راهبرد انقباضی برای ذخیرههای استراتژیک
مصرف گوشت قرمز در دهک پردرآمد 9برابر دهک کمدرآمد است، این نسبت درمصرف شیر حدود 17برابر است
ناامنی غذایی دهک پایین درآمدی، پیامد سیاستهای دولتی در یک دهه گذشته است
گروه اقتصاد اجتماعی|سپیده پیری - محمدمهدی حاتمی|
همین چند روز پیش بود که جان کری، وزیر خارجه ایالات متحده امریکا، بار دیگر بر لغو تحریمهای هستهیی ظرف چند روز آینده تاکید کرد. همین خبر نه چندان جدید توانست شوک مثبتی به بورس وارد کند. برای بازار سرمایه ایران که بسیاری معتقدند تنها به محرکهای سیاسی واکنش نشان میدهد و بس، همین شوک کوچک، نشانهیی نویدبخش بود از روزی که تحریمهای گسترده و عجیب هستهیی علیه کشورمان بعد از چند سال لغو میشوند. حالا اما بازارهای مختلف به تکاپو افتادهاند و همه میپرسند در فردای بدون تحریم چه خواهد شد و بازارهای داخلی به کدام سو خواهند رفت؟ در این شرایط، رییس اتاق بازرگانی ایران از ورود 100 میلیارد دلار سرمایه خارجی به کشور پس از لغو تحریمها خبر میدهد و البته کسانی هم
هستند که آژیرها را به صدا در آوردهاند تا بار دیگر عدهیی ارز خارجی نبینند و عنان از کف بدهند و بشود آنچه در دو دوره دولتهای نهم و دهم شد.
مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در گزارشی که به تازگی منتشر شده به راهبرد ذخیرهسازی کالاهای اساسی کشور در شرایط پس از تحریم پرداخته است. نتیجه این پژوهش نشان میدهد که در شرایط پساتحریم رویکرد دولت در ذخیرهسازی محصولات باید تغییر کند. افزون بر این، این گزارش میافزاید تنظیم بازار مبتنی بر ذخیرهسازی که تاکنون در کشور انجام گرفته موفقیت چندانی نداشته است و دلایل آن را متنوع میداند. بنا بر این گزارش، دولت مسوول تامین امنیت غذایی کشور است و بر همین اساس بیشترین دخالت دولت در بازار محصولات کشاورزی باید به محصولاتی معطوف شود که بیشترین نقش را در تامین امنیت غذایی دارند. اما محدوده دخالت دولت در بازار محصولات کشاورزی خصوصا حمایتهای قیمتی، بسیار گسترده در نظر گرفته شده است و حتی
محصولاتی که نقش بسیار ناچیزی در امنیت غذایی دارند نیز مشمول این حمایتها میشوند، به همین دلیل دولت با حجم قابل توجهی از ذخایر روبهرو میشود که با توجه به تنوع محصولات امکان برنامهریزی و ایجاد زیرساخت مناسب نگهداری و توزیع محصول وجود ندارد، لذا در خریدهای دولتی برای تنظیم بازار، ایجاد ذخایر احتیاطی موجب ایجاد مشکلات اجتماعی و سیاسی برای دولتها میشود. بنا بر این گزارش، میزان دخالت دولت در بازار محصولات کشاورزی (جز گندم) بسیار پایین است و با توجه به مقدار بالای محصولاتی مانند ذرت، جو، برنج و... در بازار، مقدار ذخایر ایجاد شده نمیتواند تاثیر معناداری روی تعادلبخشی به بازار محصولات داشته باشد. این گزارش میافزاید: وجود انحصار در بازار محصولات کشاورزی باعث ایجاد ساختاری
قدرتمند در بازار محصولات کشاورزی (جز گندم) شده است که با توجه به سهم بالای آنها، عملا کنترل بازار توسط آنها انجام میشود و دولت با توجه به حجم دخالت در بازار محصولات نمیتواند، تاثیرگذار باشد. بررسیها نشان میدهد که در اغلب کشورها، یک محصول که دارای اهمیت بالایی در تامین امنیت غذایی کشور دارد، به عنوان محصول راهبردی انتخاب میشوند (در چین و هند دو محصول برنج و گندم به عنوان محصول راهبردی در نظر گرفته شده اند) اما در ایران برای برنج، شکر و روغن ذخایر راهبردی در نظر گرفته شده است و برای ذخایر محصولاتی مانند جو، ذرت، انواع گوشت که به نوعی ذخایر احتیاطی هستند نیز به مانند ذخایر راهبردی سیاستگذاری میشود.
ذخایری برای روزهای سخت
ذخیرهسازی محصولات کشاورزی به دو شکل احتیاطی و راهبردی انجام میشود و محصول یا محصولاتی که بیشترین نقش را در تامین امنیت غذایی دارند، به عنوان محصول راهبردی انتخاب شده و بخش قابل توجهی از نیاز سالانه در ذخیرهگاهها نگهداری میشود، اما ذخایر احتیاطی براساس شرایط بازار ایجاد و برای متعادل کردن کفه عرضه و تقاضا مورد استفاده قرار میگیرند. در ایران چهار محصول گندم، برنج، روغن و شکر به عنوان ذخایر راهبردی نگهداری میشوند و محصولاتی نظیر جو، ذرت، گوشت قرمز، گوشت سفید و کنجاله سویا ذخایر احتیاطی هستند که هرساله براساس تکالیف قانونی به عنوان ذخایر احتیاطی ذخیره میشوند و دسته سوم محصولات مانند سیبزمینی، دانههای روغنی و شیر هستند که براساس شرایط بازار در سالهای مختلف به تناوب ذخیرهسازی احتیاطی انجام میشود. نتایج پژوهش نشان
میدهد که در شرایط تحریم، به ذخایر احتیاطی و راهبردی نگاهی امنیتی وجود داشته که در شرایط پساتحریم و با توجه به موقعیت جدید کشور، اصلاح سیاستها در قبال ذخیرهسازی محصولات اساسی ضروری است و لازم است که میزان دخالت دولت در بازار با اصلاح قوانین موجود (خصوصا قانون خرید تضمینی) محدود شده و وظایف تصدیگری در زمینه مدیریت بازار محصولات مبتنی بر ذخایر احتیاطی به تشکلهای غیردولتی واگذار شود. با توجه به اینکه در پنج سال آینده (افق 2020) قیمت جهانی اغلب محصولات کشاورزی همچنان کاهشی پیشبینی میشود و عدم تعادل در بازار به ضرر عرضه آنها پیش خواهد رفت، ذخایر راهبردی از چهار محصول باید به یک محصول (گندم) محدود شده و میزان ذخیرهسازی آن نیز از 50 درصد نیاز سالانه به 25 تا 30
درصد کاهش یابد. برای سایر محصولات نیز در جهت حمایت از تولیدکننده در این بازه زمانی، وجود ذخایر احتیاطی آنها ضروری است و پیشنهاد میشود که این ذخایر (محصولات با مصرف مستقیم غذایی) برای کاهش فاصله طبقاتی و تقویت عدالت توزیعی، بر طبق ماده (7) قانون هدفمند کردن یارانهها از محل 50 درصد از درآمدهای حاصل از این قانون، به عنوان سبد غذایی حمایتی بین دهکهای کم درآمد توزیع شود. در کشورهای مختلف ذخایر از نظر ماهیت به دو نوع استراتژیک و احتیاطی تقسیم میشوند. هدف اصلی ذخایر احتیاطی، ایجاد تعادل در بازار است و ذخایر راهبردی برای حفظ امنیت غذایی در شرایط بحران مورد توجه هستند. هدف نهایی از ایجاد ذخایر احتیاطی حمایت از تولیدکننده و مصرفکننده است، اگر در
عملکرد این ذخایر مشخص شود که دولتها از این ذخایر برای حفظ کف قیمت استفاده میکنند، هدف آنها از ایجاد ذخایر حمایت از تولیدکننده است که برای ارزیابی این موضوع میتوان از شاخص قیمت تولیدکننده و تغییرات آن استفاده کرد. اما حفظ سقف قیمتها با کمک ذخایر نشان از آن دارد که کارکرد اصلی ذخایر برای دولتها حفظ قیمت و حمایت از مصرفکننده است.
گروه دوم ذخایر، ذخایری هستند که برای حفظ امنیت غذایی و برای مقابله با قحطی و ناامنی غذایی به کار گرفته میشوند. با توجه به اینکه دسترسی اقتصادی و دسترسی فیزیکی، هر دو از شاخصهای موثر بر امنیت غذایی هستند، این ذخایر هم بر دسترسی فیزیکی وهم بر دسترسی اقتصادی موثر هستند تنها تفاوت این دو نوع ذخایر، در نوع محصولات ذخیره شده است که در ذخایر احتیاطی محدودیتی در نوع محصول ذخیره شده وجود ندارد اما ذخایر استراتژیک یا امنیتی، به کالاهای اساسی محدود میشود.
میزان ذخایر راهبردی در پایان دوره از سال 1386 تا سال 1393 (هزار تن)
دیگران چه چیزهایی ذخیره میکنند؟
کشورهای مختلف بسته به شرایط سیاسی و اجتماعی حاکم بر آنها کارکردهای مختلفی را از ذخایر انتظار دارند، کشورهایی که در شرایط تحریم و تهدیدهای خارجی قرار دارند عموماً با رویکرد حفظ امنیت غذایی بیشتر توجه خود را به ذخایر راهبردی معطوف میکنند و در شرایط عادی بیشتر کشورها به ذخایر به عنوان ابزاری برای تنظیم بازار محصولات کشاورزی نگاه میکنند. در ایران تاکنون هردو دیدگاه به صورت عام مطرح بوده است، به ویژه با تشدید تحریمهای هستهیی در سال 1389، نگاه امنیتی به ذخایر، ارجحیت بیشتری پیدا کرد. اما با به نتیجه رسیدن مذاکرات هستهیی ودر صورت کاهش فشار امنیتی تحریمها در شرایط پساتحریم، بررسی تغییر در کارکرد ذخایر محصولات کشاورزی، سیاستها، نوع محصولات ذخیره شده، میزان ذخایر و سایر مولفههای مرتبط، مطرح شده است.
ذخایر احتیاطی در کشورهای مختلف با هدف تنظیم بازار داخلی ایجاد میشوند، با توجه به اینکه کشورهای مختلف تفاوتهایی در سبد غذایی مصرفی وهمچنین ترکیب تجاری محصولات دارند بنابراین در ایجاد ذخایر احتیاطی سیاستهای مختلفی را اتخاذ کرده و بر پایه این سیاستها محصولات خاصی را برای ذخیرهسازی احتیاطی در نظر میگیرند.
بررسی ذخایر احتیاطی کشورهای منتخب، شامل روسیه، ترکیه، کره جنوبی، عربستان سعودی، مراکش و آفریقای جنوبی نشان میدهد که این کشورها محصولاتی مانند، جو، ذرت، پنبه، کشمش، کره، شکر، روغن، دانههای روغنی و کنجاله را برای تنظیم بازار و به عنوان ذخایر احتیاطی در بازه زمانی سال 2000 تا 2014 در اختیار داشتهاند. با توجه به اینکه کشور روسیه یکی از بزرگترین صادرکنندههای جو در دنیاست، بزرگترین ذخایر احتیاطی را به جو اختصاص داده است. کشور ترکیه بزرگترین ذخیره احتیاطی خود را برای پنبه در نظر گرفته است، زیرا ترکیه یکی از بزرگترین تولیدکنندههای پنبه و محصولات نساجی در دنیاست. این کشور با توجه به اینکه بزرگترین صادرکننده کشمش در دنیاست برای حمایت از تولید داخلی و همچنین تنظیم بازار جهانی کشمش اقدام به ایجاد ذخایر احتیاطی کشمش کرده است که حجم این ذخایر
در سال 2001 به 80هزار تن نیز رسیده است، با توجه به اینکه میزان صادرات کشمش ترکیه بهطور متوسط سالانه حدود 200هزار تن است، این کشور سالانه در حدود 15درصد از میزان صادرات را به عنوان ذخیره احتیاطی و برای حمایت از تولیدکننده داخلی، در اختیار داشته است. کشورهای کره جنوبی و عربستان سعودی واردکننده عمده ذرت و جو هستند و بنابراین عمده ذخایر احتیاطی خود را به این دو محصول اختصاص دادهاند. در کشور آفریقای جنوبی با توجه به اهمیت مصرف ذرت هم از نظر مصرف مستقیم غذایی و مصرف علوفهای، ذخایر احتیاطی بزرگی ایجاد شده است.
ایجاد ذخایر با توجه به اینکه میتواند دردو کفه عرضه و تقاضا موثر باشد در تنظیم بازارداخلی محصولات کشاورزی میتواند تاثیرگذار باشد. محصولات مهم کشاورزی در ایران غالبا دارای تقویم زراعی مشترک هستند، به عنوان نمونه، گندم در ایران که عموما به صورت پاییزه کشت میشود در یک محدوده زمانی محدود برداشت میشود که افزایش عرضه در این زمان و محدود بودن میزان تقاضا، موجب عدم تعادل در بازار این محصول خواهد شد.
بر اساس گزارش سال 1394 شرکت بازرگانی دولتی، کل گندم تولیدی کشور طی 8 ماه به بازار عرضه میشود و عمده آن مربوط به دو ماه تیر و مرداد است. شایان ذکر است که به دلیل افزایش ناگهانی عرضه در کشور، در حدود 17میلیون تن ظرفیت ذخیرهسازی گندم ایجاد شده است که به عنوان زیرساخت برای تعدیل عرضه و تقاضا استفاده میشود.
همیشه پای تنظیم بازار در میان است
از سال 1384 تا سال 1392 مسوولیت تنظیم بازار ایام پایانی سال برعهده وزارت بازرگانی و بعد از آن وزارت صنعت، معدن و تجارت بود و در سال 1393 با اجرای قانون تمرکز وظایف و اختیارات بخش کشاورزی در وزارت جهاد کشاورزی، مسوولیت تنظیم بازار میوه شب عید به وزارت جهاد کشاورزی منتقل شد. با وجود اینکه وظیفه تنظیم بازار براساس قانون مذکور به وزارت جهاد کشاورزی منتقل شد، اما ابزارهای لازم برای نظارت بر قیمت در اختیار این وزارتخانه قرار نگرفت. یکی از اهداف اصلی که طرح تنظیم بازار میوه ایام پایانی سال برای دستگاههای متولی در نظر گرفته است تنظیم بازار به نحوی که تولیدکننده و مصرفکننده از این تنظیم بازار منتفع شوند. بررسی رشد شاخص قیمت تولیدکننده و مقایسه آن با نرخ تورم در سالهای مورد مطالعه نشان میدهد که در مورد پرتقال، طرح تنظیم بازار درچهار سال
از هفت سال مورد مطالعه به ضرر تولیدکننده بوده است و در مورد سیب هم 3سال از 6سال مورد مطالعه، تولیدکننده متضرر شده است.
بررسی عملکرد طرح تنظیم بازار ایام پایانی سال از نظر قیمت مصرفکننده و شاخص قیمت تولیدکننده نشان میدهد که اجرای این طرح در اکثر سالها تاثیر مثبتی بر بازار میوه شب عید چه در سمت مصرفکننده و چه در سمت تولیدکننده نداشته است. با لحاظ کردن حاشیه10 درصدی خطا برای این طرح مشخص میشود که سال 1389 در حالی ضعیفترین سال از لحاظ تنظیم بازار میوه شب عید بوده است که در آن سال در دو ماه پایانی سال و فروردین سال بعد بیش از91 میلیون دلار ارز برای واردات سیب و پرتقال از کشور خارج شده است. ایران با توجه به موقعیت ژئوپلیتیک، همواره در معرض تهدیدهای نظامی و اقتصادی زیادی قرار داشته است و در طول تاریخ بارها با مشکلات مرتبط با امنیت غذایی مواجه شده است که آخرین آنها مربوط به سال 1321 بود که
در جریان جنگ جهانی اول به دلیل اتخاذ سیاستهای نادرست، با وجود تولید غله کافی، کشور با قحطی نان مواجه شد. این پیشینه تاریخی موجب شده است که دولتها برای جلوگیری از تکرار این وقایع اقداماتی را مدنظر قرار دهند، که یکی از این اقدامات ذخیرهسازی محصولات کشاورزی است. در سالهای اخیر ذخیرهسازی به دو صورت ذخایر راهبردی و ذخایر برای تنظیم بازار انجام میشود ذخایر احتیاطی برای ذخایر راهبردی محصولاتی مانند گندم، روغن، شکر و برنج در نظر گرفته شده و بخشی از مصارف سالانه کشور ذخیرهسازی میشود. بزرگترین ذخایر راهبردی کشور به گندم اختصاص داده شده است و بهطور متوسط از سال 1386 تا 1393سالانه 3 هزار و 400 هزار تن گندم ذخیرهسازی شده است. متوسط ذخایر برنج در همین بازه زمانی حدود 200 هزار تن، قند و شکر 340 هزار تن و روغن
220 هزار تن بوده است. این چهار محصول در مجموع حدود 73 درصد از انرژی، 9/50 درصد از پروتئین، 63 درصد از چربی، 3/52 درصد ویتامین (ب-1)، 20 درصد ویتامین (ب 2) و 39 درصد از آهن مصرفی در سبد غذایی هر فرد را تامین میکنند که گندم در این زمینه دارای جایگاه ویژهیی است و با توجه به سهم بالا در کمیت و کیفیت سبد غذایی تمام پیشنیازهای یک محصول راهبردی برای ذخیرهسازی را داراست، اما سه محصول دیگر هم از نظر سهم در کالری مصرفی و هم کیفیت سبد غذایی در رتبه نازلی نسبت به گندم قرار میگیرند و از نظر اهمیت در سبد غذایی در اولویت انتخاب به عنوان محصول راهبردی قرار نمیگیرند.
مقدار و ارزش خرید حمایتی محصولات مختلف در سال 1393 و 139
عوامل متعددی در میزان خرید تضمینی موثر است که مهمترین آن میزان تولید است، دومین عامل نیز قیمت تضمینی و نحوه پرداخت و تعامل بخش دولتی در قبال کشاورزان است. این شاخصها در سالهای مختلف با تاثیر بر میزان خرید دولتی و همچنین سهم آن از کل تولید موجب ایجاد نوسانات در میزان خرید دولتی شده است. در برخی از سالها شواهدی وجود دارد که با وجود اینکه میزان تولید بالا بوده است، اما با توجه به نحوه سیاستگذاری در زمینه تعیین قیمت تضمینی میزان خرید بسیار کم بوده است، نمونه آن در سال 1391 به وجود آمده است که با وجود اینکه میزان تولید گندم حدود 8/8 میلیون تن بوده است، سهم میزان خرید از کل تولید حدود 25 درصد بوده است که نسبت
به سالهای قبل از آن عدد بسیار پایینی است. تاثیر سیاستهای اتخاذ شده در زمینه خرید تضمینی بطور غیرمستقیم بر روی ذخیرهسازی محصولات موثر است. افزایش میزان خرید نیز نیازمند ایجاد زیرساختهای لازم و با پراکنش مناسب است تا کشاورزان در مرحله عرضه محصولات خود به بازار دولتی با مشکلاتی از قبیل صفهای طولانی برای تحویل محصول تولیدی مواجه نشوند.
پیشبینی شاخص قیمت جهانی محصولات کشاورزی بر اساس قیمت ثابت سال 2010
پیش بینیهای بانک جهانی
پیش بینیهای بانک جهانی نشان میدهد که شاخص قیمت محصولات کشاورزی تا افق 2020 میلادی، با شیب ملایم رو به کاهش خواهد بود که این شرایط بازار داخلی محصولات کشاورزی را نیازمند حمایتهای شدیدتر مینماید. بنابراین در سالهای آینده حمایتهایی نظیر خریدهای حمایتی و تضمینی ادامه خواهد داشت و لاجرم ذخایر احتیاطی ایجاد خواهد شد، بنابراین باید سیاستها به نحوی اتخاذ شود تا با کمترین هزینه حداکثر کارآیی در حمایت از تولیدکننده داخلی ایجاد شود. بررسی سهم خوراکیها از کل هزینههای خانوادهها در دهک دهم نشان میدهد که بهطور متوسط در دوره مورد بررسی این دهک در حدود 16 درصد از هزینههای خود را در هر سال به غذا اختصاص
میدهند. بعد از سال 1388 روند این شاخص افزایشی بوده و در سال 1391 به 8/18 درصد افزایش و بعد از سال 1391 به 3/14 درصد بهبود یافته است. اما این شاخص برای خانوادههای دهک یکم در طول 1380 تا سال 1393 بهطور متوسط حدود 41 درصد بوده است که این عدد مشخصه حضور این دهک در منطقه ناامنی غذایی از نظر دسترسی اقتصادی به غذاست. این شاخص برای دهک یک تا سال 1388 رو به بهبود بود، اما روند افزایشی این شاخص از سال 1388 تا سال 1393 نشان از آن دارد که سیاستهای دولت موجب افزایش ناامنی غذایی از نظر دسترسی اقتصادی در دهکهای کم درآمد شده است. بعد از سال 1391 روند تغییرات ناامنی غذایی در دهک پردرآمد و کم
درآمد سیر معکوس با هم را طی کرده است. دهک پر درآمد به سمت دسترسی اقتصادی بالاتر و دهک کم درآمد به سمت دسترسی اقتصادی پایینتر حرکت کرده است و شکاف طبقاتی از نظر دسترسی امنیت غذایی افزایش یافته است. کاهش دسترسی اقتصادی به غذا عموما موجب کاهش مصرف محصولات با کیفیت غذایی بالا، انرژیزایی کم و قیمت بالا) غذا با منشأ حیوانی (و افزایش مصرف غذا با انرژی زایی بالا و قیمت کم مانند نان، قند و شکر) میشود و در این حالت دهکهای کم درآمد جامعه با سوءتغذیه کیفی مواجه میشوند.
سهم خوراکیها از کل هزینه خانوادهها در دهک یک و ده شهری(درصد)
متوسط سهم شیر و گوشت در رژیم غذایی هر فرد در ایران(درصد)
وقتی شیر از دست فقرا درآمد
بررسی سرانه مصرف در کالاهای پروتئینی که بخش قابل توجهی از مواد مغذی در سبد غذایی را بر عهده دارد نشان میدهد که یک شکاف عمیق بین مصرف این محصولات در دهکهای پردرآمد و کم درآمد وجود دارد. مصرف گوشت قرمز در دهک 10 حدوداً 9 برابر دهک اولیهاست و این عدد در مورد گوشت مرغ 3 برابر و در شیر حدود 17برابر است. اما سرانه مصرف قند و شکر در کشور نشان میدهد که تفاوت بین دهکهای درآمدی در مصرف این محصول بسیار کمتر از محصولات با کیفیت بالا از نظر غذایی است. در سال 1392 هر خانواده دهک دهمی فقط 2 برابر دهک اولیها شکر مصرف کرده درحالی که مصرف شیر تازه در این خانوادههای حدود 17 برابر
دهک اولیهاست. مقایسه میزان مصرف این محصولات در خانوادههای دهک یک با متوسط کشور نشان میدهد که سهم این خانوادهها در مصرف این محصولات پروتئینی بسیار پایین است و به عبارت دیگر سهم این خانوادهها در تقاضای موجود در بازار بسیار پایین است و مصرف آنها در حداقل میزان و بسیار پایینتر از مقدار مورد نیاز و سبد مطلوب غذایی است.
سرانه مصرف مواد پروتئینی و قند وشکر در دهک اول و دهم خانوادههای شهری در سال92 (کیلوگرم)