصمیم‌گیری قاعده‌مندی را برای سازمان مزبور تعبیه می‌کند؛ تدابیر مناسبی را نیز برای تنفیذ مقررات و اِعمال مقررات انتظامی بر اشخاص تحت نظارت در درون بانک مرکزی بنا می‌‌گذارد.  نظارت موثر بانکی، به‌جای تفکیک، نیازمند تجمیع قوا است. نظارت بر بانک‌ها ماموریتی نیست که در چارچوب محدودیت‌‌های تفکیک قوا، در داخل قوه مجریه قابل انجام باشد. نظارت شامل وضع مقررات و تقنین، اِعمال و تسجیل مقررات و تشخیص موسسه متخلف و تخلف مدیران آن و صدور رای و اعمال تنبیه در مورد موسسه متخلف است؛ در صورت عدم کفایت تنبیه اعمال شده، سلب حق از سهامداران و مدیران و خاتمه حیات موسسات اعتباری را نیز شامل می‌‌شود. بنابراین ایفای ماموریت نظارت بر بانک‌ها، بیش از تفکیک، مستلزم تجمیع قواست.

تمایز ترتیبات نظارتی بانک‌های مهم از سایر موسسات اعتباری لازم است. بانک‌‌هایی که به دلیل اندازه، اتصال با سایر نهادهای مالی، پیچیدگی ساختار، نقش و کارکرد بی‌‌بدیل یا تشخیص مقام ناظر، از اهمیت سیستمی[۵] برخوردارند، باید مشمول نظارت سخت‌گیرانه‌تر باشند. لازم است قانون، معاونت نظارتی را موظف کند مصادیق چنین موسساتی را به صورت ادواری به شورای مقررات‌گذاری و نظارت بانکی گزارش کرده و با تصویب شورا، مقررات سخت‌گیرانه‌تر و آستانه‌های دشوارتری در مورد نسبت‌های احتیاطی این موسسات تنظیم و ابلاغ کند. در مواد ۳۶ (وظایف و اختیارات‌ معاون نظارتی)، ۳۷ (گزارش نظارتی بانک مرکزی)، و ۳۸ (اقدامات اکتشافی، پیشگیرانه، و اصلاحی معاون نظارتی)، از تصریح به تمایز احکام این موسسات غفلت شده‌‌است.  نظارت یکپارچه بر بانک‌های جامع و گروه موسسات اعتباری ضروری و نیازمند ایجاد ظرفیت قانونی است.‌ بانک‌های جامع و سایر موسسات اعتباری که اساسنامه آن‌ها اجازه می‌دهد علاوه بر بازار پول در سایر بازارهای مالی نیز فعالیت کنند، در معرض سرریز ریسک بازارهای بدهی، سرمایه و بیمه، به جریان نقد، کیفیت و درآمدزایی دارایی‌‌های خود هستند. بنابراین لازم است مقررات ناظر بر کفایت سرمایه و جریان نقد چنین موسساتی، در مقایسه با موسساتی که فقط در بازار پول فعالیت می‌کنند، غیر منعطف‌‌تر بوده و حفاظ‌بندی سپرده‌ها از سرریز ریسک سایر بازارها را الزامی کند. طرح مجلس در این زمینه ساکت است. ماده ۵۴ صرفا لزوم نظارت یکپارچه را برای این موسسات تصریح کرده که بسیار ناکافی است.

طرح مجلس در موارد زیر تشخیص معاون نظارتی را نافذ می‌داند: (الف) مصداق گروه موسسه اعتباری و لزوم اعمال نظارت یکپارچه؛ (ب) اقداماتی که منافع سپرده‌گذاران یا ثبات، ایمنی، و سلامت موسسه اعتباری یا شبکه بانکی را به خطر می‌‌اندازد؛ (ج) تشخیص استنکاف مدیران موسسه در حال بازسازی از اجرای برنامه بازسازی مصوب؛ و (د) تشخیص عدم کفایت دارایی‌های موسسه در حال گزیر برای پوشش بدهی‌ها و تعهدات.

در موارد فوق، صلاحدید به چابکی و اقتدار معاونت نظارتی در مواجهه با بزنگاه‌های تصمیم‌‌گیری کمک می‌کند. مع‌هذا لازمه حکمرانی خوب آن است که اختیار پیشینی، با حسابدهی پسینی همراه باشد. در غیر این‌صورت، ممکن است مواضع مجاز صلاحدید در قانون، به استبداد بیانجامد. از آن‌جا که چنین سازوکاری در طرح مجلس پیش‌بینی نشده است، پیشنهاد می‌شود در تمام مواردی که قانون تشخیص معاونت نظارتی را نافذ می‌داند، سازوکار پسینی پاسخگویی و حسابدهی، حسب مورد، به رییس کل و شورای مقررات‌گذاری و نظارت بانکی پیش‌بینی شود.

تشکیل شورای ثبات مالی لازم است. ثبات مالی اعم از سلامت بانکی است. به دلیل سرریز ناترازی‌ها از یک بازار مالی به دیگر بازارها، تحقق سلامت بانکی بدون ثبات بازارهای سرمایه، بیمه و بدهی ممکن نیست. لذا لازم است: (الف) ناظران بازارهای مالی در یک رابطه نهادی و قاعده‌مند، ریسک‌‌های در حال تحول در هر بازار را به یکدیگر اطلاع داده و در برابر ریسک‌‌های سیستمیک، تدابیر هماهنگ و منسجم اتخاذ کنند؛ (ب) ترتیبات نهادی لازم برای پایش ثبات، پایداری و تاب‌آوری بازارهای مالی در مقیاس کلان، با مشارکت بانک مرکزی و در نظر گرفتن سازوکارهای سرایت بحران، در قانون دیده شود و (ج) قانون با تاسیس شورای ثبات مالی، سازوکار قاعده‌مند و شفافی برای تبادل اطلاعات بین رگولاتورهای بازارهای پول، ارز، سرمایه و بدهی و هماهنگی تدابیر ایشان پیش‌بینی کند. مناسب است که دبیرخانه شورا در بانک مرکزی مستقر شود.

 نقدینگی در مقیاس کلان هدایت‌پذیر نیست. در گفتمان بین نظام سیاسی و مالی کشور در چهار دهه گذشته، پارادایم فشار به بانک مرکزی و بانک‌ها برای تأمین مالی توسعه، با توجه به آثار پرهزینه تورمی، از نیمه دوم دهه ۱۳۸۰ شمسی، به پارادایم هدایت نقدینگی تغییر نام داد؛ ولی کارکردها تغییر نکردند. این اشتباه راهبردی در طرح مجلس تکرار شده است. در معماری نظام اقتصادی کشور، بانک مرکزی برای حمایت از رشد و توسعه اقتصادی و افزایش اشتغال تاسیس نشده و سازوکاری برای هدایت نقدینگی در اختیار ندارد.

فروض ناظر بر این انگاره در طرح مجلس از این قرارند: اعتبارات بانکی در سطح کلان قابل مدیریت و جریان نقدینگی، قابل تنظیم است؛ بانک مرکزی می‌‌تواند تخصیص اعتبار به ذی‌نفع نهایی را درون شبکه بانکی کنترل کرده و به واحدهای اقتصادی موثر در رشد و توسعه اقتصادی برساند؛ هدایت اعتبار به سمت زیرساخت‌‌ها، صنایع اساسی و واحدهای اقتصادی مؤثر، موجب رشد و توسعه اقتصادی و افزایش اشتغال می‌شود؛ بانک مرکزی مجهز به ابزارهای سیاستی برای رونق‌بخشی به تولید و افزایش اشتغال است؛ نظارت بانک مرکزی بر عملکرد مؤسسات اعتباری می‌تواند مصروف پایش حمایت آنها از رشد و توسعه اقتصادی شود؛ بانک مرکزی می‌‌تواند مبلغ، نرخ سود، مدت و وثایق خطوط اعتباری اعطایی به مؤسسات اعتباری و سپرده قانونی این مؤسسات را متناسب با میزان تبعیت آنها از سیاست‌‌های بانک در زمینه رونق تولید و افزایش اشتغال، تنظیم کند.  رابطه بانک مرکزی و دولت، تا حدی مناسب ولی نیازمند بازنگری است. طرح مجلس در مواردی به تصحیح بنیادین رابطه بانک مرکزی و دولت همت گمارده، هر چند در موارد معدودی رابطه نامناسب فعلی را پایدار کرده است.  استقلال رای بانک مرکزی محترم است. الزام دولت به درخواست گزارش مشورتی بانک مرکزی در تهیه‌ پیش‌نویس لوایح، تصویب‌نامه‌ها و برنامه‌های اقتصادی و مالی از جمله عملیات ارزی، بودجه‌ریزی و تأمین مالی بخش عمومی از داخل و خارج و تضامین آن (بند الف ماده ۶۳)، و موظف کردن بانک مرکزی به ارایه نظر خود به نمایندگان مجلس در خصوص لوایح و طرح‌‌های مرتبط با اهداف و وظایف بانک مرکزی (بند پ ماده ۶۳)، به دلیل‌رسمیت دادن به استقلال رای بانک مرکزی، گام مهمی به جلو است.