7مانع موفقیت اصلاحات ساختاری
گروه اقتصاد کلان|
بعد از شروع برنامههای اصلاحات ساختاری اقتصاد ایران که با دستور رییسجمهوری آغاز شد، مرکز پژوهشهای مجلس در یک مطالعه نشان داده است که در حال حاضر ساختار نهادی بدترین وضعیت را در میان دیگر ساختارهای اقتصادی کشور دارد. از نظر این گزارش، شاخصهایی مانند کارایی بازارهای کار، کلان و مالی در وضعیت کاملا نامساعدی قرار دارد و در وضعیت شاخص آمادگی فناوری نیز وضعیت خراب است. علاوه بر این گفته شده اگرچه در حوزه نوآوری چندان با استاندارد جهانی فاصله نداریم، اما در حوزه تجارت، مشکلات عدیدهیی وجود دارد. در ادامه گزارش «تعادل» از وضعیت فعلی جریان اصلاح ساختاری با برشمردن 7 دلیل عدم موفقیت برنامههای اصلاح، با استناد به آمارهای مرکز پژوهشهای مجلس را میخوانید.
اصلاحات ساختاری در دوران روحانی
به گزارش «تعادل»، سال گذشته رییسجمهوری بعد از بهسرانجام رساندن مذاکرات هستهیی و موفقیت در رفع تحریمهای اقتصادی، معاون اول خود را مامور رسیدگی به وعده دوم انتخاباتیاش، سروسامان بخشیدن به وضعیت اقتصاد و معیشت مردم از مسیر آنچه کلیدواژه مشترک سکانداران کابینه اقتصادی دولت است یعنی اصلاحات ساختاری
اقتصاد، کرد.
روحانی، جهانگیری را موظف کرده بود برنامه جامع اصلاح نظام بانکی و توسعه بازار اولیه سرمایه و سامان بخشیدن به بدهیهای دولت را با توجه به اهداف مشخص شدهیی که بیشتر آنها نیازمند اصلاحات سختاری هستند، تنظیم کند. بهطور مثال در حوزه نظام بانکی اهداف ذیل تعیین شده بود:
1- ساماندهی مناسب تامین مالی کوتاهمدت و میانمدت فعالیتهای اقتصادی از طریق
نظام بانکی
2- ساماندهی تامین مالی بنگاهها و فعالیتهای اقتصادی کوچک و متوسط و همچنین سرمایه در گردش بنگاههای اقتصادی از طریق نظام بانکی
3- بازگرداندن مطالبات غیرجاری به ویژه مواردی که از چرخه تولید خارج شدهاند و کاهش نسبت مطالبات غیرجاری به سطح استانداردهای قابلقبول بینالمللی
4- ایجاد زمینه رقابت در فعالیتهای اقتصادی و بنگاهداری و توجه به استانداردها و نصاب قابلقبول در صورتهای مالی بانکها و بنگاههای تسهیلاتگیرنده
5- انتظامبخشی به بازار پول از طریق بهکارگیری کلیه ظرفیتهای نظام در جهت ساماندهی هر چه سریعتر موسسات اعتباری غیرمجاز و اتخاذ تدابیر لازم برای پیشگیری از اینگونه فعالیتها
6- افزایش قدرت وامدهی بانکها از طریق افزایش سرمایه نقدی توسط سهامداران دولتی و خصوصی در حد استانداردهای بینالمللی و سایر اقدامات ضروری مرتبط
حمید زمانزاده پژوهشگر پژوهشکده پولی و بانکی نیز در مقالهیی به بایستهها و محورهای اصلی اصلاحات ساختاری اقتصادی و در راس آن مالی کشور پرداخته است. به اعتقاد وی، کاهش ساختار مالی دولت به درآمدهای نفتی، اصلاح ساختار هزینهیی دولت در راستای اولویتبندی پروژهها و فرآیندهای اقتصادی و تامین مالی کارآمدترین و پربازدهترین، قاعدهمندی سیاست مالی و تنظیم هماهنگ و دقیق درآمدها و مخارج دولت در راستای تامین مستحکم و پایدار انضباط مالی و کنترل کسری بودجه و بدهیهای دولت و اصلاح ساختاری رویکرد دولت به اقتصاد در راستای کاهش مداخلات دولت میتواند از مهمترین محورهای این اصلاحات باشد.
باتوجه به موارد گفته شده به نظر میرسد دولت تاکنون توفیقهایی در برخی زمینهها مانند کنترل تورم از طریق انضباط پولی، کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی و... حاصل کرده است، اما اینکه نتایج به دست آمده بیشتر به دلیل اصلاحات ساختاری بوده یا انواع دیگر سیاستهای اقتصادی، جای بررسی بیشتری دارد.
اما با این حال در این خصوص نظرات متفاوتی وجود دارد؛ برخی معتقدند که کاهش تورم بیشتر به دلیل نبود تقاضا بوده تا سیاستهای پولی. از طرفی برخی هم میگویند کاهش تورم به دلیل سیاستهای انقباضی کوتاهمدت کاهش یافته است نه اصلاحات بلندمدت ساختاری. این گروه معتقدند که اصلاحات ساختاری یک اقتصاد زمانبر و نیاز به ایجاد تحولات بنیادین در سازوکار و روابط میان اجزای گوناگون یک اقتصاد است.
از این منظر مرکز پژوهشهای مجلس هم یک تحقیق انجام داده که در آن به عوامل عدم موفقیت سیاستهای اصلاحات ساختاری در کشورهایی مانند ایران پرداخته و در آن به معرفی سه رویکرد درخصوص اولویتبندی سیاستهای مرتبط با اصلاحات ساختاری پرداخته است. این گزارش ابتدا به تقسیمبندی سه نوع سیاست در اقتصاد پرداخته است؛ سیاست مدیریت تقاضا (سیاستهای تثبیت شده)، سیاست جابهجایی مخارج و سیاستهای ساختاری (اصلاحات ساختاری).
براساس این پژوهش، سیاستهای پولی و مالی دولت مرتبط با سیاستهای مدیریت تقاضا و سیاستهای با نرخ ارز و تجارت خارجی در جابهجایی مخارج میگنجند. در سیاستهای ساختاری نقطه اصابت مستقیم توان تولید کل اقتصاد، اقتصاد سیاسی، نهادهای مرتبط با توان تولید است که با هدف ارتقای بهرهوری، متنوعسازی تولیدات، ارتقای دانش و فناوری تولید، بهبود محیط کسبوکار، رقابتپذیر کردن تولید، مقررات تجارت، منعطف یا مقاومسازی در مقابل شوکهای داخلی و خارجی، سیاستهای ضدفساد، تغییر روش انجام وظایف دولت و... انجام میگیرند. نتیجه منطقی تقسیمبندی فوق این است که از هر سیاست میتوان انتظار هدف خاص را داشت. برای مثال میتوان انتظار داشت افزایش بودجه دولت و افزایش حقوق کارمندان، تقاضای کل کلان و خدمات را افزایش دهد، اما نمیتوان انتظار داشت سیاستگذار مالی (دولت) با اجرای این سیاست مالی، بهرهوری را هم افزایش دهد یا بر انعطاف یا استحکام در مقابل شوکهای خارجی تاثیرگذار باشد، زیرا این مسائل اساسا موضوعات مربوط به ساختار اقتصاد هستند. به قول معروف اینجاست که پول، دوای هر دردی نیست.
خستگی مردم از اصلاحات ساختاری
پژوهش مذکور در ادامه به دلایل عدم موفقیت اصلاحات ساختاری پرداخته است. بر این اساس گفته شده کشورهایی که ساختار اقتصادی آنها معیوب است تا آن هنگام که میتوانند از طریق رانت منابع طبیعی یا روشهای تسکیندهنده دیگر، نقایص ساختار اقتصادی و عوارض آن ازجمله بهرهوری پایین یا رقابتپذیری اندک را جبران کنند و تا زمانی که فضای مالی لازم برای سیاستگذاری یا انجام وظایف دولت وجود دارد یا شرایط فضای اقتصادی به عرصه سیاسی منتقل نشده است، اقدام خاصی در جهت اصلاح ساختار اقتصاد انجام نمیدهند. رویه معمول به این صورت است که با شروع عوارض بیماری و در مراحل اولیه آن، نسخه پیچی و درمان اولیه نیز در قالب تهیه برنامههای اصلاحی آغاز میشود، اما به دلایلی سیکل تدوین استراتژی جدید، اصلاح استراتژی و تغییر استراتژی تا مدتها در این کشورها ادامه پیدا میکند تا بدان جا که ساختار سیاستگذاری و اجرایی و نیز جامعه کسبوکار و حتی عموم مردم به نوعی خستگی سیاستی دچار شده و هر اصلاح ساختاری جدید را نیز تا حدود زیادی، نشدنی و حتی فرمالیته تلقی میکنند. در چنین فضایی است که بدنه بروکراتیک و تقنینی، صرفا به خاطر انجام وظیفه بروکراتیک، درست
همانند یک ماشین تولید سند، به تدوین و تصویب سیاست و استراتژی مشغول است، بدون آنکه به سرانجام آنها امید چندانی داشته باشد. در ادبیات اصلاح ساختاری، معمولا از گرجستان پیش از آغاز اصلاحات ساختاری به عنوان مثال بارز خستگی از سیاستگذاری اصلاحات ساختاری نام برده میشود.
7دلیل عدم موفقیت در اصلاح
بهطور کلی در این مقاله از 7علت عدم موفقیت برنامههای اصلاح ساختاری نام برده شده است؛ روش اولویتبندی غیرمشترک یا غیرشفاف، اشتباه گرفتن ابزار مناسب در فرآیند تعیین اولویت، نداشتن ابزار انتقال مناسب در فرآیند تصمیمگیری و تعیین اولویت، روششناسی پیچیده و غیرقابل فهم برای عموم، نبود متولی معتبر پایش اصلاحات، مساله ذینفعان و آربیتراژ سیاسی در برنامههای تحول عواملی هستند که اصلاحات ساختاری را اقتصاد کشورها ناموفق کرده است.
گزارش مرکز پژوهشهای مجلس در ادامه «برای رفع این مناقشهها و رسیدن به مبنای مناسب برای تعیین اولویت اصلاحات اقتصادی ساختاری» به معرفی شیوههای خاصی که درخصوص اصلاحات ساختاری اقتصاد کشورهای دنیا پیادهسازی شده است، میپردازد. ارزیابی و اولویتبندی اصلاحات ساختاری سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD)، روش تعیین اولویت اصلاحات ساختاری برمبنای گزارش رقابتپذیری جهانی مجمع جهانی اقتصاد(GCR) و روش بانک بازسازی و توسعه اروپا (EBRD) سه روش ذکر شده در این پژوهش است که گفته شده همه آنها سه ویژگی مشترک دارند: «کمی (با در نظر گرفتن متغیرهای کیفی) هستند، منطق ساده، قابل فهم و قابل انتقال دارند و پایش آنها به راحتی امکانپذیر است.»
اولویتهای ساختاری ایران
براساس محاسبات مرکز پژوهشهای مجلس بدترین شاخص ایران وضعیت نهادهاست، هرچند وضعیت محیط اقتصاد کلان نیز در ناحیه منفی است (مسالهیی که معمولا در ایران در صدر توجهات کارشناسی یا عمومی قرار دارد) و باید بهبود یابد اما اولویت اول اصلاح نهادهاست.
شاخصهای افزایشدهنده کارایی در اقتصاد ایران غیر از وضعیت تحصیلات عالیه در وضعیت مناسبی قرار ندارند. کارایی بازارهای کار، کلان و مالی در وضعیت کاملا نامساعدی قرار دارد و در وضعیت شاخص آمادگی فناوری نیز وضع خراب است. در میان شاخصهای معطوف به نوآوری نیز اگرچه در حوزه نوآوری چندان با نرم جهانی فاصله نداریم، اما در حوزه تجارت، مشکل عدیدهیی وجود دارد.
این پژوهش پیشنهاد میکند با توجه به اینکه ایران در وضعیت فعلی در مرحله عبور از ناحیه یک (کشورهای مبتنی بر عوامل) به ناحیه دو (مبتنی بر کارایی) قرار دارد، توصیه اصلاح ساختار به این صورت قابل انجام است که با بهبود وضعیت نهادها به مرحله دوم منتقل شده و با بهبود بازارهای کلان، کار و مالی، مقدمات رسیدن به مرحله 3 و دانشبنیان شدن را فراهم کند.