ضعف و قوت طرح شفافیت دریافتی مدیران
گروه اقتصاد کلان
بعد از افشای حقوق‌های نجومی و توجه افکار عمومی به بحث دریافتی‌های نابرابر در سیستم دولتی، کارشناسان و مسوولان کشور درصدد ایجاد قانونی برآمده‌اند که در آن تمام دریافتی‌ها در اتاق شیشه‌یی قرار گیرد و به دنبال آن منابع کشور به‌صورت عادلانه توزیع شود. در این زمینه پس از رفت‌وآمدهای بسیار «طرح شفافیت دریافتی مدیران کشور و استرداد دریافتی مازاد» در دستور کار برای بررسی مجلس قرار گرفته است. طرحی که اکنون کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس گزارشی نقادانه از نقاط قوت و کاستی‌های آن انجام داده و در آن
6 مزیت اصلی و 2 نقطه ضعف آن طرح را مورد شناسایی قرار داده‌اند.
طرح‌هایی برای عادلانه کردن پرداخت‌ها
به گزارش «تعادل»، پس از آنکه موضوع پرداخت حقوق و مزایای نامتعارف به برخی مدیران در بخش‌های دولتی و غیردولتی در سال ۱۳۹۵ مطرح شد، کارگروهی متشکل از مدیران و کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، دیوان محاسبات کشور، سازمان بازرسی کل کشور و کمیسیون اصل 90 قانون اساسی موضوع پرداخت‌های نامتعارف را آسیب‌شناسی کردند. پس از نزدیک به سه ماه بررسی و مطالعه در این رابطه، «طرح ساماندهی حقوق و دستمزدهای بخش عمومی» تقدیم کمیسیون اصل 90 مجلس شورای اسلامی شد. این طرح پس از برگزاری چندین جلسه در این کمیسیون و با حضور نهادهای ذی‌ربط تحت عنوان «طرح ساماندهی دریافتی مقامات و مدیران کشور و لزوم استرداد دریافتی‌های مازاد» تقدیم مجلس شورای اسلامی شد که کلیات این طرح در صحن علنی رد شد.
پس از این موضوع طرح دیگری تحت عنوان «طرح شفافیت دریافتی مدیران کشور و استرداد دریافتی مازاد» که با اندکی اصلاحات همان طرح ساماندهی دریافتی مقامات و مدیران کشور و لزوم استرداد دریافت‌های مازاد» است، مورد تدوین قرار گرفت. گفته می‌شود اصلاحاتی که در این طرح اعمال شده است در برخی موارد مثبت ارزیابی می‌شود و در برخی موارد نیز نیازمند بررسی و تامل بیشتر است.
این طرح در شرایطی در دستور کار صحن مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است که «لایحه اصلاح و دایمی نمودن قانون مدیریت خدمات کشوری» نیز هم‌اکنون در کمیسیون‌های مجلس شورای اسلامی در حال بررسی است و می‌توان احکام این طرح را در لایحه مذکور نیز گنجاند.
همان‌گونه که عنوان آن برمی‌آید، طرح پیشنهادی ناظر به مقامات و مدیران عالی و مدیران کل آنهاست، اما باید توجه داشت که بی‌نظمی‌های موجود در نظام پرداخت کشور صرفا معطوف به مقامات و مدیران دستگاه‌های اجرایی نیست و در سطح کارکنان دستگاه‌های اجرایی نیز با این مساله و مشکل مواجه هستیم، اما از آنجا که نظامات پرداخت دارای پیچیدگی‌های خاص خود هستند و ورود به جزئیات آنها بدون اطلاع دقیق از وضعیت دستگاه‌های اجرایی ممکن است مسائل و مشکلات دیگری را ایجاد کند، لذا این طرح صرفا ناظر بر مقامات، مدیران عالی و مدیران کل تنظیم شده است. بالطبع کنترل بر حقوق این دسته از افراد خود زمینه‌ساز ایجاد تناسب در نیروهای پایین‌دستی نیز خواهد شد.
آسیب‌شناسی نظام پرداخت
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی ابتدا با نظری آسیب‌شناسانه به بررسی نظام پرداختی کشور پرداخته و در ادامه پیشنهاداتی برای تحقق کامل‌تر آن ارائه کرده است. بر همین اساس و برای شناخت ریشه‌یی مسائل کنونی در بخش اول گزارش نقدی بر قانون خدمات کشوری به عنوان قانون مادر نظام پرداخت‌ها ارائه و در مورد آن گفته شده است «این قانون با هدف یکپارچگی نظامات اداری در کلیه دستگاه‌های اجرایی و انسجام بخشی و ایجاد تناسب در نظامات پرداخت در کشور پا به عرصه اجرا نهاد، لکن به جهت کاستی‌ها و ابهاماتی که در اجرا با آن مواجه شد به مرور انسجام و یکپارچگی خود را ازدست داد. قانونی که قرار بود به وسعت نظام اداری کشور باشد و کلیه وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی، موسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است را در شمول خود داشته باشد، به قانونی ناکارآمد به ویژه در حوزه نظام پرداخت تبدیل شده است.»
مطابق نظر کارشناسان بازوی پژوهشی مجلس چنین وضعیتی سبب شده نظام پرداخت در کشور به نظامی چندپاره تبدیل شود و هر دستگاهی به اقتضای منابع مالی در اختیار، درآمدهای اختصاصی و توان جذب اعتبارات عمومی، با استفاده از سازوکارهای قانونی و شبه قانونی به کارمندان خود حقوق و مزایا پرداخت کند. این نظام از مجموعه‌یی از مشکلات اجرایی و ساختاری نیز رنج می‌برد که از یک سو به نظام اداری، مالی و حقوقی کشور مربوط است و از سوی دیگر در تعامل با سایر نظامات (ازجمله بودجه‌ریزی، مالیات‌ستانی، شفافیت و...) از آنان متاثر می‌شود.
بر همین اساس برای اصلاح نظام پرداخت، باید از یک سو مسائل خاص مرتبط با آن و از سوی دیگر مسائل سایر نظامات مرتبط مورد توجه قرار گیرد. عوامل زیر ازجمله عواملی است که در نابسامانی نظام پرداخت کنونی کشور موثر بوده‌اند:
1- تعدد ساختارهای قانونی، مالی و اداری و استخدامی در سطح وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی وابسته، شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و بیمه‌ها، نهادها و موسسات عمومی غیردولتی و شرکت‌های تابعه
این مساله امکان پرداخت‌های خارج از قاعده در برخی دستگاه‌های اجرایی کشور را فراهم کرده است.
2- ضعف در عملکرد دستگاه‌ها، شوراها و هیات‌های متولی این حوزه در قوه مجریه
سازمان اداری و استخدامی کشور، سازمان برنامه و بودجه، هیات‌وزیران، وزارت امور اقتصادی و دارایی و نهادهای مرتبط (مانند شورای حقوق و دستمزد) از بازیگران این حوزه هستند که عملکرد آنها در بروز این وضعیت نقش داشته است.
3- ضعف عملکرد نهادهای نظارتی
استفاده از روش‌های سنتی نظارت بر عملکرد مالی و اداری، عملا امکان نظارت کارآمد بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی در زمینه حقوق و دستمزد را با مشکل مواجه کرده است.
4- ضعف عملکرد نهادهای نظارتی
استفاده از روش‌های سنتی نظارت بر عملکرد مالی و اداری، عملا امکان نظارت کارآمد بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی در زمینه حقوق و دستمزد را با مشکل مواجه کرده است.
5- ضعف در شفافیت مالی
پوشش و جامعیت گزارشگری مالی، تکرار و زمانمندی منظم گزارشگری، کیفیت انتشار و سازگاری گزارش‌های مالی چهار زمینه عمومی شفافیت مالی هستند. تجربه جهانی در این باره نشان می‌دهد که بدون اعمال موازین شفافیت در مناسبات مالی بخش عمومی اکثر راهکارهای متعارف تقنینی معطوف به افزایش بهره‌وری و کاهش فساد عقیم می‌مانند.
آیا طرح پیشنهادی مشکلات را رفع می‌کند؟
برخی کارشناسان و مدیران این حوزه بر این اعتقادند که برای اصلاح چنین وضعیتی نیازمند یک نظام پرداخت، همانند فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری هستیم که بتواند تمامی دستگاه‌های اجرایی بخش عمومی را در شمول خود قرار دهد. اما بررسی‌ها و دیدگاه صاحب‌نظران حوزه نظام پرداخت نشان از آن دارد که در طول حیات یک‌صد ساله قوانین و مقررات استخدامی کشور هیچ‌گاه دستگاه‌های اجرایی بخش عمومی از یک نظام پرداخت عمومی تبعیت نکرده‌اند که شاید دلیل این امر پیچیدگی و تنوع مشاغل در بخش عمومی کشور باشد که عملا یک نظام هماهنگ پرداخت نتوانسته است این تنوع را پوشش دهد. بنابراین تصویب یک قانون فراگیر و فرادست در حوزه پرداخت حقوق و مزایا در سطح کل بخش عمومی (شامل وزارتخانه‌های شرکت‌های دولتی، بانک‌های دولتی، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و...)، در کنار توجه به مولفه‌های تاثیرگذار فوق و همچنین احیای قانون مدیریت خدمات کشوری، می‌تواند راهکار مناسبی برای حل این مشکل باشد.
این قانون می‌تواند تا حد زیادی از برداشت‌های غیرصحیح و سلیقه‌یی از قوانین و مقررات مربوط به حوزه پرداخت در کشور جلوگیری و همچون چتری در بالای سر قوانین و مقررات مربوط به نظام پرداخت در کلیه دستگاه‌های اجرایی کشور قرار گیرد.
گزارش مذکور معتقد است که به نظر می‌رسد طرح حاضر از این ویژگی برخوردار است؛ چراکه موارد زیر را مورد توجه قرار داده است: 1-عمومیت دامنه شمول: دامنه شمول این طرح به نحوی است که کلیه دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری و به‌طور کلی تقریبا هر دستگاهی که به نحوی از بودجه کل کشور برخوردار است را دربر می‌گیرد. بی‌شک این شمول ناظر به شرکت‌ها و سازمان‌های تابعه این دستگاه‌ها، سازمان‌ها و دستگاه‌های تابعه قوه قضاییه، مجلس شورای اسلامی و سازمان‌ها و دستگاه‌های تابعه آنها نیز هست. 2- تعیین سقف پرداخت حقوق و مزایا برای همه سطوح: البته در این رابطه ذکر دو نکته ضروری است: اول اینکه در درج عبارت همطرازان مقامات موضوع ماده (۴) و همطرازان مدیران موضوع ماده (۳) در این طرح مغفول مانده است که باید به متن طرح افزوده شود و نکته دوم که ممکن است مورد مناقشه قرار گیرد، تعیین سقف حقوق و فوق‌العاده‌ها در مواد (۲) و (۳) این طرح است. همان‌گونه که مشاهده می‌شود مقامات عالی‌رتبه نظام براساس این طرح تا سقف دوبرابر حداکثر موضوع ماده (۷۶) قانون مدیریت خدمات کشوری از حقوق و فوق‌العاده‌ها برخوردار خواهند شد، حال آنکه مشمولین ماده (۳) طرح که مدیران عالی و مدیران میانی دستگاه‌های موضوع ماده (۱) طرح هستند معادل 1.5برابر مقامات عالی‌رتبه، از حقوق و فوق‌العاده برخوردار خواهند شد.
اگرچه نظام جمهوری اسلامی ایران مبتنی بر قانون اساسی طبیعتا اقتضائات خاص خود را دارد، اما مطالعات تطبیقی نشان می‌دهد که برای مثال در کشورهای سنگاپور، کره‌جنوبی، کانادا، انگلستان و ایالات‌متحده امریکا بالاترین حقوق در دستگاه‌های اجرایی متعلق به مقامات عالی‌رتبه است و حقوق مدیران عالی و مدیران میانی تابعی از این حقوق است. حال آنکه طرح حاضر به شیوه معکوس عمل کرده و حقوق مقامات عالی‌رتبه را تابعی از حقوق مدیران عالی و مدیران میانی دستگاه‌های اجرایی قرار داده است که به نظر می‌رسد تعدیل در این زمینه می‌تواند به تقویت نقاط قوت طرح پیشنهادی کمک کند.
3- تعیین و تعریف کلیه عناصر حقوق و مزایا: ازجمله حقوق، حقوق مبنا، حقوق ثابت، حق مدیریت، حق تخصص، اضافه کار، پاداش، تسهیلات، کمک‌های رفاهی، فوق‌العاده‌های مستمر، فوق‌العاده‌های غیرمستمر و با هدف جلوگیری از ابهامات موجود در قوانین و تفسیرهای اجرایی غلط و مغایر با نظر قانونگذار و لغو و ممنوعیت هرگونه پرداختی خارج از تعاریف فوق.
4- راه‌اندازی سامانه ثبت حقوق و مزایا با هدف اعمال شفافیت: در این ماده کلیه دستگاه‌های اجرایی ملزم به ارائه فهرست اسامی و اطلاعات حقوق و مزایای مقامات، مدیران عالی، مدیران میانی به شورای حقوق و دستمزد و نهادهای نظارتی کشور شده‌اند و مقرر است امکان دسترسی ایرانی نهادهای نظارتی و عموم مردم فراهم شود. گفتنی است این ماده از طرح با اعمال اصلاحاتی در ماده (۲۹) قانون برنامه ششم توسعه نیز به تصویب رسیده است.
5- تعیین ضمانت اجراهای مناسب و کارآمد: ساز و کارهای لازم در مواد مذکور پیش‌بینی شده است. به‌گونه‌یی که در صورت تخلف از سوی هر یک از مقامات مسوول، مجازات‌های موثری اعمال خواهد شد.
6- پیش‌بینی سازوکارهای نظارتی موثر: تحقق ضمانت اجراهای مقرر برای تخلفات صورت گرفته مستلزم استقرار ساز و کار نظارتی مستمری است که قادر باشد عملکرد دستگاه‌ها را درخصوص نظام پرداخت مورد نظارت قرار داده و با تخلفات احتمالی برخورد کند که در مواد (۹) و (۱۰) طرح پیشنهادی مورد توجه قرار گرفته است.
این گزارش در پایان می‌افزاید: اجرای سریع و دقیق «قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسوولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران» مصوب ۱۳۹۴ نیز می‌تواند زمینه لازم را برای قاعده‌گذاری دقیق درباره سقف حقوق و مزایای این مقامات و مدیران فراهم کند.
