کاربرد اسناد بالادستی
نصرالله محمدحسین فلاح
عضو هیات‌مدیره کنفدراسیون صنعت و انجمن مدیران صنایع
از زمان آشنایی با مدیران کشور با اصول و قواعد نوین مدیریت به ویژه مدیریت صنعتی، بیش از نیم سده می‌گذرد. متفکران و روشنفکران ایرانی با اصول و قواعد اداره سازمان‌های ملی و دولتی در کشورهای غربی بسیار پیش از این آشنا شده بودند. این آشنایی‌ها بود که نهایتا به انقلاب مشروطه انجامید و زیرساخت فعالیت‌های حزبی پس از آن، در دوران پهلوی را باعث شد و سرانجام نیز در بروز انقلاب اسلامی در جوار رهنمون‌های مذهبی کارساز افتاد. مقایسه بین عملکرد مدیران سیاسی و اقتصادی جوامع پیشرفته با مدیران همتراز ایرانی آنها در آن دوران، هر چند با گزافه‌هایی همراه بود اما ناشی از این آگاهی بود. مدیران انقلاب و فرضیه پردازان مسلمان آن از دانش خود نسبت به سازوکارهای موفق عملکرد مدیران در جوامع صنعتی شده و مقایسه آن با وضع مدیران وقت کشور برای برآشوبیدن افکار عمومی استفاده می‌کردند. در آن مقایسه‌ها گفته می‌شد که جامعه آرمانی اسلامی با مفاهیم و زیر ساخت‌های شناخته شده مدیریت نوین نه فقط ناسازگار نیست و چه بسا که آن را پشت سر خواهد گذاشت.
از جمله تکنیک‌های موثر و کاربرد یافته در مدیریت نوین تدوین اسنادی است که مسیر راه توسعه را روشن می‌کند. اینگونه سندها چشم‌انداز جامعه را برای مدیران اجرایی مشخص و آنان را در برابر مردم متعهد می‌سازد. در صورت تحقق اهداف مندرج در این سندها شهروندان به زندگی امیدوار و دلشاد از آن می‌شوند. همچنین با این اعتبار که مجموعه قوانین و مقررات تدوین شده بعدی الزام به هماهنگی با این اسناد دارند، به این اسناد سند بالا دستی گفته می‌شود. بیانیه‌ها و فرمان‌های استقلال یا نوشته‌های مورد توافق معتبری که رفتارها اکثریت جامعه را شکل می‌دهد چون کتاب‌های مذهبی، قانون‌های اساسی و مادر از اصلی‌ترین اسناد بالادستی شناخته شده در کشورها هستند. انقلاب‌های اجتماعی که در بسیاری از کشورها کنار گذاشتن سیاست و امور اداری جامعه از قواعد دینی را تجویز کرد، و درکشورهای توسعه یافته صنعتی شاهد آن هستیم، با کنار نهادن اسناد مذهبی به عنوان اسناد لازم الرعایه در قوانین عادی، به قوانین و بیانیه‌های استقلال و قوانین اساسی و قوانین مادر به عنوان اسناد بالا دستی، اعتبار بیشتری بخشید. در کشور ما اعتبار قوانین به هماهنگی آن با شرع و قانون اساسی است و طبعا با این توصیف باید اسناد مذهبی معتبر و آرای متکی به آن را در زمره اسناد بالا دستی قوانین کشور دانست، هر چند به صراحت نام این اسناد به عنوان سند بالا دستی برده نمی‌شود.
کمتر از چهار دهه است که مفاهیم برنامه‌ریزی استراتژیک (راهبردی)، با تعاریفی متفاوت از این واژگان چه در ادبیات نظامی پیش از آن کاربرد داشته است، به جهانیان معرفی شده است. در پی این معرفی، اسناد دیگری به ویژه در سطوح ملی کشورهای در حال توسعه یا توسعه یافته جدید، یا بیشتر در سطوح بنگاهی کشورهای توسعه یافته و چند ملیتی تولد یافت که کاربردی مشابه اسناد بالا دستی دارند. این مدارک نوشته شده که چشم‌انداز، ماموریت و هدف و مانند آن نام دارند می‌باید چارچوب‌ها در تدوین قواعد و گام‌های اجرایی درحوزه‌های گوناگون را روشن سازند.
داشتن اسناد بالا دستی دقیق و کارشناسانه و اجرای درست آنها آثار منفی رای مدیران اجرایی و قانونگذار را که در معرض جابه‌جایی هستند، و هزینه برخاسته از این تغییرات در جامعه، سازمان و بنگاه را کمتر می‌کند. داشتن اسناد بالادستی از این جهت که رفتار سازمان را قابل پیش‌بینی می‌کند، به برنامه‌ریزان آمادی فرصت برنامه‌ریزی بسیار دقیق‌تری می‌دهد و کارآیی برنامه‌های بهبود را افزایش می‌دهد. با داشتن اسناد بالا دستی دقیق و اجرای درست آنها، دیگر جامعه یا بنگاه حکم کشتی سرگردان در دریای توفان زده را نخواهد داشت و اجبار ندارد خسارت روزمرگی و سعی و خطای کارگزاران اجرایی را تحمل کند. همچنین اینگونه اسناد ابزار داوری بهتری به دست مدیران کلان جامعه، نظام قضایی و مردم می‌دهد تا با آن در مورد مدیران اجرایی موضع‌گیری کنند. در این صورت است که به دور از احساسات و دلبستگی‌های حزبی و گروهی، می‌توان شایستگی‌های مدیران را ارزیابی کرد و به تناسب عملکردشان در چارچوب سند مزبور ایشان را تجلیل یا توبیخ کرد.
در کمتر از دو دهه پیش و پس از کامیابی چشم گیر چند کشور تازه صنعتی شده به ویژه در آسیای باختری، در کشور ما نیز سند چشم‌انداز تدوین و پس از تصویب مقام رهبری به عنوان یک سند بالادستی به همه نهاد‌های کشور ابلاغ شد. مقرر شد که این سند هدایتگر برنامه‌ریزی‌های بعدی پنج ساله، سالانه یا اسناد معتبر موضوعی کوتاه‌مدت دیگر باشد که در پی آن و طبعا در ظرف زمانی این سند تدوین می‌شوند. در عمل هم اسناد بعدی به این ترتیب آرایشی ظاهری یافتند.
داوری در مورد جاری یا مغفول بودن قواعد اخلاقی و فقهی اسلامی در کشور نیازمند داشتن اطلاعات در حد یک کارشناس مسائل دینی است. لیکن بدون اجرا ماندن بندهایی از قانون اساسی و قوانین پایین دست آن بارها مورد تذکر اهل خبره قرار گرفته است. روشن است که نشانه‌های فقر، تبعیض، ناهنجاری‌های اجتماعی، فساد و خاصه خوری در جامعه که مسوولان عالیرتبه را نیز معترض ساخته به هیچ روی با آموزه‌هایی که از رهبران دینی خود شنیده‌ایم هماهنگی ندارد. بنابراین در یک برداشت ابتدایی می‌توان گفت که در تدوین و اجرای قوانینی که به بروز این ناهنجاری‌ها انجامیده، مفاد اسناد بالا دستی چون قانون اساسی جمهوری اسلامی و در بیانی روشنتر قواعد اسلامی رعایت نشده است.
سند چشم‌انداز توسعه کشور از جمله اسنادی است که نمونه‌های ناکامی پرتعدادِ در دستیابی به اهداف آن وجود دارد که گاه با تغافلی آشکار از آنها عبور می‌شود. تنها در سخنرانی‌ها گاه بازگشت‌هایی به ارقام و اهداف این سند انجام می‌شود و بس. این مراجعه‌ها نیز پیش از آنکه کارشناسانه و قابل تامل باشد به تلاشی برای اعتبار بخشیدن به سخنران شباهت دارد. دوری گرفتن آشکار و بدون بازخواست مدیران دولت‌های نهم و دهم از اهداف میان‌مدت این سند، آن هم در شرایطی که با سرازیر شدن خیل بی‌سابقه منابع درآمدی، فرصتی زرین برای جهش به سوی اهداف این سند فراهم شده بود نشان داد که رعایت نکردن این سند بدون بازخواست حقوقی نیز هست. در چنین شرایطی تنظیم سند راهبردی توسعه اقتصادی یا صنعتی بدون توجه به سازوکارهای اسناد بالادستی و شناخت از دلایل تدوین آنها موفقیتی در پی ندارد.
همزمان با تدوین هر سند و هدف‌گذاری برنامه‌یی لازم است بلوغ سازمانی و فرهنگی و شناخت دست‌اندرکاران از ضرورت وجود آن سند فراهم شده باشد. همچنان که لازم است مدیران مسوول و به خصوص مبتکران آن سند سازوکارهای پایش و سنجه‌هایی قابل اندازه‌گیری موفقیت دراجرای آن را نیز همزمان تدوین کنند. سازوکارهای بازنگری سند و زمان برای بازنگری احتمالی می‌یابد مشخص باشد. هرازچندگاهی نیز باید دستاورد عملکردها در چارچوب تعیین شده بررسی و به آگاهی همگان برسد. بی‌اعتنایی به این اصول به مفهوم آن است که مراد از به‌کارگیری این ابزار آن چیزی نیست که به‌طور متعارف مدیریت نوین با آن آشناست.
